全域党建引领基层治理的实践与思考

雷 兰，方建斌

（西北农林科技大学 马克思主义学院，陕西 杨凌 712100）

办好中国的事情，关键在党，只有党的各级组织不断健全、党员队伍不断壮大、党的工作质量不断提升，党的事业才会蒸蒸日上，一往直前。党的十八大以来，党中央高度重视基层党建工作，旗帜鲜明地把各级党委（党组织）的注意力引导到抓基层、打基础上来。全域党建模式是新形势下适应基层社会治理现状的社会治理创新模式，该模式全面整合各方资源，推进街道社区党建、行业党建、非公党建等互联互动，扩大商务楼宇、各类园区、商圈市场、互联网业等新兴领域党建覆盖，不断推动党的组织从“有形覆盖”向“有效覆盖”转化，以党建工作的整体效应引领基层社会的有效治理。

一、全域党建模式及其与基层治理融合的意义

（一）全域党建模式的提出与内涵

作为一个整体性、系统性的概念，全域党建最早是在城市基层党建工作中提出来的。2017年7月，全国城市基层党建工作经验交流座谈会在上海召开，会议强调要不断强化街道党组织的统筹协调功能，推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动。2018年5月和11月，中组部又先后举办全国城市基层党建工作专题培训班、全国城市基层党建工作理论研讨会，首次提出了“全域党建”，这不仅是概念的创新，更是对党建工作内涵的丰富和外延的拓展。2019年，《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》发布，提出了要构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局[1]，增强城市基层党建的整体效应。在这一背景下，各地逐渐将全域党建理念运用于基层社会治理，在不断的探索实践中形成了相应的治理模式，如北京市“吹哨报到”改革，天津市“战区制、主官上、权下放”模式等，均产生了良好成效。

梁新芳指出，所谓“全域党建模式”，就是在不改变传统党组织隶属关系的基础上，跨越单位、层级、体制、地域的界限，从问题出发，在各种新兴领域和需要多方合作的实践场域中推进党的组织和工作全覆盖，坚持以人民为中心，动员多方主体，整合各类资源，从而实现整体性、系统性治理的基层党建创新模式[2]。全域党建作为一种新模式，将其运用于基层社会治理，旨在从时空上和覆盖面上消除传统党建模式中的空白点和薄弱点，解决基层治理中的突出矛盾。“全”指的是参与主体的多元性，“域”指的是在多个实践场域中进行合作与资源整合；“全域”即是在需要多方合作的实践场域中充分发挥党组织的内在优势。

（二）基层治理与全域党建的融合

“基层治理，是指在中国共产党领导下，主要在农村乡镇、村和城市街道、社区层面，各类社会主体共同开展，服务基层大众、协调基层社会关系、化解基层社会矛盾、维护基层社会稳定的制度及其运作实践的总称”，“基层治理是国家治理的基石”[3]。2021年7月11日，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对于推进新时代基层治理现代化具有重要指导意义。基层治理，需要回答几个共通的问题：为谁治理，即要树立“以人民为中心”的治理观念；靠谁治理，即要形成党和政府领导下的多元共治格局；如何治理，即要依靠法治、德治、自治“三治融合”的治理方式；治理什么，即要针对基层社会存在的各种问题，通过种种措施，切实提升基层治理体系效能。

将基层治理与全域党建模式有效融合，具有非常重要的意义。首先，可以加强党的领导，扩大了党组织的覆盖面。全域党建，牵头的是基层党组织，通过利用其各种优势，增强党组织在各个层面、各个区域的凝聚力、影响力，巩固了党在基层的执政基础，扩大了治理的覆盖面。其次，适应了新形势下城市基层治理的变化。改革开放后，城市基层治理模式逐渐从封闭转向开放，治理主体和治理结构也发生了相应的变化和调整[4]。传统的基层治理的模式主要强调政府的单向控制，以政府权力为核心，而当前的基层治理呈现出主体多样化、内容复杂化等特点，各社会组织竞相迸发活力，逐渐形成多中心的共建共治共享的系统治理模式。此外，城乡社区治理逐渐开始强调社区自治，居民在社区治理中的主体地位要得到保障，与此相对应的治理思维要从传统“灭火式”思维向“防治结合”的现代化治理思维转型，也呼应了现阶段要不断适应我国社会主要矛盾的变化，不断满足人民日益增长的美好生活需要。最后，提高了资源整合及工作效率，解决了人民群众的切身利益问题。全域党建模式运用于基层治理，旨在优化盘活区域资源，将不同行业、职能、领域的组织、人才、阵地等资源统筹利用起来，促进可持续发展，同时围绕社会经济发展尤其是民生需要开展工作，实现了以党组织为核心多组织介入与百姓需求无缝对接的基层工作业态，紧盯基层治理的空白点、薄弱点等，以人民群众的需求为导向，办好了惠民实事，在党内不断凝聚共识，夯实了群众基础。

二、全域党建模式运用于基层治理的实践成效

基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，也是提升社会治理效能的基础。它位于国家治理的“末梢”，是治理体系的“最后一公里”。将全域党建模式运用于基层社会治理，是基层治理方式与时俱进的重要体现，也是解决基层实际问题的有效抓手。聚焦全域党建模式运用于基层治理的命题，课题组在陕西杨凌李台街道开展了针对性的调研和考察，看到了全域党建模式运用于基层治理的现状，结合其实践成效和未来实践可进一步优化的空间，进行了研究和思考。

（一）提升了基层组织力

发挥党的领导核心作用，是全域党建模式有效运用于基层治理的根本保证。基层党组织是党的战斗根基，担负着服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要责任，担负着团结带领党员干部群众贯彻党的理论、路线、方针、政策的重要使命[5]。将全域党建模式运用于基层社会治理，能充分发挥党组织的引领作用，不断提升其组织力和号召力。首先，李台街道形成了区、街道、社区党组织“三级联动”机制，推进党组织全覆盖。示范区党工委定期专题研究辖区基层党建工作，把准方向，抓好重点，解决难题；街道则统筹抓好区域内社区党建、非公经济组织、社会组织等具体事务；社区党组织负责落实上级党组织部署的各项任务，兜底管理辖区全领域的党建工作，形成区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的全域党建格局。其次，构建了以党建联合体为支点，以“四级网格”为架构，以社区党组织为核心，驻区单位、群团组织等共同参与的社区治理机制，将22.5平方公里的辖区面积合理的划分成41个网格党支部，81个网格员，坚持活动共抓、资源共享、难题共解，整合各类资源形成党建合力，充分发挥全域党建的优势。2020年2月，新冠肺炎疫情防控期间，李台街道及时成立临时党支部40个，吸纳党员172人，有效发挥党群联防联治作用，筑牢防控堡垒。全域党建模式对基层治理产生了积极作用，提升了党组织自身的组织力和号召力。

（二）推动了区域协同发展

推动多方资源优化整合，是全域党建模式有效运用于基层治理的重要抓手，在区域经济发展、交流合作等方面产生了积极效应。近年来，李台街道高度重视资源整合，逐步形成了“共建共治共享”的治理格局，打破了区域界限、层级壁垒、行业藩篱，实现了片区化、组团式发展。首先，及时建立街道、社区兼职委员制，积极对接辖区杨凌城乡投资建设开发有限公司、陕西华电杨凌热电有限公司、西北农林科技大学、杨凌职业技术学院等单位，不断强化党组织引领、辖区单位共同参与的基层社会治理体系，推动各领域党组织信息、资金、人员、场地等资源有效整合、多方共享。其次，重点整合商务楼宇、商圈市场、工业园区等党建资源，建立了商圈党支部，如五胡路、神农路等商圈党支部的成立，一方面通过党的队伍建设、开展党组织活动及党员教育，加强了流动党员及隐性党员的管理；另一方面以行业为单位分设党小组，以党支部为平台，实现散户资源共享，提高了商圈整体服务质量，引领商圈市场诚信经营、繁荣发展，切实增强基层社会治理能力。各方资源等不断增强互联互动，持续为全区经济社会高质量发展提供动力，形成了基层非公、社区、城市、商圈、高校党建共同参与的共建共治共享“全域党建”新格局。

（三）满足了群众多元需求

提供全方位服务群众，是全域党建模式有效运用于基层治理的动力支持，在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐等方面产生了积极效应。首先，李台街道坚持把网格作为社区管理服务的基本单元，将各职能部门力量纳入网格，将党建工作、处理纠纷、日常服务等工作下沉到网格，全面实现党的组织网格化“全覆盖”，推选党员担任小区党组织负责人，组建志愿服务团队，做到及时掌握民情民意，为解决群众实际问题夯实基础，2021年，全办共实施民生实事和“民生微实事”259项，已办结246项，办结率95%。问题聚焦老旧小区改造、安置小区基础设施提升改造、环境卫生、教育、医疗等涉及民众切身利益的众多事情。其次，依托红色驿站、全域党建工作室、新时代文明实践站、乡村学堂等专业阵地，将党员服务与群众服务相统一，通过文艺展演、道德讲堂、知识讲座、志愿服务、“好媳妇”“好婆婆”评选表彰等活动，使群众的精神文化生活得到充实，进一步推动基层党建工作向纵深发展。

三、全域党建模式运用于基层治理的实践优化

党的十九大明确指出，全党要清醒认识到，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，处在新情况、新矛盾、新问题、新经验、新事物层出不穷的时代，全域党建工作新旧难点相互交织，未来全域党建模式运用于基层治理，可从以下几方面予以优化。

（一）构建全方位监督体系以明晰基层权责界限

随着全域党建工作的不断深入，逐渐发现“灯下黑”“两张皮”、权责不对称、重视经济发展忽略党建等问题，出现了完成任务流于应付、形式主义的情况。究其原因，一是很多基层事务的处理或是决策，并未纳入应有的程序和规范之内，领导个人有着很大的“自由发挥空间”，背后折射出决策的程序化缺失，以及追责机制的“漏洞”。二是部分党员干部在工作中不能长期坚持群众需求导向和问题导向，热衷做表面文章，在很大程度上弱化了基层治理的积极性和主动性，影响了群众基础。

针对此问题，首先要化“虚”为“实”，把抽象的基层党建工作具体化，确保可操作、可量化、可考核和可追究。明晰责任是推进基层治理主动担当作为的基本制度条件，责任不明、不清、权责不对称，容易弱化基层治理的积极性和主动性，要不断明确责任分工，细化职责，确保主体责任落地生根；其次要健全基层监督体系，做细做深做实日常监督，推进权力规范运行，积极构建任务监督清单，推动监督保障执行和促进完善发展职能有效发挥。

（二）推进人才队伍建设以夯实可持续发展根基

近些年，在全域党建模式运用于基层社会治理的过程中，逐渐发现基层治理的一个误区，就是强调“治理”却忽略“发展”，结果治理在一定程度上去了，可持续发展的瓶颈却越来越凸显出来了。其中“人才匮乏”是基层治理可持续发展的重要障碍之一，主要存在如政策环境不优化、“吸才”能力不具备、人才机制不配套等问题，一定程度上制约了人才队伍建设，影响了基层治理实效。

人才是支撑和引领基层社会发展的核心要素。随着基层治理环境的不断变化，需要建设一支与之相适应的数量充足、结构合理、素质优良的人才队伍。一是要提高干部选拔任用标准，将真正能力过硬，专业素质高的人才留下来，要强化人才政策支持，在教育培训、薪酬待遇、生活服务等方面予以保障；二是要注重构建人才培养长效机制，全面推进人才综合素质的提升，采取走出去、请进来、实战练兵、岗位轮训等方式，加强人才培育。三是要积极鼓励如社区工作者、党务干部等积极参加职业资格评价和学历教育提升，培养出有信念、有活力、敢担当、肯干事的优质人才，为基层组织建设增添新动力，为实现基层治理发展提供有力的人才支撑。

（三）加强信息技术应用以提高党建信息化水平

习近平总书记在党的十九大报告中提出，全党要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。在全域党建模式运用于基层治理的过程中，由于受专业人才、软件配置、资金投入等方面的限制，部分地方依然采用传统的面对面的方式开展城市社区治理和社区服务，基层人员经常被冗杂庞大的数据信息、各式报表所“淹没”，使得工作效率有所下降，耗时耗力，党建工作中信息化应用的效果不佳，影响并妨碍了基层党建对城市社区治理的有效引领。党建工作信息化是党建工作由传统型向现代型转变，推进党建工作高质量发展的时代需要，也是建设学习型、服务型、创新型党组织的客观要求。首先要积极构建专业化“互联网+党建”综合服务保障体系，发挥信息共享作用，破解基层党建信息化短板，使现代网络信息技术成为城市基层党建融合发展的“新装备”[6]。其次要强化“智慧党建”等系统的推广使用，可以依托线上的党群服务中心，构建统筹各层级联网的智慧党建体系，实现党建信息数据库、教育管理、活动服务、管理评价信息化；推动党建工作线上线下同频共振，建立党建公众号等多载体宣传平台，破解党建信息建设滞后难题。

总之，将全域党建模式运用于基层社会治理，是新形势下应对基层治理变化的具体实践与创新，有助于提升基层组织力、推动区域协同发展、满足群众多元需求。我们在充分肯定其成效的同时，也要考虑存在的现实困境与诸多问题，如权责不清、人才匮乏、信息化建设不健全等。未来如何推动基层党建与改革创新同频共振，如何在为基层减负的基础上实现治理效能的增长，如何在扩大党组织覆盖面的基础上兼顾工作的精准化精细化水平，仍是需要长期思考探索的课题。