2021年十大全国人大立法脉络

2022-03-16李天琪

江淮法治 2022年4期

文/李天琪

现代法治的精髓，在于立良法、谋善治。法律是治国之重器，良法是善治之前提。没有良法，便无善治，也就没有国家治理的现代化。

2021 年，十三届全国人大及其常委会继续推进法治领域改革，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题，写下波澜壮阔的壮丽篇章。2021年，也是近年来立法数量最多的一年，一年来，全国人大及其常委会制定法律17件，修改法律26件，作出有关法律问题和重大问题的决定11件，现行有效法律从2020年年底的274件增至291件。

回首2021 年，公众对立法工作的参与广泛，人大立法加速，质量明显提高，出台的每一部法律都承载着满满民意，显示出全过程人民民主的特有魅力，成为全面依法治国进程中点点耀眼路标。

与时俱进，法治轨道上推进全过程人民民主

制度稳则国家稳，制度强则国家强。时代在发展，国家的根本政治制度也在完善发展。

法律折射社会的变迁，实现全面推进依法治国总目标，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。

2021年，围绕法治国家、法治政府、法治社会一体建设，多部涉及人民代表大会制度完善发展的法律迎来修改。

2021年3月，十三届全国人大四次会议对《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》作出修改。此次修法对坚持党的领导作出明确规定，将坚持全过程人民民主写入法律制度，加强对代表依法履职的支持和保障，完善机制提高人代会议事质量和效率。

以“规则”为名的法律在我国并不多。全国人民代表大会议事规则对全国人民代表大会会议的举行，议案的提出和审议，审议工作报告，审查国家计划和国家预算，国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，发言和表决等程序，作了具体规定，为全国人民代表大会会议的顺利举行提供了重要法治保障。

2021 年10 月、12 月，历经两次审议洗礼的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修正草案，拟将全过程人民民主入法，推动地方政权建设不断与时俱进发展完善。

这些涉及人民代表大会制度的相关法律的修改，对于践行以人民为中心的发展思想，更好地坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，进一步发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势，保证全体人民更好地行使国家权力，切实维护人民群众的合法权益，发展全过程人民民主，在法治轨道上推进全过程人民民主实践，具有重大的现实意义。

民生立法，谱写着大时代里的小日子

2021年，击鼓催征，捷报频传，我们历史性地解决了绝对贫困问题，中华大地上全面建成小康社会。脱贫攻坚战取得全面胜利，“三农工作”的重心迎来了历史性的转移，全面推进乡村振兴成为未来农业农村工作的主要方向。

对于拥有14亿人口的大国来说，写好乡村振兴这篇大文章，“重农固本”方是安民之策。聚焦关系国计民生的“三农”问题，必然少不了立法的保驾护航。2021年4月，乡村振兴促进法“诞生”，推动实施乡村振兴战略便有了长久的制度保障。

同样是聚焦保障粮食安全问题，乡村振兴促进法通过农田保护制度，把“饭碗端在自己手里”，而2021年10月初次提请审议的农产品质量安全法（修订草案），则是建立起食用农产品质量安全追溯制度，完善农产品生产经营全过程管控措施，为广大群众“舌尖上的安全”负责到底。

金秋十月，传来的佳音还有反食品浪费法的“上线”，不仅建立反食品浪费长效机制，引领节俭新风尚，并成为“小快灵”“小切口”立法的生动实践。纵观2021年立法修法工作全局，从体量上看，既有“大块头”，也有不少“小快灵”。“（数）十年磨一剑”的斟酌不可或缺，但“小切口”立法塑造的独特景观亦备受瞩目。

仅有32条的反食品浪费法采用了不设章节的简约体例，较短时间内出台，“快”“准”“稳”解决老百姓关注的实际问题。体量或有大小之分，但立法精神并无繁简之别。

值得一提的是，2021年针对提升人民群众对教育的获得感，建设高质量教育体系，亦成为民生领域立法的重中之重。2021年1月、6月初启审议程序的教育法修正草案、职业教育法修订草案，无不昭示着发展教育事业、提高全民族素质、促进社会主义物质文明和精神文明建设的重要意义。而2021年10月通过的家庭教育促进法，一度把“依法带娃”推成网络热词，让教育孩子的小小“家事”上升为大大“国事”，为促进未成年人健康成长和全面发展提供更加充足、有力的法治保障。

关乎教育、养育问题，影响到千千万万个家庭，与家庭教育促进法相辅相成的是，2021 年8 月，全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，“三孩”生育政策正式入法，为人口均衡发展注入动力。值得称赞的是，距离7 月《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的公布，全国人大常委会会议依照法定程序仅隔一月就完成了修法，迅速回应了舆论关切。

也是在这一年，提高社会文明程度，修改体育法，制定文化产业促进法，繁荣发展文化事业和文化产业驶进快车道。有声有色，有期有盼，这就是大时代的小日子。

左图：2021 年4 月29 日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过乡村振兴促进法，推动实施乡村振兴战略有了长久的制度保障。图为淮北市因地制宜大力发展特色花卉种植产业，促进农民增收，助力乡村振兴。

上图：2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过修订后的科学技术进步法，为我国科技自立自强夯实法治根基。图为中国科学技术大学科技周引来众多家庭学科普，感受科技魅力。

助力科技，按下补齐法制短板快进键

科技兴则民族兴，科技强则国家强。

2021年，围绕创新驱动发展，加快发展现代产业体系，修改科学技术进步法，制定个人信息保护法等，成果颇丰。

在当前大数据快速发展环境下，数据安全和个人隐私保护逐渐成为数字社会人们关注的焦点。通过制定专门法律，运用法治方式加强个人信息保护，激活数据要素潜能，成为法治社会的必要之举、必然之举。

2021 年8 月，问世的个人信息保护法，在全社会掀起对数据安全和个人信息、个人隐私的保护高潮。回应人民群众期待，确立个人信息保护原则、规范处理活动保障权益、禁止“大数据杀熟”规范自动化决策、严格保护敏感个人信息、强化个人信息处理者义务、规范个人信息跨境流动……可谓亮点纷呈。以严法拉开一个充分尊重个人信息并正当对待“数字人格”的新时代序幕。

可圈可点的是，该法为我国个人信息保护完成了顺应时代的系统设计的同时，也为世界提供了充满借鉴价值的“中国方案”。

如果说制定个人信息保护法是为了更好地“拥抱”互联网时代，适应信息技术迅猛发展的需要，筑牢法治“防火墙”，那么，2021 年10 月初次提请审议的反电信网络诈骗法草案则是在宣示：互联网不是“法外之地”。应对电信网络诈骗犯罪活动严峻形势，必须施以全链条打击。

“创新之要，唯在得人。”营造良好创新环境，离不开人才，人才是推动科技创新的关键力量。2021 年12 月修法告捷的科学技术进步法，发挥创新活动中人才资源这一最为活跃积极因素，激发科学技术人员创新创造活力，更好适应新时代科技治理的新形势和新要求。

2021 年8 月30 日上午，由中国海警“衢山舰”和“海门舰”组成的舰船编队，圆满完成2021 年北太平洋公海渔业执法巡航任务，顺利返回上海。这是海警法出台后，我国海警船首次在公海开展巡航执法任务。

持续亮剑，依法维护国家主权、安全、发展利益

2021年，“国家安全”立法行动再次接过2020 年密集出击的接力棒，围绕重点议题，持续发力。

2021 年3 月30 日，全国人大常委会行使全国人大授予的相关立法职权，修改香港基本法附件一和附件二，完善香港特别行政区选举制度。“双管齐下”，打出“决定+修法”漂亮“组合拳”，为“爱国者治港”原则提供制度性保障。

同样是有效维护国家主权安全，在海洋、陆地领域绽放异彩的，还有同在2021 年通过的海警法及陆地国界法。经历2020 年10月、12 月两次审议，海警法终于于2021 年1月问世，除了设定海上救助、海上治安等职责规范外，更是为有效维护国家主权、安全和海洋权益提供坚实法律保障。无独有偶，2021 年10 月通过的陆地国界法再次明确中华人民共和国的主权和领土完整神圣不可侵犯。国家采取有效措施，坚决维护领土主权和陆地国界安全，防范和打击任何损害领土主权和破坏陆地国界的行为。

主权，毋庸置疑不可让步，安全立法毫无疑问也需向着更加细分、专业的领域挺进。伴随着网络强国、数字中国、智慧社会建设，以数据为新生产要素的数字经济蓬勃发展，数据的竞争已成为国际竞争的重要领域。除了应对传统领域国家安全风险与挑战，2021年6月诞生的数据安全法将应对数据领域国家安全风险列为重中之重，提升国家数据安全保障能力，切实维护国家主权、安全、发展利益。须知坚持安全与发展并重是数据安全法的应有之义，而制定数据安全法亦是维护国家安全的必然要求。

同在2021 年6 月，作为一部涉外领域专门立法，反外国制裁法的通过充实和丰富了我国应对挑战、防范风险的法律“工具箱”，为依法反制外国歧视性措施提供了有力的法治保障，为更好地维护我国国家主权、安全、发展利益奠定坚实的法律基础。

稳中求进，加强经济高质量发展动力保障

改革开放越是深入，越需要法治保障。围绕全面深化改革和对外开放，形成高水平社会主义市场经济体制，2021年审议了反垄断法（修正草案）、期货和衍生品法（草案）、公司法（修订草案）等，制定海南自由贸易港法、印花税法以及关税法等税收法律，授权上海制定浦东新区法规，成绩斐然。

近年来，中国先后在全国范围内建立21个自由贸易试验区和海南自由贸易港，更大范围、更宽领域、更深层次对外开放进一步深化，以开放促改革、促发展成效不断显现。在2021年，值得赞誉的是，一改过去“先改革，后立法”“边改革，边立法”做法，海南自由贸易港法从2019 年3 月被列入年度立法计划，到2021 年6 月10 日出台，从孕育到诞生仅用时2 年3 个月，立法速度快，立法工作扎实。体现了立法先行、引领改革的深谋远虑，也让“摸着石头过河”转向“重大改革于法有据”。

值得一提的是，这部法律确定了自贸港法律体系的“四梁八柱”，为自贸港建设提供“基本法”和“框架法”。不仅对海南意义重大，更充分展示出我国坚定不移全面扩大开放、构建对外开放新格局、推动建设开放型世界经济的意志和决心。

同样是助力经济高质量发展，在中国走过百年历程的印花税于2021年6月顺利“入法”。伴随着印花税法的到来，我国现行18个税种中已有12个税种制定了法律，“税收法定”加快落实，“税收立法”再进一程。

此方唱罢，彼方登场，于2021 年4 月、10 月经历两次审议的期货和衍生品法草案，铆劲蓄力对活跃商品流通、推动产业升级、促进经济高质量发展提供法律支持、注入“强心剂”，亦为维护国家金融安全提供重要保障，满足促进国内国际双循环的客观需要。

围绕建设现代化经济体系，立法“马不停蹄”，修法亦“快马加鞭”。2021年4月，海上交通安全法迎来了实施37年后的首次修改，除了有利于全面提升海上交通安全管理水平，更是有力促进了我国海运事业的发展，将为建设海洋强国、促进海洋经济发展、保护海上人身和财产安全等提供有力的法律支撑。

与此同时，2021年10月、12月接连开启审议程序的反垄断法修正草案、公司法修订草案，结合国内外经济发展趋势，共同唱响“优化营商环境、保护公平竞争、提高经济运行效率、维护社会公共利益”主旋律。

和谐共生，美丽中国奏响生态文明之歌

2021 年，从年初1 月湿地保护法草案的初次审议，到年尾12月黑土地保护法草案、黄河保护法草案的提上审议议程，一年间，持续探讨美丽中国如何继续阔步向前的热度不减。只因推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的脚步一刻不能停歇。

在经历三次审议后，湿地保护法终于于2021年12月闪耀亮相。作为我国首次针对湿地保护进行的立法，这部法将如何保护“地球之肾”的话题及方案带入公众的视线。与此同时，这部法弥补了我国法律体系的生态短板，在很大程度上有利于扭转“重环境、重资源、轻生态”的失衡局面，大力推动生态法治建设。仅从这一点看，它的重要意义不言而喻。

2021年12月，继长江保护法后，黄河保护法草案提交审议，旨在为流域法制嵌上关键一环。保护母亲河，势必要直面顽瘴痼疾，黄河保护法草案围绕生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、黄河文化保护传承弘扬等规定相应制度措施。汲取长江保护法亮点养分，期待这部充分契合黄河流域特征、特点的综合性法律的问世，保障黄河安澜。

环境资源领域的法制建设，功在当代、利在千秋。2021 年12月，与黄河保护法草案携手同审的还有黑土地保护法草案。为保护珍稀黑土地自然资源、保障国家粮食安全，“耕地中的大熊猫”2021 年迎来专门立法，将黑土地保护上升为国家意志。不设章节，直奔主题，形式简明，突出针对性、适用性和可操作性，“小快灵”特点再次令人眼前一亮。

除了整治水污染、土壤污染，针对近年来位居各污染要素投诉第二位的噪声污染，2021 年8 月、12月，噪声污染防治法草案进入审议程序，旨在形成人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治氛围，共同维护生活环境和谐安宁。

推动保障，改革发展稳定筑牢法治根基

2021 年，立法工作服务改革，突出重点，补齐短板，呈现突出新特点。

最具风向标意义的是，2021 年6 月通过的军人地位和权益保障法，牢牢树立起“拥军爱军”的深远价值理念，厚植“强军兴军”根基。不仅明确侵害军人名誉可被提起公益诉讼、维护军人尊崇地位、保障军人合法权益，也是立法史上首次明确规定一个群体的法律地位，意义非凡。

须知全面提高军人地位和权益保障工作的质量效益，让军人成为全社会尊崇的职业，倾力解决广大官兵后顾之忧，亦是提高全民国防意识，保障兵役工作顺利开展，推动国防和军队建设工作的重要抓手。这一点，与2021 年8月新修订的兵役法所怀精神殊途同归。新修订兵役法聚焦吸引入役、激励在役、保障退役，对兵役政策制度进行了创新设计和调整完善。

这一年，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，契合新形势新任务对立法工作提出的新要求，亦符合新时代立法工作作出的重大战略调整。一句话，哪里有人民群众的关切和期待，哪里就有立法机关的关注与回应。

堪称推进依法行政的里程碑式立法的行政处罚法，于2021年1月完成时隔25载的首次大修，为“执法为民”注入阵阵暖意。除了触及行政处罚法在规制行政处罚诸法中的地位、行政处罚目的、种类扩容等深层次问题，还重大突破式在修法后健全行政处罚的从轻、减轻制度，增加“首违不罚”“没有主观过错不罚”“一事不再罚款”等规定，坚持罚过相当，推行柔性执法。在维护公共利益与社会秩序过程中，秉持执法为民理念，突显教育功能，回归本意。

尤其备受关注的是，此次修法赋予乡镇街道部分行政处罚权，扩大地方立法的行政处罚设定权，“相对集中”并“适度下放”，谱写着行政权力收放之间的法治进步。

2021 年10 月，民事诉讼法迎来继2007 年、2012 年、2017 年后的第四次修正，回应时代需求、满足人民期待。围绕优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规定、扩大独任制适用范围、完善在线诉讼及送达规则进行主要修改。健全完善立体化、多层次、精细化的民事诉讼程序体系，提升人民法院纠纷化解能力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

试点先行，稳步推进。早在2019 年，全国15 个省（区、市）20 个城市法院开展了为期两年的民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。在全面总结改革试点经验基础上，拟定了民事诉讼法修正草案，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，深化民事诉讼制度改革，提升司法效能，促进司法公正，实现了改革的“蹄疾步稳”。

如果说民事诉讼法修正草案，是对改革试点经验的提炼升华，那么，2021 年8 月问世的监察官法，则是掀开了落实监察体制改革的又一立法篇章。构建中国特色监察官制度，有利于进一步深化国家监察体制改革，健全反腐败领导体制和工作机制，完善党和国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

共同富裕，健全多层次社会保障体系

进入新时代，不论是对新时期社会保障体系建设作出重大部署，还是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标实现，积极推动法律援助事业发展无疑是规范路径之一。作为一项面向经济困难公民等群体的公共法律服务，我国的法律援助事业近年来发展迅速，但案件办理质量不高、专业服务力量不足、覆盖面不够大等问题也日益显现。

2021 年8 月法律援助法的成功问世，将法律援助纳入法治轨道，确保法律援助既“广覆盖”又“高质量”。解除维权路上的“后顾之忧”，为社会公平正义依法撑腰，让受援群众感受到切切实实的法治“温度”。

同样值得铭记的是，2021年12月，与健全多层次社会保障体系息息相关的妇女权益保障法、工会法均迎来实施多年后的完善“大修”，进入一审程序。

首次提请审议的妇女权益保障法修订草案，在妇女权益保障法施行近30年后，破除妇女权益保障领域的痛点难点，“以国家之名”出面逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视，禁止基于性别排斥、限制妇女依法享有和行使各项权益，完善性骚扰的预防和制止措施，对离婚时家务劳动经济补偿增加规定……民众挂心的、舆论担忧的，均有涉及，让立法更识民情、接地气。

而明确工会法律地位和工作职责、作为工会组织依法开展工作的重要制度保障的工会法，针对近年来网约车司机、快递员、外卖配送员等新就业形态劳动者数量大幅增加，企业组织形式和劳动者就业方式发生的深刻变化，加强新就业形态劳动者权益保障。

平安中国，密密织牢公共安全防护网

力图多效并举、从多个方向强化公共卫生安全机制，2021年动物防疫法、医师法、畜牧法等法律纷纷提上立法修法议程，密密织牢公共安全防护网。

2021 年1 月修法告捷的动物防疫法，着力补短板、堵漏洞、强弱项，突出保障人民群众生命健康安全，全方位健全动物卫生管理法律制度，推动动物疫病从有效控制向逐步净化消灭转变。尤其是，新修订的动物防疫法突出两个“调整”，即动物防疫的方针由原来“预防为主”调整为“预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合”；动物防疫责任由原来主要由政府兽医机构承担，调整为构建责任明确、各负其责、各尽其能的防疫责任体系。

2021 年8 月20 日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过医师法，对加强基层医师队伍建设、保障医师合法权益等方面作出明确规定，对织牢公共安全防护网具有积极意义。

2021 年8 月通过的医师法接棒续力执业医师法，7 章67 条篇幅守护“新时代最可爱的人”，让医生“放心救人”，给医师吃下救人“定心丸”，守护挺身而出的医者仁心，不让善心变“寒心”。

在万众期待下，医师法千呼万唤始出来。完善医师权益保障，强化医师执业安全，回应了现实中的部分问题与社会上的诸多关切，加强了与民法典、基本医疗卫生与健康促进法、中医药法等法律法规的衔接，积极总结吸收新冠肺炎疫情防控的成功经验和做法，对突发疫情和重大公共卫生事件的应急处置工作提出了要求，为推进健康中国建设提供有力法律保障。

在守好公共卫生安全防线同样发力的，还有2021年10月首次审议的畜牧法修订草案。畜牧业是关系国计民生的重要产业，关联着我国14亿多人的餐桌，也是农业农村经济的支柱产业和增加农牧民收入的重要来源。针对畜牧业发展中的薄弱环节和出现的新情况、新问题，亟须对现行畜牧法作出相应的修改完善。此次畜牧法修订草案加强畜禽屠宰管理，守好公共卫生安全防线；促进草原畜牧业发展，生态保护与农牧民增收齐头并进；保障有效供给，更好满足人民群众畜禽产品消费需求。