视察员制度与英国童工问题治理——以1833年《工厂法》为中心

季曹丹

（南京大学 历史学院，江苏 南京 210046）

18 世纪后期开始，工厂制下各行业的童工雇佣现象愈演愈烈。童工的劳动为英国工业革命提供了大量廉价劳动力，但是低龄雇佣、超时劳动等童工问题的存在也引发了社会有识之士的不满，为此，19世纪起英国通过颁布工厂法，对童工问题进行了有效治理。其中，视察员制度的建立和转型是童工问题治理的重中之重，在这一过程中，1833年《工厂法》起到了关键作用。

国外学界对于工厂制下的童工问题早有广泛关注，主要集中于底层儿童在工厂中的工作、遭遇、受教育情况以及儿童的家庭状况等问题，但对童工问题的有效治理缺乏专门探究①主要论著有：B.L.Hutchins,A.Harrison:A History of Factory Legislation.Westminster:Orchard House,1911.Jane Humphries.Childhood and Child Labor in the British Industrial Revolution. London: Cambridge University Press, 1937.T.S.Ashton, The Industrial Revolution,1760-1830.London:Oxford University Press,1948.John Fielden,The Curse of the Factory System.London:Routledge Press,1969.Clark Nardinelli, Child Labor and the Industrial Revolution. Bloomington: Indiana University Press, 1990.Michael Lavalette, A Thing of the Past?Child Labor in Britain in the 19th and 20th Centuries.Liverpool:Liverpool University Press,1999.罗什斯顿·派克：《被遗忘的苦难》（福建人民出版社1983版），保尔·芒图《十八世纪产业革命》（商务印书馆1983年版）。。国外学界对英国视察员制度的建立和发展也有专题研究，但针对视察员的实践对解决童工问题有多大贡献这一话题存在争议。T.K.德杰格认为视察员们辛勤的工作对童工问题的治理功不可没[1]。克拉克·纳迪内利则认为即使没有视察员的认真监督，童工数量的减少也是必然趋势[2]。因此视察员制度的建立对童工问题的治理究竟有多大的成效，十分值得探讨。国内学界对英国童工问题的研究比较丰富，但主要集中于童工问题的表现和原因，对于童工问题的治理大多数只从底层儿童的教育入手，很少从视察员制度的角度考察童工问题的治理②主要论著有：钱乘旦：《工业革命与英国工人阶级》（南京出版社1992年版），施义慧：《童年的转型：19 世纪英国下层儿童生活史》（南京大学出版社2012年版），庄解忧：《英国工业革命时期童工的作用与地位》（《厦门大学学报》1981年第4期），尹明明、刘长飞：《英国工业革命时期的童工劳动》（《山东师范大学学报》2000年第3期），鲁运庚：《英国早期工厂立法背景初探》（《山东师范大学学报》2006年第4期），张嘉瑶：《19世纪英国针对工厂童工的立法及实施效果》（《经济社会史评论》2018第2期），刘静茹：《19世纪英国的工厂学校与童工教育》（《经济社会史评论》2018年第2期），王文丰：《英国工业革命时期的议会立法与童工问题》（《东北师大学报》2016年第6期）。。基于此，本文将在分析视察员的设立和实践的基础上，考察视察员制度对治理英国工厂制下童工问题的成效，旨在深化学界对社会转型时期英国童工治理问题的认识。

一、童工问题治理的社会吁求与早期视察员制度

自18 世纪后半叶起，工厂制作为一种新的生产组织形式不断发展，大量低龄儿童因服从性高、报酬低廉成为资本家的首选工人。童工雇佣现象主要发生在纺织和煤炭行业。以阿克莱特水力纺纱厂为例，18 世纪末，该工厂的1 500 名雇员中有三分之二是儿童[3]。童工在工厂内遭受非人的虐待和残酷的剥削。具体来说，童工问题主要体现在以下三个方面：第一，纺织业内存在大量强迫童工劳动的现象。童工们普遍每天早上5 点开始上班，随着机械装置不停运转，一直工作到晚上8点或9点，甚至更晚。工厂主还采取轮班制的夜间劳动形式加大对儿童的剥削。童工常常遭到暴力虐待，如“带上镣铐”“在皮鞭下干活”[4]55。第二，童工的工作环境恶劣，严重损害身心健康。早期棉纺织工厂大多密不透风，内部闷热，且卫生状况极差，极易引起传染性疾病。同时，睡眠不足和饮食恶劣致使童工长期营养不良且发育迟缓，骨骼畸形、面部灰白、四肢浮肿等症状在童工中比比皆是。第三，长时间、高强度的劳动使得童工无心、无力学习。经考试发现，各地区5岁至9岁期间按时上主日学校的童工中，大多数不能阅读简单的书籍或拼写最常见的词；他们对基督教的原理、教义和戒律完全不了解，甚至对圣经中最常见的名字也一无所知[4]186。对此，E.P.汤普森指出：“对儿童如此规模和如此程度的剥削是我们历史上最可耻的事情之一。”[5]

童工问题的愈演愈烈逐渐引起了社会改革家的关注，他们开始探索解决童工问题的初步方案。1784 年，一场爆发于棉纺织厂的流感率先暴露了童工制的罪恶。是年，老罗伯特·皮尔（Sir Robert Peel，1st Baronet）①老罗伯特·皮尔，塔姆沃思的议员，英国首相小罗伯特·皮尔（Sir Robert Peel,2nd Baronet）之父。的拉德克利夫棉纺织厂爆发了传染性“热病”，并很快波及到周边地区。在治安法官的委托下，以珀西瓦尔医生（Dr.Percoval）为首的医务人员迅速对被感染地区进行调查，他们未能明确引起发烧的原因，但认定工厂内腐败的臭气增加了传染性病毒的毒性。医务人员进一步指出：儿童的过度劳动是工厂制度的主要罪恶之一，长期的持续劳动恶化了儿童和青年人的身体状况，封闭的工厂和拥挤的环境加剧了疾病的传染和扩散[6]7-8。对此，珀西瓦尔向当地治安法官提交了一封建议信，信中第九条建议提及改善童工的生存状况：“我们诚恳地建议延长午休时间，晚上提前下班，因为这种放松对他们（指童工）目前的健康和未来的劳动能力至关重要，童年和青年时期的积极娱乐活动对于人体的成长、活力和正确的身体构造是必要的……我向你们这些公共利益的监护人提出这个进一步的非常重要的考虑，即青年时期是正在成长的一代生命中唯一可以被适当提升的年龄段，不应剥夺他们获得教育的机会。”[7]这种倡议并未有效遏制工厂内的罪恶，珀西瓦尔医生继续为童工问题奔走号呼。1795年珀西瓦尔组织成立“曼彻斯特卫生委员会”，建议通过立法手段规范工厂的工作时间和工作条件。次年，该委员会针对曼彻斯特工厂的卫生和工人健康状况发布报告，再次强调改善工厂童工健康状况和工作环境的必要性与迫切性[6]9-10。社会改革家托马斯·伯纳德男爵（Sir Thomas Bernard, 3rd Baronet）于1796 年帮助建立了“改善穷人生活状况协会”（the Society for Bettering the Conditions and Improving the Comforts of the Poor），该协会多次针对社会底层贫困问题展开调查并撰写报告，指出工厂主对童工的强迫劳动和剥削是不公平且可耻的，呼吁改善工厂童工的工作状况，以及给予童工接受教育的机会，以减少社会底层的犯罪问题。

富有人道主义精神的工厂主也开始在工厂内策划改革。呼吁童工保护的先驱罗伯特·欧文（Robert Owen）在自己经营的新拉纳克工厂内进行改革，实行人道主义的管理制度。这里的童工最低年龄不低于10 岁，每天劳动不超过10 小时[6]21；童工可以每天洗澡，住男女分开的宽敞宿舍，吃新鲜牛肉、啤酒和乳酪；下班后由正式教师进行教育，学习写字、缝纫等课程，周末做礼拜，学习宗教和道德；工厂内常开窗通风，每年粉刷天花板和墙壁，每周用热水清洗车间[4]69-71。这些措施既改善了童工的生存状况，也有力反驳了“改善工作条件和缩短工时会降低工厂收益”的论断。

社会各界的关注和声讨无法从根本上解决童工问题，还需要政府议员推动国家对该问题进行干预。托利党议员老罗伯特·皮尔在议会内为解决童工雇佣问题出谋划策。18世纪90年代，在其工厂爆发传染性热病后，老皮尔开始深入调查并了解童工的处境，由此对童工产生同情。出于改善童工境况和维护社会稳定的考虑，自1802 年起老皮尔开始在下院提出旨在保护棉纺织厂和毛纺织厂学徒、改善工厂环境的草案。在法案辩论过程中，老皮尔抓住了议会中“那种对于残忍行为反不及对于失礼行为严厉”的虚伪风气，着重指出工厂中青年人的道德堕落，并将此归咎于缺乏教育，以此来阐明立法的紧迫性及重要性[8]382-383。这一富有家长制责任感的因果说辞为他在议会中赢得了支持。在该议案的三读阶段，面对反对者，老皮尔再次重申了立法的初衷和立法的重要性：“我提出这项法案的首要目标是促进儿童的宗教及道德教育……没有它，就没有希望引入任何健康的规章制度。”[9]最终，老皮尔的法案得以通过，并在该年6 月22 日得到国王批准，即《学徒健康与道德法》（The Health and Morals of Apprentices Act 1802）。

《学徒健康与道德法》对教区学徒的工作时长、教育、工厂卫生条件做了限制，还规定任命两名工厂视察员监督法令的实施。根据规定：“凡各类工厂所在的地方……须由治安法官在本法令通过后立即在上述各郡召开治安会议，而且在此后每年盛夏治安年会上任命两名视察员，他们须与上述工厂无任何利害关系；其中一人须为治安法官，另一人须从英格兰或苏格兰国教会牧师中选任……上述两名视察员中有一人有权力在任何他认为合适的时候（包括学徒上班时间），进入并视察工厂；就工厂环境、学徒状况，视察员应以书面形式向季度治安会议报告……治安书记官须将此类报告与会议记录一并存档；假如上述各地方有6座及以上这样的工厂，治安法官可将其分成两个或多个区域，在每个区域分别任命两个视察员。”同时，“视察员有权力在发现工厂出现传染性疾病时，要求工厂主请医生进行诊治，并提出可行的补救措施……一旦工厂出现违规现象，视察员有权对其进行5-10 英镑的处罚。”[10]1802 年工厂法的颁布是英国政府立法干预童工问题的起点，工厂视察员的设立也标志着工厂视察员制度进入探索时期。

但1802年视察员的设立没有产生任何监督效果，究其原因，主要有以下两方面：一是视察员与工厂主具有利益相关性，在视察时无法秉持客观公正的态度。法案颁布后，视察员的视察活动并不频繁，且没有留下任何视察纪录。正如保尔·芒图指出：“视察员们尤其害怕同老板们弄得不和，因为观察员往往是他们的邻居或朋友。几年之后，在某些地方，人们甚至不再劳神去任命视察员了。”[8]384-385二是法令普及程度低，导致视察员和工厂主难以知法、守法。由于视察员没有告知工厂主法令的相关内容，甚至视察员自己也不清楚法令的规定，中央法令难以落实到地方。1816 年的童工特别委员会对童工雇佣问题的改善情况进行调查，发现“一个又一个证人甚至从未听说过这个法案”[11]616。在缺乏普法和公正执法的情况下，法令的有效性难以保障，视察员身份和法令知晓范围的局限性，导致1802年的工厂法成为一纸空文。

针对1802 年法令无效的问题，英国政府于1825 年开始对视察员的任命进行改革，以保证执法的有效性。1825 年议会通过了工厂法修订案，开始加强对视察员身份的限制。根据法案，“如果当地治安法官本身是工厂主或是工厂主的父亲、儿子，将不得担任视察员，也不得直接听取举报者的申诉。”[12]1831 年议会又通过一项修正案，除了工厂主及其父子外，他们的兄弟也被排除在可听取举报信息的法官席之外。但上述法案的命运与1802 年的法案几乎相同，未能从根本上治理童工问题。1833 年，议会指派了权威的工厂调查特别委员会展开系统调查。1833年6月25日委员会提交的第一份报告指出，此前的立法确实“几乎完全无效”[11]623。

总体而言，由于视察员工作的义务性、无组织性、行政权力的缺失以及国家对视察员监管机制的缺乏等弊端，19 世纪早期工厂法未能有效改善童工问题。这是因为：第一，视察员的工作属于纯粹的义务劳动性质。视察员由郡治安法官或牧师兼职，不发给工资，他们不会因为视察工厂而获得报酬，反而可能损害睦邻关系，因此这完全是一份“吃力不讨好”的工作。第二，视察员团队缺乏组织性，视察员分散在各地，彼此之间毫无联系，因此难以构建专业的执法队伍。第三，视察员没有行政权力来执行必要的行动，没有可以借鉴或引用的先例，也没有中央办事处可以将他们的报告整理归纳成总报告。第四，国家缺乏对视察员的监管。由于缺乏统一和严格的管理机制，早期视察员与当地工厂主存在千丝万缕的联系，在视察中常常惰怠、因循，难以发挥视察作用。对此，马克思说道：“议会非常狡猾，没有批准一文钱用于强制地实施这些法令，用于维持必要的官员等等。这些法令只是一纸空文。”[13]

总之，针对19 世纪初英国工厂内普遍存在的童工雇佣问题，以声名显赫的工厂主和贵族阶层为主力军，推动了旨在保护童工的国家立法的出台，为保证法令的实施，视察员制度应运而生。但视察员的任命具有地方性和随意性，未能真正发挥监督作用，致使保护童工的立法难以落实。因此，童工问题的解决亟需国家对视察员的身份和权限进行重新调整，以加强视察员制度的监管能力。

二、1833年《工厂法》与中央视察员制度的建立

由于早期工厂法的缺陷，19世纪30年代英国的童工雇佣问题仍旧严峻，改革家萨德勒（Michael Sadler）等人的调查报告再次暴露了工厂童工的悲惨境遇，并推动了工厂立法的深入。1831年年底，萨德勒在下院提出了一项限制童工工作时长的法案，该提案遭到了工厂主利益集团的强烈反对，并被提交给了一个由他亲自主持的特别委员会。委员们不辞劳苦地从全国各地搜集证据，对工厂制下的童工雇佣问题提出有力控诉。如利兹麻纺厂工人伊丽莎白·本特利提供的证词：“尘埃很多，都钻进了肺部，活儿也很重……我的身体变得很差，有一次我要把装线轴的篮子拉下去，结果把自己的骨头拉脱白了……我十三岁左右（身体）就开始变形，后来越来越严重。”[4]102-103

1832 年秋，萨德勒失去议席，阿什利勋爵（Anthony Ashley Cooper）接替了萨德勒的工作，担任工厂改革派在议会中的代言人。阿什利勋爵于1833年提出了一项旨在保护童工的法案。法案一读后，议会以萨德勒委员会收集的证据片面为由，指派了更加权威的工厂调查特别委员会，任命了文官埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）等人作为专业人员展开系统调查。调查委员们敏锐地发现以往工厂法中重罚、重奖以及限制地方视察员身份的做法未能保证执法的有效性。对此，1833年6 月25 日该委员会发表报告，提出由中央直接任命巡回视察员进行定期检查的立法建议，由此改变了执法的重心。其建议主要包括：“任命三名视察员，定期在主要的制造区进行巡回视察，以保证法律的实行。每个检查员应该有权进入雇佣儿童的所有工厂，可下令安装机器护栏，指导生产过程，视察卫生状况，了解受雇儿童的受教育情况；他应有权听取和裁决申诉，就这些申诉向治安官作出指示，并对违反者进行罚款。视察员要定期汇报检查情况及建议，政府应赋予他们审问、要求证人出庭和宣誓的权力，平时治安法官拥有申诉的管辖权，但考虑到治安法官可能是当地制造商，申诉人可以保留申诉，等巡回视察员到场时进行裁决……”[11]623该委员会为视察员的归属和职权提供了系统的建议，为日后中央视察员制度的正式建立奠定了基础。

基于特别委员会的权威报告，1833 年8 月英国议会正式通过新的《工厂法》。该法令内容大致可分为两部分：一部分是对童工年龄和工作时间的限制，另一部分是关于视察员制度的规定，以保证法令的贯彻落实。针对童工保护的立法主要包括：禁止雇佣9岁以下的儿童工作；9-12岁的称为童工，每天不能工作超过9小时，每周不得超过48小时；13-18 岁的称为青年工人，每天不能工作超过12小时，每周不得超过69个小时。18岁以下的人不得在夜间工作（晚上8 点半到早晨5 点半之间）。为了防止瞒报年龄，每个13岁及以下的儿童要亲自接受医生的检查，获得由专业外科医生颁发的童工年龄和身体健康证明书，并且在3个月内由视察员或法官开具证明书，才可以被雇佣。13岁以下的童工需要具有由教师颁发的教育情况证明书，每天接受不少于2小时的教育[14]。与此前的法令相比，该法令对童工年龄和工作时长进行了更详细的划分，并首次提出有关童工接受教育的条款，使日后中央视察员的工作有法可依。

对视察员身份和职权的重新规定是1833 年《工厂法》的另一重要部分，也是1833 年法令与早期工厂法最大的区别。视察员制度的改革主要体现在以下三方面。

第一，中央视察员与早期视察员的任命方式和薪资待遇不同。此前视察员由地方任命，而1833年视察员的任命权收归中央。按照规定：“由于之前法令中有关任命视察员的规定似乎没有得到适当的执行，在工厂中保护儿童的法律也未得到遵守，部分原因是没有任命身份适当且权责特殊的官员，因此在本法案通过后，国王陛下将任命4名视察员对所有雇佣18岁以下儿童和青年工人的工厂进行视察，检查工厂是否遵守现有法律。”[14]525视察员不再由地方法官指派，他们由内政大臣直接任命，对内政大臣负责，并付给1 000 英镑的年薪[14]529。脱离地方管控有助于保持视察员的独立性和公平性，他们不会因为和工厂主的利益关系而徇私舞弊，也不会因为害怕影响睦邻友好而畏首畏尾；带薪改变了视察工作的义务劳动性，有利于调动视察员的工作积极性。

第二，相较于早期的地方视察员，中央视察员的权力扩大，具有集行政、司法、立法于一身的广泛权力。行政上，视察员可以随时进入工厂检查，传召任何人进行询问，并要求他们提供证词并宣誓。“视察员有权在任何时间和季节，无论白天还是晚上，当这些工厂或车间在工作时，进入任何工厂或磨坊以及附属于这些工厂或磨坊的任何学校，并在进入后检查其中的儿童和任何其他受雇者，并就他们的状况、就业和教育进行调查。这些视察员有权在这种检查和调查中带走或叫来他们可能选择的人，并传唤和要求在现场或其他地方的任何人就这种检查和调查提供证据，并让这些人进行宣誓。”[14]525立法上，他们有权制定条例、批准建立工厂学校、向雇主发布命令以保证法令的切实执行。“上述视察员有权并必须制定适当执行本法所需的所有规则、条例和命令，这些规则、条例和命令对受本法规定约束的所有人都具有约束力。”[14]525“任何视察员制定的适用于一个以上磨坊或工厂的任何一般命令或条例的通知，如果在任何此类磨坊或工厂所在的城镇、地方或郡的一份或多份报纸上连续刊登两周，则在所有情况下，在第二次刊登后的七天结束时，对任何违反此类命令或条例的罪犯具有与亲自送达此类罪犯的通知相同的效力。”[14]527司法上，他们可以举行听证会进行审问，起诉违反法律的工厂主，甚至可以作为法官对工厂主进行处罚。“如果发生违反本法的任何罪行……视察员或法官应代替工厂主对违反该法的代理人、仆人或工人定罪……在执行本法规定方面，视察员对警员和治安法官具有相同的权力、权威和管辖权。”[14]527中央视察员广泛的权力有助于保证工厂违规问题及时得到解决，避免层层汇报和审批带来的信息不便，有效改善“下情”难“上达”的困境。

第三，有别于早期地方视察员的无组织性，中央视察员相互独立又相互联系，视察员需每年在伦敦举行两次会议，在此期间商讨共同政策，争取执法力度和执法措施的标准统一，还需接受内政部的监督。根据1833年《工厂法》第四十五条：“每名视察员均须保存其所有视察及处理方案法律程序的完整纪录，并须每年向大臣报告两次。如需要，还应报告工厂或磨坊的状况，以及是否按照本法和王国法律的指示雇佣童工。鉴于根据本法任命的几位视察员的程序、规则、命令和条例应在所有情况下尽可能接近一致，因此，特此要求这些视察员在开始执行本法规定的各项职权后的三个月内，并在此后每年至少召开两次会议，共同商讨他们在本法下的各项程序、规则、命令、条例、职责和权力，并在这些会议上使他们的程序、规则、命令和条例尽可能地统一，以利于切实可行。视察员须就会议进行记录并完整保存，并须在此之前向内政大臣提交工厂状况的联合报告。”[14]529这些对视察员职权清晰、详细的规定标志着视察员制度的正式建立。

总之，视察员制度的发展是政府逐步干预童工问题的重要成果。从视察员制度的演进来看，19 世纪早期针对童工的立法主要体现出以下特点：首先，视察员的权限范围不断扩大。早期工厂立法对视察员职权的规定具有相当大的模糊性，1833 年则对视察员的权责做出明确规定。其次，视察员的身份限制逐步明晰。1802年工厂法仅用“与工厂无利害关系”含糊表述对视察员身份的要求，1833年将视察员的任命权由地方收归中央，视察员由内政大臣指派，由国家发放薪水。以上特征显示英国在童工问题上国家干预的力度不断加强，也体现出英国工厂立法草创时期的艰辛探索。

三、中央视察员制度的实践及成效

中央视察员于1835 年正式开始工作，并逐渐形成一套完整的视察体系。正如美国联邦政府文件的评价：“英国和整个文明世界都欠第一批视察员很大的债……如果不是英国如此幸运地选出了第一批工厂视察员，谁也说不清劳动立法的命运。”[15]46根据法令，全国被分为4个辖区，分别由视察员罗伯特·琼斯·桑德斯（Robert Jones Saunders），托马斯·琼斯·豪厄尔（Thomas Jones Howell），罗伯特·理查德（Robert Richards）和马斯格雷夫（M. Musgrave）进行视察。马斯格雷夫很快辞职，由伦纳德·霍纳（Leonard Horner）接任。1835年，上述中央视察员正式开始工作。至1843年，视察员共提起4 145项起诉，3 401项定罪，罚款总额达6 895 镑[15]43。从全局看，这只是视察员处理一小部分违规的做法。由于中央预算严格而诉讼成本高昂，且诉讼需要收集充分的证据和提供证人证词，不确定性很高，因此视察员尽量少地采取提起诉讼，多用不断的检查和道德规劝使工厂主就范。正如视察员在联合报告中指出：“除非我们确信被举报的行为构成法律明确指出的罪行，或者除非我们相信我们能充分证明这项罪行确有发生，否则我们绝不起诉。”[16]视察员理查德也说：“没有什么能使工厂法真正生效，只能是对工厂内部进行不断检查。”[15]40

视察工厂的内容繁杂，工作量大，中央视察员针对童工问题的视察主要包含年龄视察、工作时长视察和教育视察。就年龄视察而言，为确定童工年龄，视察员们多次向辖区内的外科医生发出公告，要求他们秉持公正的态度和高尚的道德进行判断，强调不能只关注童工的年龄，更要注意童工的状态是否适合工作。霍纳试图在自己的辖区内，对不同年龄的孩子应有的外貌和体格确立统一的衡量标准。如根据身高，无明显身体残疾且体力充足的孩童，在裸脚状态下身高达3英尺10英寸可被认定为9 岁，达 4 英尺 3.5 英寸可认定为 13 岁。豪厄尔则统一了辖区内外科医生证明的格式。

就工作时长视察来说，超时工作一般伴随着年龄证书的缺失或无效，为了防止工厂主寻找借口违反法律，视察员会检查工厂是否保存1833 年法令的印刷文件，是否有考勤和工作时间登记册、童工名单登记册。同时，视察员还会对工厂进行突击检查、对工人进行问询、听取举报或接收匿名信。视察员还会在巡回视察结束后，特地折返违规严重的工厂再次视察。针对很多工厂主抱怨登记册过于繁琐的情况，视察员们共同商讨并进行改良，统一了登记册的格式并发布示例[17]37-39。

在教育视察方面，童工需要持有专门教师发放的教育证明，因此视察员着重检查童工的教育证明并测试孩子的读写能力。1837 年底，视察员豪厄尔的报告指出：斯托克波特的童工教育开展得很好，但柴郡和德比郡地区棉纺厂的问题十分严峻，13 岁以下每天接受2 小时教育的童工人数极少[18]30。根据霍纳1837年第二季度的报告，其辖区内共发现45起工厂主不允许童工接受教育的犯罪，定罪36起。为此，视察员霍纳建议设立更多工厂学校，并将上课时间安排在童工换班的时间，以促使法律得到更好遵守[18]15。

值得注意的是，在具体的视察过程中，视察员并非与工厂主完全对立，更多的是扮演一种中立仲裁者的角色。视察员往往因地制宜，按照现实情况进行人性化的裁决。工业发达的大城市与偏远村庄的工厂条件和雇主守法情况存在很大差异，这一差异在斯图尔特视察的地区尤为显著。在苏格兰的格拉斯哥、克莱克曼南郡、法夫郡等大城市，以及农村的所有大型工厂，如新拉纳克、布兰太尔的纺织厂，工厂主们能较好地遵守法律。而在偏远村庄的小规模毛纺、化纤作坊中，常常只有4个、8个，至多不超过20个工人，其中几乎有一半童工，未满13 岁的儿童每天被雇用超过9 个小时，且难以接受教育。虽然这些孩子可能一天在工厂里工作12个小时，第二天就在田里工作，但他们看起来甚至比大城市里的童工更强壮、更健康[17]12-13。视察员充分认识到，这些地区的工厂主不是故意违法，他们本身很可能是文盲，要让他们接受法案的意图相当困难。而且，执行处罚，勒令停止工作，会剥夺许多勤劳家庭的生活资料。因此视察员一般会尽力解释他们违反法令的巨大风险，并向他们提供有关其规定的全部细节和资料，引导他们遵守法律，延迟采取强制措施。可见视察员在工作时具有较强的能动性和灵活性，其仲裁者角色使得视察整改工作并非一味死板地执行法律。

视察员的工作卓有成效，纺织业的童工问题得到有效治理。起初，雇主和工人对这种国家干预的新形式表示反感，但视察员辛勤的工作和公正的态度缓和了工厂主对工厂法的抵触态度。根据霍纳1837年1月的视察报告，“我看到一个明显的变化，在过去的三个月里，曾经存在于许多极受尊敬的工厂主中间的对该法案的强烈反感已经大大减弱了……从我看到的、听到的工厂主和工人所表达的意见来看，显然双方都更加相信，为了保护在工厂工作的儿童，立法机构的有效干预是必要的，而且这在原则上是公正的。”[17]40许多工厂主认识到儿童对国家未来的重要性，也意识到保护童工不妨碍成年工人的劳动，因此其雇佣低龄童工的意愿降低。到40 年代初，纺织业内的儿童已得到较好保护，低龄雇佣现象基本杜绝，超时劳动现象大为缓解。1836年6月中旬到8月底之间，霍纳在其辖区内处理了504起违法案件。其中，雇佣低于9岁儿童的案件共5起，缺乏年龄证书和入学证书的案件分别有47起和90起，13岁以下儿童超时劳动的案件数量高达106起[17]5。霍纳恼火地称工厂主们“完全无视了视察员颁布的所有条例”[17]50。到1839年第二季度，违法案件减少至88起，且没有因雇佣低于9 岁儿童引发的案件[19]。1840 年第二季度，霍纳处理的违法案件减少至22起。其中，雇佣低于9 岁儿童的案件仅有1 起，缺乏年龄证书和入学证书的案件分别有6起和5起，13岁以下儿童超时劳动的案件数量减少到4起[20]。由此可见，中央视察员的积极工作大大减少了工厂的违法行为，保证了1833 年《工厂法》的有效实施。正因如此，1833 年法令作为第一个行之有效的工厂法，被称为英国整个工厂立法史上的重大转折点[6]40。

视察员对教育条款的严格视察迫使许多工厂送适龄童工到附近主日学校接受教育，或自办工厂学校。虽然工厂学校的教育质量难以保障，但童工教育的高额支出相当于向工厂主设置了一种隐形税收，从而有效地减少了工厂主雇佣低龄儿童的意愿。正如视察员霍纳所说：“该法案并没有把教育工厂儿童的义务推给工厂主……而实际上，许多工厂主必须为他们雇佣的儿童的教育付费……根据学费的数额，他们不得不向儿童支付比以前更高的工资。”[21]自1835 年以来，纺织业内童工相对成年工人的比重不断下降，纺织业内童工的重要性在不断下降。由此可见，视察员勤恳的工作有效遏制了纺织业内泛滥的童工雇佣问题。

随着视察工厂数目的增多，视察员的压力增加，刺激了视察员制度逐步发展，视察体系逐渐成熟。最初，全国仅有4个视察员，难以应付各自辖区内的所有视察工作，在视察员的要求下，1833年，内政部指派8 名协助视察员（superintendents）作为副手来协助视察员的工作，但他们无权擅自进入工厂检查。1844 年，协助视察员更名为副视察员（sub-inspector）。但随着形式的变化，后续工厂法不断颁布，法令适用范围逐步拓展，视察员的工作量逐渐加重，这进一步促进了视察员队伍的壮大。据统计，到1867年，所有视察工作几乎都由37 个副视察员进行。为缓解视察员的工作压力，政府设置了2 个视察员助理（assistants inspectors），其主要任务是协助视察员监督副视察员的工作。1871 年视察员助理增加到4 人。1867 年，工厂法的适用范围扩大到工场。由于工场数目众多，视察员压力大增，政府不得不对视察员队伍进行了部分改组和扩充：以15年工作经验为界，视察员被分为两个等级。随后，政府任命了8名初级副视察员（junior sub-inspectors）[15]47-49。这样，就形成了视察员——助理视察员——副视察员——初级副视察员的层级结构，视察员的工作进一步系统化，权责进一步明确。

视察员制度的成熟，亦体现在视察员身份范围的扩大化与合理化。起初，视察员大都由文官担任。80年代起，随着视察员工作开展的需要，政府开始任命工人阶级的视察员、女性视察员等，他们都为视察工作做出杰出贡献。1892年，9名被派往伦敦视察工场的工人视察员共视察了4 423 个工场，2 054个家庭作坊，3 825名外包工，处理了大量投诉，提出了242 项指控，追回203 英镑的罚款[15]47-49。90 年代，随着视察工作专业性和技术性的增强，许多行业都任命了精通技术的专门视察员，视察体系渐趋完善。1898 年政府任命了一名医疗视察员（medical inspector），担任医疗事务部门的专家，监督认证外科医生的工作，并向首席视察员及其辖下所有需要接受特殊医学教育的部门提供意见。从长远看，视察员队伍所提供的系统、权威的证据与合理的建议，加快了英国工厂立法的步伐。同时，日益加重的视察任务刺激了视察员团队的壮大，英国的工厂立法和视察体系在这样的双向互动中逐步完善。

总之，伴随着视察员工作的开展，视察员制度逐步成熟，形成了由中央领导、运行有序的工厂视察体系，这体现出国家对经济社会领域的干预不断加强。正是在中央政府的积极干预下，以中央视察员领头的视察员制度才能为工厂法的执行保驾护航。

四、结 语

客观来说，19 世纪早期的工厂立法都是在承认童工雇佣合法性的基础上对儿童进行的人道主义保护。社会既需要他们创造价值，又同情他们悲惨的遭遇，因此这些法令是社会普遍矛盾心理下产生的畸形儿。1833年《工厂法》也未能突破这一局限性。视察员的职责是监管受法律保护的童工，保证工厂法得到普遍遵守。因此，视察员制度最大的贡献在于降低了9岁以下儿童的雇佣比例，减轻了童工超时劳动的现象。然而，对于9-13岁合法童工数量的上升，及儿童向其他行业转移等问题，视察员无权干涉，只能通过报告向内务部提出进一步的立法建议。因此，在19世纪早期，视察员制度仅起到缓和童工雇佣问题的作用，而难以从根本上改变童工雇佣现象。

视察员任命权的调整凸显出国家在治理童工问题方面的理念变化。可以说，在童工管控方面，1833年《工厂法》的出台在自由放任时代开创了现代国家干预的先河，该法案可以作为英国治理童工问题理念转变的分水岭。1833年之前的一系列工厂法中虽然存在对视察员的零碎规定，但将任命视察员的权力赋予地方政府，视察员的工作具有地方性、临时性和倡导性，体现出前工业社会时期的家长制遗风；19 世纪30 年代，英国工业化趋于完成，童工问题的日益严重引发了社会的高度关注，国家开始设立由中央指派的视察员，并逐步发展出一套成熟的视察员制度。视察员的工作向全国性、制度性和强制性转变，体现出现代国家干预的特征以及工业化时期国家职能的转变。