盘点改革的四个启示

文 浮尘

成天一针见血，

自认快意恩仇。

苦心寻章摘句，

风雨中犹清醒。

所谓生民立命，

过眼便成浮尘。

文章若能济世，

应问悬壶之人。

改革进入深水区后，改革对象从别人变成自己，推动要素从政府转入市场，触碰利益的集团化趋势更加明显，靠基层自发推动已不切实际，自上而下发动成为顶层设计的一次全新尝试。这种尝试与职能型组织结构的缺陷相结合，产生了系列问题，包括闭门改革选择性忽视被改革者意愿，以“三个不变”为代表的掣肘因素太多，单位级别差异和自主选择结果放大了“分家”后的资源差距，法律法规配套工作滞后导致争议一直延续，改革后以传统管理思路推进后续工作等系统的合成谬误问题必须引起高度重视，需要坦然面对、认真反省、吸取教训、切实改进。

启示1 协作难倒逼顶层设计先行

前文将执法协作定义到对内挖潜层面，其实对内协作不过是牛刀初试，要更好地发挥法治“固根本、稳预期、谋发展”的作用，加快保障体系建设，开展跨部门资源整合、跨行业工作协同共享才是出路。原因是行业分工交叉领域，往往是违法行为高发地带。若坚持依托专业优势，将执法工作放在行业，那么交叉领域的执法就必然依托跨行业协作。这就是建立“一路四方”“七部门联合治超”等联勤联动机制的理论解释。

但无论行业内部，还是跨行业协作，结果都未必尽如人意。合作中，每个参与者都更关注自己的事，在对方的事上稍一松懈，累积下来，就会导致结果与预期大相径庭，不妨将其称为“微差放大效应”。就像0.99与1.01相差不过0.02（细微差异），但经反复积累后，就会变成类似0.99100和1.01100的偏差（微差放大），这就是局部最优影响整体合成的理论解释。微差放大效应是解决执法协作问题的理论基础，也是必须强化顶层设计的主要原因——源头治理与亡羊补牢之间的差异是迥然不同的，有鉴于此，将改革“前半篇”的制度设计该解决的问题简单甩给“后半篇”的运转维护是不妥当的。

这里的启示是：改革前半篇要以实现改革目标为终极追求，在顶层设计上团结一切可以团结的力量全力以赴，“节流”与“开源”双向发力，尽量解除“分家”后部门间的人身依附关系，最大限度地保障分家后不同部门能相对独立开展工作，至少不造成人员力量对比上的明显差距。毕竟，与完成时限相比，社会更应该关注的是改革方案落地效果。将改革“前半篇”文章应该完成的事带到“后半篇”中去，本身就违背了改革从源头理顺关系、避免“交叉感染”的基本要求。

启示2 改革意图必须一以贯之

作为一项庞杂的系统工程，改革一要在既有制度框架中触碰既得利益，在“与虎谋皮”的博弈中觅出路；二要创造性解决既有矛盾，在跨部门资源整合的调动中寻求最优解；三要思考授权与承接的契合，在改革与稳定的平衡中实现顺利过渡；四要做好调整后的主动归位与重新适应，在走出舒适区的陌生感中调整工作姿态。因此，改革意图必须一以贯之。为防止“后半篇”文章执行走样，改革设计部门必须深度参与“后半篇”文章的撰写，形成完整的PDCA循环，在不断总结中为后续改进奠定基础，这正是职能型组织结构按流水线分工最容易忽视的问题。

改革进入深水区，消“增量”和减“存量”的任务同样繁重。当前，改革发动方向已由基层转向顶层。与自下而上的自觉推动不同，自上而下的改革在基层落地时，还要经历一个理解、认可、消化、赞同和自觉遵循的过程。当这一过程与习惯思维、传统经验、既得利益发生冲突时，来自行业自上而下的全过程专业指导就显得非常迫切。

为了给设计者留下更多创造空间，本轮改革明确要求行业不能干预。遗憾的是，相较于行业，改革设计者对专业的认知支撑不起独立设计的空间，行业的专业指导仍不可或缺。可惜相关事宜被担心行业干预掩盖，导致顶层设计时忽略了那看似无关轻重、实则不可或缺的0.02（到位的行业参与），把洗澡水和孩子一起泼了出去。

这里的启示是：为确保方案落地，行业部门的专业指导不可或缺，倘若担心指导越界变成干扰，顶层设计就应制定相对完备的指导审核规则，以免“一指就死、一放就乱”。为避免落地过程中的纷争，特别是有话语主导权的部门或个人介入论战，改革后评价工作必须强力跟进，以保证改革思路的延续。关注重点除了“前半篇”文章延续工作的落实外，还有不尽如人意的“偏差弥补”。如从一体化的制度设计中分离出行业管理和执法职能，基础保障措施的到位落地，基于平等主体的执法单位级别提升，让专业类人员进入执法部门及改变执法投鼠忌器环境等。这种跟进既有利于改革回归平静后，各方更加主动地寻求认同感、归属感、荣誉感和获得感，也能更好地总结得失，为拟定更优改革方案积蓄扎实的一手资料。

启示3 用改革之人行改革之事

抛开刻板的是非、优劣等易引起争议的价值判断，改革者和守成者的发挥空间是有明显区别的，这主要由其肩负的使命和自身特质决定。改革者有奋勇争先、大胆探索、勇于创造的鲜明特质，有坚忍不拔、兼容并蓄、锐意进取的精神状态。由于思想更加解放、开拓意识更强、束缚相对较少，改革者更适合立意突破、敢为人先的工作。守成者则相对小心谨慎，更具规则意识、执行能力，更适合循规蹈矩的守成事业。总体而言，在多元化、个性化需求时代，改革者和守成者都有其发挥空间，大可相辅相成、相得益彰。

改革者的气质更契合改革需求，更适应改革土壤。改革面临解决体制性障碍、机制性梗阻，利益重新分配、工作无缝衔接等任务，适合突破常规、打破僵局、标新立异，甚至异想天开。改革者的气质需要三方面支撑：一是顶层意志坚定、用人不疑，有“让子弹飞一会儿”的气度；二是个人先天禀赋、成长环境、后期教育等酝酿的、敢为人先的独特气质、资源禀赋和个人魅力；三是与创新体系相配套的全方位体制松绑。三者各尽其职、共同作用、相辅相成、一以贯之。其中，选择适合改革的设计师，是迈向成功的关键一步。综合历次改革经验，用改革之人行改革之事，应成为改革准备工作的重点。本次闭门改革推出的“三个不变”“自主选择”“行业禁令”等措施，与制度设计者根深蒂固的守成意识不无关系，与改革要求不尽适应。

这里的启示是：改革者和守成者都有最适合其发挥的生存空间，每件事都有最适应其推进的组织和个体。领导者的核心工作是识人适事、对事找人，制度松绑和静待花开，用改革之人成改革之事。

启示4 “先立后破”应成为主流

本轮综合执法改革将一体化制度调整放进“后半篇”文章，推行的是“先破后立”“边破边立”的工作思路。进入深水区后，为避免部分人为了摸石头忘了过河，或因为摸不到石头产生恐慌，现在改革已很少提及“摸着石头过河”。但在牵一发而动全身的改革中，“摸着石头过河”的谨慎态度还是应该保留，由此衍生出的试点示范也可以继续坚持。遗憾的是，本轮改革中“先破后立”占了上风，遗留问题只能靠后期去打补丁。可以预见，回归平静后，这补丁打不打、由谁打、何时打的问题，也会像执法协作一样陷入纷争。

“调整政策和推动改革要把握好时效度，必须坚持稳中求进，坚持先立后破、稳扎稳打”，是中央经济工作会议传递出的明确信号。把“立”放在“破”之前，折射出政策指向的改变。“先破后立”更适合改革初期，凭借“破”的勇气和魄力，突破业已僵化的体制。进入深水区后，改革的目标变成提升现代治理能力和治理体系水平，需要将负面影响降至最低，实现“帕累托最优”。随着目标变化，“破”“立”顺序同样需要调整。

这里的启示是：进入深水区后，改革目标发生变化，涉及的利益集团化趋势更加明显，改革更应该小心谨慎。在没想好怎么“立”之前，先别忙着“破”，很多时候“立”不起来的“破”，结果比不“破”还要糟糕。

（后记：文章行将结束，突然想到“证实性偏差”，即当人们在主观上支持某种观点时，更倾向于寻找能够佐证这一观点的信息，而对可能颠覆该观点的信息视而不见。本系列文章基于调研资料分析，尽量保持行文理性，但难免落入“证实性偏差”陷阱，如有不妥还望批评指正。）