关注热点 深入调研 科学建言——努力提交高水平的政协提案

巩富文

在2020 年全国两会上，我提交了《关于降低民间借贷利率上限的提案》（第4200 号）。该提案先后被评为“全国政协2020 年度好提案”“十三届全国政协优秀提案”。

让我欣喜的是，我的这份提案所涉内容，被政府相关部门采纳，推动了最高人民法院两次修改有关民间借贷利率的司法解释，《刑法修正案》也增加了相应的内容。在我国首部《民法典》中也有体现，可以说提案取得了良好的政治、法律和社会效果。2020 年5 月11 日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“健全基准利率和市场化利率体系”。2020 年7 月20 日，《最高人民法院国家发展和改革委员会关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》采纳了提案中所提的建议。2020 年8 月20 日，最高人民法院、国家发展和改革委员会联合召开的新闻发布会明确指出：“促进金融和民间资本服务实体经济，修改完善民间借贷司法解释，大幅度降低民间借贷利率的司法保护上限，坚决否定高利转贷行为、违法放贷行为的效力”。2020 年8 月和12 月，最高人民法院先后两次修改了《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，降低了民间借贷的利率，规范了民间借贷案件的司法适用。该提案也被我国有关立法吸收和采纳。2020 年12 月26 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》新增了“催收非法债务罪”，以刑法的手段打击高利放贷的违法催收。

通过撰写这篇提案，我对如何提交高水平的政协提案有了更多思考。

一、以高度的政治责任感，密切关注当前社会热点问题

提交政协提案是政协委员参政议政的主要方式，我认为，想要做好提案工作必须始终关注社会热点。

关注社会热点，就是要关注国计民生领域影响社会安定、经济发展、人民安居乐业的重要事项，从社会现象中找问题，时时保持对问题的敏感性和深刻洞察力。关注社会热点，必须要有人民情结，要广泛联系人民群众，深入基层一线。要有忧患意识，了解人民之忧、人民之苦，广泛听取人民群众的意见和建议，凝聚人民共识。关注社会热点，必须时刻保持高度的政治责任感，以天下事为己任，以百姓苦为己身苦。只有做到感同身受，才可能真正关切现实中的社会问题，否则将难以发现问题，或者即使发现了问题也不会重视问题，更不会深入地研究问题。

我提交的《关于降低民间借贷利率上限的提案》，正是从研究社会上存在的套路贷、非法吸收公众存款现象，民间借贷纠纷激增以及中小企业融资难、融资贵现象出发，进而发现这些现象背后的本质问题。通过研究，我发现，这些现象之所以演变成为严重的社会问题，是由于利益失衡所致。在市场主体逐利性的驱动下，资金借贷业务的高回报使得更多的市场主体从事资金借贷，借贷高息成为普遍现象，高利转贷行为时有发生。这些情况导致资金离开实体企业并大量进入金融领域，阻碍了实体企业的健康发展。中小企业因资产规模小，不能提供贷款担保，其从银行获取贷款难度大。因此，中小企业只能通过高利率的民间借贷获得资金，此举则进一步将中小企业推向融资难、融资贵的境地。

高利率的民间借贷影响了社会的稳定，因借贷产生的社会矛盾日渐凸显。民间借贷能获得高额利息，导致放贷人出现“职业化”和“团体化”的趋势，出现了“套路贷”等违法犯罪活动，甚至有的民间借贷还与非法活动交织在一起，出现了借贷人以暴力手段追讨债务，造成人心恐慌，社会不安。同时，高利借贷为犯罪团伙提供了经济基础，通过高利借贷谋取非法利益也成为涉黑涉恶犯罪的主要类型。

二、深入开展调查研究，客观全面系统了解现实情况

深入调研就是要求调查研究要深入细致，通过各种调查方式系统客观全面地收集信息，并作分析和研究。

社会治理涉及社会的方方面面，是一个复杂的体系。因此，我在调研时注意广泛听取不同部门的意见，既听取决策者的意见、听取社会公众的意见，又听取政策的管理对象、服务对象的意见，这样能避免因信息不全面和不准确导致结论的片面、不科学。调研中，我发现，调查对象会因身份不同而诉求不同。不同行业、不同身份的人反映的问题大多具有局部性和微观性，故需要对了解到的情况仔细梳理、深入思考，既要从微观上思考，更要有宏观的思维。要透过现象看到本质，研究问题背后的深层次逻辑，以系统化思维看待问题，才能将问题分析透彻、全面、理性而不失偏颇。

为此，在提交《关于降低民间借贷利率上限的提案》前，我力求从多角度、多渠道展开调研、进行分析：从纷繁复杂的社会现象出发，调研了银行和非银行类金融机构对民间借贷的不同意见；从市场主体的角度出发，了解了中小企业民间借贷实际情况和存在的问题；从宏观角度出发，了解了企业平均利润率与民间借贷利率的关系；从社会安定角度出发，了解分析了民间借贷与社会稳定的关系；从资金宏观调控的角度出发，了解了民间借贷实际对宏观调控的影响；从分析相关刑事案件诱因角度出发，对民间借贷诱发犯罪的程度进行了分析。

由此，我找到了问题的症结所在：前述各种社会问题的实质根源是国家调控下的利益结构失衡所致，民间借贷利率和金融利率的巨大利差成为上述各种现象产生的利益驱动源。我的另一个重要发现是，民间借贷利率司法保护上限远远高于贷款市场的报价利率。民间借贷中实际利率与银行借款存在巨大利差，高利率使得民间高利借贷市场出现非理性繁荣，已经扰乱了正常的金融秩序。金融市场的稳定应该是建立在资金供求关系的相对均衡上，而利率反映的正是资金的供求关系，如果民间高利借贷发展壮大，势必会在很大程度上影响资金的供求关系，使资金供求矛盾日益扩大，从而扰乱金融秩序。高利借贷在民间盛行，还会使中央银行不能准确掌握社会经济活动的信息，使得国家宏观货币政策难以实现调控功能。调研显示，我国不同行业的企业平均利润在3%至15%之间，鲜有企业利润率能达到24%，因此，社会资金热衷于高回报的民间借贷，而不是实体经济。市场上的资金更“贵”，融资困难的中小企业不得已通过民间借贷获得高额利息的资金，企业利润难以支撑高额利息，致使企业减产，实业萎缩，出现了产业空心化，甚至有一些中小企业直接因高额利息而破产，这些都影响了我国经济的健康发展。

三、追根溯源，科学建言

酝酿这个提案的时候，我发现，最高人民法院司法解释规定的“三线两区”（年利率在24%以内有效；年利率24%～36%之间为自然利率，未给付不能要求给付；年利率超过36%部分无效）的民间借贷利率规定的利率过高。这个规定是在我国经济高速增长时期确定的，而在我国经济进入新常态后，原有的民间借贷利率规定与经济发展已经明显不相符，利率标准过高，因此，民间借贷利率应予以降低。

利率标准应当参考经济社会中的企业平均利润率，银行利率应当低于企业平均利润率，让企业以贷款方式获得资金经营后尚有利润，可以正常经营。考虑到民间借贷的资金风险因素较高，民间借贷资金利率应当适当高于银行利率，但民间借贷利率应当低于企业平均利润率，否则不能实现民间借贷资金有效助推经济发展的作用。我认为，合理匹配和确定企业平均利润率和利率水平，是货币利率政策应当遵循的基本原则。

那么，民间借贷利率降低多少合适呢？我想，首先应当考虑降低的幅度。幅度过高容易引起社会结构严重失衡而影响社会稳定。参考现行民间借贷利率的标准，我在提案中提出将民间借贷利率的司法保护上限由24%降低至年利率12%～15%，这个区间的界定可以缩小金融利率与民间借贷利率的差距，切实降低融资成本，有效支持实体经济发展。我提出的司法保护上限利率设定是一个区间范围，是为了便于中国人民银行和最高人民法院根据降低利率时的经济状况和社会接受程度进行灵活调整，这个区间的设定使我的提案建议兼具了准确性和原则性，施行起来更具科学性、可行性。同时，我在提案中建议对专门从事民间借贷业务的主体加强监管，确保按照规定利率执行，确保其催讨债务手段的合法化。

综上所述，我认为，提交一份合格的提案，是我们每个政协委员的应尽之责。要做好这项政治性、政策性、业务性、实践性都很强的工作，就必须时刻保持高度的政治责任感，密切关注当前社会热点问题，关注老百姓的民生福祉，同时要广泛、深入、系统地开展调查研究，并进行科学的分析，提出的建议还应当做到入手微观、着眼宏观、精准可行。