“双高计划”背景下高职院校二级学院绩效考核指标体系构建研究

雷艳玲， 孙德伟

(无锡商业职业技术学院， 江苏 无锡 214153)

随着“放管服”改革在教育领域的稳步推进，高等教育管理权力逐步下移，二级学院成为相对独立的办学实体。高职院校开始推行以人、财、物放权为核心且旨在推动管理重心下移的校院两级管理体制改革，引导二级学院建立自主管理、自我约束、自我发展的管理体制和运行机制。因此，开展二级学院绩效考核、实施绩效目标管理成为当前深化校院两级管理体制改革的重要举措[1-2]。2019年，《国家职业教育改革实施方案》发布，提出要启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划(以下简称“双高计划”)，深化办学体制改革和育人机制改革，推动职业教育“由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”。

一、高校二级学院绩效考核研究述评

绩效考核于20世纪80年代开始在西方国家的高校中得到广泛应用，它主要利用绩效指标对学校办学成果和学校其他工作的各个方面进行量化测评，为高校了解自身的办学及效益状况提供了一种有效手段[3]。1985年，英国的《贾勒特报告》将高校的绩效指标分为外部指标、内部指标和运行指标，分别从高校设置学科适应社会情况、高校内部状况以及高校运行管理情况等方面综合反映高校建设绩效。1986年，英国副院长和校长协会及大学拨款委员会联合工作小组编制的《英国大学管理统计和绩效指标体系》将高校的绩效指标分为输入指标、过程指标和输出指标，分别从资源、经费、人员等基本办学情况，资源利用、经费使用和管理运行等过程管控情况，以及办学成效等三个方面衡量高校办学绩效[4]。20世纪末，美国初步建成高校预算管理体系，此后美国的康奈尔大学、华盛顿大学等率先将平衡计分卡理论引入绩效评价，将高校的产出成果、运作状况等作为经费拨款的重要参考。同期，澳大利亚、新西兰、瑞典等国家以公共预算绩效评价为绩效预算改革的核心视角，建立起相应的绩效评价体系，并将其应用于高校的绩效评价工作，对资金的使用效益进行评估，进而指导学校提升办学质量。

随着校院两级管理体制改革的不断深入，针对校院两级管理体制存在的权责不清、办学活力不足、管理效能低下等问题，高职院校绩效考核成为理论研究的热点，部分学者将平衡计分卡、德尔菲法、SMART原则等其他领域的绩效考核理念引入校院两级管理实践中，并提出了相应的二级学院绩效考核模式和指标以及绩效管理理念、原则和流程[5]。成长群等[6]提出将BSC模式(以财务指标为基础，同时加入客户、内部运作流程和学习成长三个新的测评指数进行综合测评进而规划管理)引入高校二级管理。覃文松[7]指出绩效工资背景下，高职院校对二级学院的考核存在着考核缺乏针对性、评价标准不客观、激励作用发挥不足等问题，并提出分类考核、建立绩效拨款制度、评价标准客观化和建设健康绩效文化等对策。朱晓峰和史伟[8]提出利用德尔菲法，按照设计专家函询问卷、选择咨询专家、反馈资料整理分析等步骤构建高职院校二级院系绩效考核指标体系。王霓[9]将SMART原则作为重点工作绩效考核内容设置中不可缺少的重要理念，以此优化高职院校管理模式和手段。杨光[10]和游春[11]则基于平衡计分卡，从财务、客户、内部运行、学习与发展四个维度，按照全面性与重点性相统一、理论性与可操作性相统一、定性分析与定量分析相统一的原则，探索构建高校二级学院绩效评价指标体系。还有部分学者从具体的案例出发，有针对性地提出了对高职院校的教学、财务、人事、科研等方面开展绩效考核的理念和实施路径[12-13]。

从以上学者的研究中可以看出，当前，高职院校二级学院绩效考核或模仿其他领域的绩效考核模式，或借鉴本科院校绩效考核理念，或围绕教学、校企合作、师资等某一具体领域建立相应的绩效考核指标体系，其关键指标选取重在围绕办学主要目标、强化办学质量考核，对高职院校类型特色的关注不够。

在“双高计划”背景下，以绩效考核引领高职院校在强化职业教育类型特色的同时，突出职业教育高质量发展目标，是绩效考核指标体系设计优化的新视角和新方向，也是落实“双高”建设任务、推进“双高”建设的关键抓手。

二、“双高计划”背景下高职院校二级学院绩效考核指标体系设计

(一)设计理念

2020年12月，教育部、财政部印发《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》(以下简称“双高绩效管理办法”)，要求对“双高计划”建设单位实施绩效管理，提高资金配置效益和使用效率，确保绩效目标如期实现。响应国家职教改革的政策导向，落实“双高计划”建设的绩效目标，并建立科学合理的二级学院绩效考核指标体系，已成为深化高职院校管理体制改革、强化职业教育类型特色、提升高职院校治理能力和治理水平、实现职业教育高质量发展的重要抓手。

本文的绩效考核指标体系设计紧紧围绕“双高计划”建设的关键绩效指标和根本建设任务，借鉴关键绩效指标(KPI)的绩效考核理念，在充分分析“双高计划”建设各子项目后，对其中的关键指标进行量化评估，同时结合职业教育类型特色，确立以发展性指标、创新性指标和满意度指标为核心的目标式量化管理指标，把“双高”建设的战略目标分解为可操作的工作目标，最终指向“双高计划”的建设目标。

(二)指标类型

将高职院校二级学院绩效考核指标分为考核系数、核心指标和扣分项三大类。

将基础性指标的完成情况作为考核系数单列。其中，党建工作水平是基础性指标的关键指标项，其完成情况直接影响二级学院绩效考核系数的高低，从而突出党建工作的政治保障作用和对教育高质量发展的关键引领作用。体系设计时也要对内部质量保证体系、学生工作水平等在二级学院绩效目标实现中的基础地位进行强化。

核心指标由发展性指标、创新性指标、满意度指标构成。发展性指标对应的是“双高”建设的基本任务，旨在通过对标关键发展目标要求，以内涵建设夯实高质量发展根基，同时在指标内涵和关键产出指标上强化产教融合、校企合作发展导向，引导二级学院始终聚焦产教融合主线，突出职业教育类型特色，不断提升发展水平。在发展性指标的基础上，单独设置创新性指标。创新是职业教育高质量发展的根本动力，只有始终高举创新发展的大旗，强化二级学院作为办学主体的创新发展地位，才能不断激活职业教育高质量发展的源头活水。推进职业教育高质量发展，除了夯实根基、注入动力，更要凝聚共识。“双高计划”提出的10项建设任务涉及学校事业发展的方方面面，因此“双高”建设是一项综合性、系统性、战略性工程，需要内外协同、上下协同、部门协同。从校领导、职能部门和师生三个维度设置满意度指标，对二级学院发展状况进行全面评价，强化“全校一盘棋”意识，形成“拧成一股绳”共识。

此外，高质量发展不是无序发展，更不是野蛮生长。高职院校二级学院绩效考核指标体系的设计，一方面要明确核心项目关键产出指标，确保战略目标如期实现；另一方面要严格遵守财政预算绩效管理“花钱必问效、无效必问责”的纪律规矩，将负面清单和预算执行率作为扣分指标，以底线思维护航高质量发展。

(三)指标内容及其权重

1.突出党建引领高质量发展，注重发展的政治性

在基础性指标中设立党建工作水平、内部质量保证体系建设与运行、学生工作水平3个一级指标，分别占80%、10%、10%，总计100分。二级学院党组织是贯彻落实上级重大方针政策和学校重要决策部署的中坚力量，能够为引领高水平建设、服务高质量发展提供坚强的政治保障、组织保障、思想保障，在二级学院绩效目标实现过程中起着先导性作用，因此在基础性指标分值中占比达到80%。推进内部质量保证体系建设则是为了落实国家关于职业教育质量评价改革的要求，能够为学校发展目标与专业发展目标、课程建设目标、教师发展目标、学生发展目标有机融合提供系统的运行机制保障，因此在基础性指标分值中占10%。学生是学校教育的主体，以学生为中心、服务学生成长成才、做好学生工作，并以此为二级学院高质量发展营造良好的氛围，是二级学院持续高水平发展的基础和前提，因此学生工作水平在基础性指标分值中占10%。

2.突出类型特色助推高质量发展，注重发展的系统性

将“双高计划”的目标任务分解成发展性、创新性和满意度三类指标，分别占70%、20%和10%，总计100分。《国家职业教育改革实施方案》提出，建立健全职业教育质量评价制度，要以学习者的职业道德、技术技能水平、就业质量以及产教融合、校企合作水平为核心，建立职业教育质量评价体系。

(1)就发展性指标而言，围绕“双高计划”提出的“打造技术技能人才培养高地”和“打造技术技能创新服务平台”两大核心目标，同时突出反映“产教融合”的基本建设原则，将“双高计划”提出的9个建设任务(“加强党的建设”除外)整合成7个一级指标，做到对“双高”建设任务事事有着落、件件有回应，强化二级学院发展的系统性、全面性。

在技术技能人才培养方面，选取人才培养模式改革、现代职教体系建设、人才培养成效等事关人才培养质量和层次的关键产出指标作为二级指标，推动二级学院落实“双高计划”提出的坚持工学结合、知行合一这一人才培养模式改革导向以及加强学生认知能力、合作能力、创新能力和职业能力等复合能力培养这一目标，在人才培养的质量和层次上提升与地方产业需求的契合度。在产教融合专业建设方面，突出产教融合、校企合作视角，选取课程、教材、实训基地等体现产教协同共建专业的关键产出指标作为二级指标，引导二级学院面向区域和行业重点产业优化专业布局，与行业领先企业共建教育教学资源，强化职教专业的类型特色，同时通过纳入“标准建设”指标，突出发展的引领性。在技术技能创新与社会服务方面，选取技术创新能力、技术服务能力、社会培训能力等体现职业教育服务面向和服务能力的关键产出指标作为二级指标，以考核指标的增长率为重点，引导二级学院持续推进科研改革创新，提升支撑国家重点产业和区域支柱产业发展的技术服务能力以及服务中小微企业发展的能力，坚持育训并举，不断提升社会培训的“质”与“量”，为职业教育高质量发展增值赋能。 在“双师型”教师队伍建设方面，选取高水平“双师”团队、“双师型”教师占比、教师企业实践占比、兼职教师承担课时量占比等反映“双师型”教师队伍结构与质量的关键产出指标作为二级指标，引导二级学院积极引进行业领军人才和大师名匠兼职任教，注重培养教师的企业实践能力，突出校企双向融通和共建共享。在校企合作方面，选取合作平台、合作层次、合作投入等体现校企合作深度与效度的关键产出指标作为二级指标，引导二级学院紧紧围绕全球产业发展和国内产业转型升级、聚焦产业高端和高端产业开展校企合作，吸引企业通过投入资金、设备等要素积极参与职业教育，共建校企命运共同体。在国际化办学方面，选取开发输出中国职教标准、引进国际优质职教资源、师生国际化素养等展示职业教育国际影响力的关键产出指标作为二级指标，引导二级学院坚持“引进来”与“走出去”并重，注重提升师生的国际化素养，为建设世界水平的高职教育贡献力量。在信息化建设方面，选取教学空间使用增长率、课程数字化建设增长率等反映信息化应用水平的关键产出指标作为二级指标，引导二级学院以信息技术赋能职业教育，助力教育服务供给模式升级。

(2)就创新性指标而言，聚焦“双高计划”提出的“引领”“支撑”等关键词，结合双高绩效管理办法提出的“社会贡献度显现较弱”这一“双高计划”退出情形，将形成一批国家层面有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度以及形成一批支撑国家战略、服务地方经济发展的标准作为创新发展的落脚点，引导二级学院除了要在短期定量产出指标上发力之外，更要注重在办学体制机制改革、人才培养模式创新、职业教育标准体系建设、职教改革政策建议等更具有长远社会影响力的定性社会效益指标方面，形成一批得到国际国内认可的高水平建设成果。

(3)就满意度指标而言，设置校领导评价、职能部门评价、本二级学院师生评价3个一级指标，通过引入不同评价主体，分别从政策贯彻落实情况、部门协同推进情况和师生获得感等三个维度，对二级学院高质量发展绩效进行全面评价，一方面能提升高质量发展的协同性、整体性，另一方面能确保评价结果的客观性、公正性。

3.突出底线思维护航高质量发展，注重发展的规范性

坚持依法治教、依法治校。将发生重大违规、违纪、违法事件，发生重大安全事故、恶性刑事案件或重大群体性事件，发生给学校声誉造成重大损害或给学校经济造成重大损失的事件，发生意识形态、国家安全等方面责任事故列为负面清单，划出职业教育高质量发展的底线和红线。

从投入和产出的角度来看，二级学院既是学校投入的主要对象，也是学校最重要的产出主体[13]，应遵循《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的“花钱必问效、无效必问责”这一原则，提高预算投入与绩效产出的匹配度，将预算执行率作为绩效考核的重要评价指标，进一步提升资金使用主体的主动性和积极性，切实增强二级学院发展的自主性。

(四)体系构建

将高职院校二级学院绩效考核指标分成基础性指标、发展性指标、创新性指标、满意度指标、扣分性指标五大类，对影响“双高计划”项目建设的关键产出指标、效益指标和满意度指标进行量化评价，综合构建高职院校二级学院绩效考核指标体系(见表1)，并提出以下综合量化评价公式：

(1)

表1 高职院校二级学院绩效考核指标体系

三、推进高职院校二级学院绩效考核指标体系设计与实施的建议

(一)指标体系设计坚持重视党建基础保障作用与突出职业教育核心办学指标相结合

习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：“高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实。”[14]二级学院基层党组织是高职院校治理的“神经末梢”，肩负着贯彻落实党中央重要方针政策和学校重大决策决议的重要职责，能够为二级学院始终把握正确办学方向、实现高质量发展提供坚强领导。在“双高计划”提出的“一加强、四打造、五提升”的十大改革任务中，“加强党的建设”位列其首。因此，在高职院校二级学院绩效考核指标体系设计中，必须坚持重视党建基础保障作用与突出职业教育核心办学指标相结合的原则，将二级学院党建情况纳入整个绩效考核指标体系，并赋予其先决性和基础性地位，确保永不偏离社会主义办学方向。

同时，要根据“双高计划”十大重点改革任务和预期绩效目标，围绕“引领改革”“支撑发展”“中国特色”“世界水平”等关键词，科学设置绩效考核的核心指标选项，破除“唯帽子、唯论文、唯升学”的教育评价顽疾，建立服务“双高”建设的相对稳定的二级学院内部质量保证体系，进一步明晰校院两级发展责、权、利关系，把准二级学院改革发展的着力点和关键点，帮助二级学院建立自我管理、自我约束、自我发展的工作机制，提升二级学院办学自主性。

(二)指标内容选取坚持保持核心办学指标相对稳定与开展高质量发展动态调整相结合

“双高计划”坚持扶优扶强、质量为先，“支持基础条件优良、改革成效突出、办学特色鲜明的高职学校和专业群率先发展”，实行“动态管理、过程监测、有进有出、优胜劣汰”的推进机制。从投入和产出的角度来看，二级学院既是投入产出的主体[15]，更是落实“双高计划”建设绩效目标的办学实体和推进主体，其绩效考核指标体系的设计要服务于“双高计划”建设目标，坚持保持核心办学指标相对稳定与开展高质量发展动态调整相结合。绩效指标设计既要聚焦“双高”建设的核心目标任务，建立二级学院绩效考核的基本指标体系，又要结合国家新的职教改革要求、上级主管部门的年度建设重点，综合考虑二级学院的教师、学生、办学成绩等因素，在保证绩效考核指标总体稳定的情况下，对细化的目标任务进行动态调整和年度分解，以便加强过程管控，确保核心建设任务如期完成。

另外，“双高计划”每5年为一个支持周期，建设期覆盖到2035年，以形成更加成熟的政策、制度、标准体系为目标。因此，高职院校二级学院绩效考核指标设计既要注重质量指标、数量指标等短期性定量产出指标，更要关注机制、模式、标准等更具有长远影响力的定性社会效益指标，引导二级学院以高质量发展为导向，深化内涵建设，形成中国特色的职业教育发展模式，推进职业教育可持续发展。

(三)考核实施坚持投入产出匹配与负面清单刚性约束相结合

“双高计划”鼓励“各地要结合区域功能、产业特点探索差别化的职业教育发展路径”，遵循“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理原则，对于编报虚假预算、套取国家资金、项目执行不力、擅自调整已批复的建设方案和任务书、经费使用不合规等问题，应视其情节轻重给予警告、限期整改、中止项目等相应处理。高职院校二级学院绩效考核指标体系的实施要坚持投入产出匹配与负面清单刚性约束相结合，明确绩效管理责任，强化绩效管理激励作用。同时，在发展评价中要坚持底线思维，针对发生重大违规、违法、违纪事件和重大恶性刑事案件、群体性事件以及涉及意识形态、国家安全等方面的责任事故等，实行负面清单制度，以此推进依法办学和依法治教。

(四)考核结果应用坚持重视二级学院办学主体地位与突出职业教育类型特色相结合

“双高计划”将“优化内部治理结构，扩大二级院系管理自主权”作为提升学校治理水平的重要举措，同时提出坚持产教融合，并把“推动高职学校和行业企业形成命运共同体”作为“双高计划”实施的基本原则之一。因此，实施二级学院绩效考核时，要将重视二级学院办学主体地位与突出职业教育类型特色相结合，一方面通过科学设计绩效考核指标体系，精准规范学校和二级学院的关系，理顺学校和二级学院的领导体制、运行机制及边界关系，将行政权、财务权、资源配置权下放到位，强调学校层面的战略指导权、结果评价权，侧重学校对方向性、全局性、战略性重大事项的顶层设计；注重二级学院主体创新、自主发展、自我管理，在绩效考核结果应用上，坚持量体裁衣，不以一把尺子量到底，引导高质量发展的建设目标、建设任务等向建设资源投入集聚且办学成效显著的二级学院和高水平专业倾斜，以突出发展重点、打造发展品牌，同时鼓励其他二级学院结合自身禀赋，大力开展特色项目改革，做优做强，以调动二级学院积极性和主动性，探索形成“比学赶超”的优良办学氛围，突出二级学院办学主体地位。另一方面，要将产教融合、校企合作的理念与成效融入技术技能人才培养、技术技能创新、高水平专业群、“双师型”教师队伍建设等“双高计划”建设的目标任务之中，引导二级学院在实现高水平发展的同时，主动对接高端产业，主动服务企业高质量发展，主动推进校企协同育人，提升职业教育适应性，凸显职业教育类型特色。

四、结语

“双高计划”是职业教育改革国家级行动计划，国家有关部门将持续围绕经济社会发展和国家战略需要，适时调整建设重点。高职院校二级学院绩效考核指标体系的构建，一方面要将绩效考核作为强化职业教育类型特色、推进职业教育高质量发展的引擎，引导二级学院聚焦高质量、类型化发展的核心指标苦练内功、夯实基础、做强做优；另一方面要根据绩效考核结果定期开展自我诊断与改进，推动职业教育逐步由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，同时还要根据国家重大发展战略、发展重点的调整而不断优化绩效指标设计，为职业教育持续高质量发展提供新的指引和方向。

高职院校要把绩效考核作为推进校院两级管理体制改革、优化内部治理结构、促进学校由管理走向治理、引导二级学院由被动发展走向自主发展的重要抓手，同时要强化办学绩效评价结果应用，将二级学院绩效考核结果与行政权、财务权、资源配置权以及干部任用、职称评聘、工资收入挂钩，扶优扶强，优胜劣汰，推动构建依法依规、边界清晰、务实高效、执行有力的校院两级管理体系，推进高职院校治理体系和治理能力现代化。