干部双向交流任职的发展与优化

刘昕

【关键词】干部双向交流 干部管理 干部培养 【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A

干部交流作为我党干部管理工作的一项长期战略规划，在干部锻炼培养、领导班子结构优化、党风廉政建设以及经济社会发展方面发挥重要作用。干部交流的对象主要是因工作需要的、需要通过交流锻炼提高领导能力的、在一个地方或者部门工作时间较长的以及按规定需要回避的。最初的干部交流将重点放在县级以上地方党委、政府正职领导成员及其他领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的正职领导成员上。2010年，中组部集中组织中央和国家机关与省区市中青年干部进行双向交流任职，由此，揭开了中央和地方干部双向交流任职的序幕。

近年来，山西、河南等省份開始推行一种更为深入的干部双向交流计划，主要做法是从省市机关以及国有企业和事业单位选拔一批有潜力的年轻干部，使其与来自基层的优秀干部进行双向岗位交流。这种干部双向交流任职计划在某种程度上可谓中央地方双向交流任职计划的一种地方翻版，既遵循中央精神，又发挥地方特色。以河南省开展的“蹲苗育苗”为例，这种地方版的干部双向交流任职计划具有以下几个特点：

第一，交流主体是政治素质过硬、学历高、工作能力强的年轻干部。此外，干部双向交流任职计划具有明确的选派标准，入选者必须满足政治素质好、大局意识强、工作实绩突出、敢于担当作为以及群众认可度高等多方面的严格要求。第二，纵向打通行政层级，横向打破部门界限。干部双向交流任职计划的交流并非仅是同一个行政层级或上下相邻层级间的纵向交流，也不仅是部门内或系统内的横向交流，而是打破所有界限的全方位干部交流。第三，为确保达成双向交流的目的，对交流干部的未来去向不做任何明确承诺。比如，河南省要求交流干部必须长期扎实担任重要岗位的工作。在交流任职干部选派到位后，派出单位不再保留职位和编制。工作2-3年后，省委组织部将牵头对交流任职干部进行专项考核评价，对表现优秀、实绩突出的干部，可按规定提拔使用，特别优秀的可破格提任关键岗位。同时，对违反政治纪律、履职尽责不力、不服从组织安排、年度考核不称职且经教育提醒未改正者，责成原单位召回，且召回后不得安排比选派前更重要的岗位，两年内不得评先评优、提拔使用。若选派时属公务员调任的，将不再保留其公务员身份。

干部双向交流任职计划无疑具有明显的现实意义。对于来自上级党政机关的年轻干部来说，一方面有利于他们充分发挥自身优势，利用其对政策的深度理解以及信息、项目等方面的资源，帮助地方发展经济、促进社会发展和文化建设。另一方面也有助于他们深切了解中国社会基层的实际情况，感受基层政府面临的重大挑战，体验中央政策在基层实施时需要面对的种种约束条件。此过程显然有助于年轻干部们全面强化以往欠缺的各种能力——压力承受能力、应急应变能力、决策能力以及与基层干部群众沟通和对话的能力等——从而为其未来职业发展打下坚实的基础。

对于广大基层干部而言，县乡一级的干部尤其是乡镇一级的主要领导干部，一直处于防范风险、脱贫攻坚、扫黑除恶等艰巨工作的最前沿。尽管他们基层经验丰富，擅长应对各种复杂问题，但由于缺乏参加高层次学习培训的机会和时间，其理论水平、宏观视野以及全局意识相对不足，极易导致他们对上级政策出台的背景和意义理解不到位，进而在实际执行过程中出现误差或者走形式的问题。此外，在传统的干部晋升模式下，基层干部尤其是乡镇年轻干部的上升空间有限，在很大程度上挫伤了该群体的工作积极性，甚至会诱发某些贪污腐败行为。干部双向交流任职计划使优秀的基层干部获得了一条新的跨行政层级的职业发展通道，这无疑会对很多基层干部尤其是乡镇一级的领导干部产生更大的激励。

对于国家和政府而言，其一，有利于为国家培育一大批综合能力强、工作经验丰富、严谨务实且富有战斗力的优秀干部，逐渐形成人员数量多、个体素质强的高水平人才池，为将来各级重要领导岗位选拔人才提供高水平人才储备。其二，这种双向交流也为原来处于不同行政级别上的干部提供了补齐短板的机会，在一定程度上缓解各行政层级之间沟通不畅、协作困难甚至相互推责的问题，有助于强化各级政府的政策制定和执行能力。其三，还有助于打破原有单一的干部职业发展和晋升方式。新人的到来可以产生一定的搅动作用，从而使有些领导干部不敢对按部就班获得晋升产生理所应当的心理定势，更加积极主动地投入工作。

尽管干部双向交流任职具有显著的现实意义和重要价值，但同时也存在着以下三个潜在问题：

第一，岗位突然调整带来的适应和胜任难题。干部双向交流任职计划可能存在的最令人担心的情况是，交流干部到任后的岗位适应和胜任问题。地方主要党政领导岗位和专业化职能部门内的领导岗位对任职者的专业知识、基本素质和能力等要求存在明显差异。在省直（或市直）机关任职的年轻干部，可能掌握了具有一定深度的专业知识技能和相关工作经验，但相对缺乏对其他领域的接触。并且，他们主要从事的是政策制定、目标分解以及工作督办等方面的事务。当这些省市机关的年轻干部到县级或乡镇地方党政机关的主要领导岗位上任职时，他们所要负责的工作领域会有很大一部分是过去不熟悉甚至从未接触过的，需要面对的工作对象以及采用的工作方式也很可能跟过去存在很大的差异，这就迫使他们必须花很长时间去了解当地情况、熟悉工作对象和环境、搞清具体的工作规则和程序等。因此，在最初的一段时间内，他们不太可能有效开展工作，而这对地方政府的工作效率和工作质量也会产生一定影响。更有甚者可能根本无法适应新的岗位和工作环境。

与此类似，那些基层一线的党政领导干部到省市机关任职时，也有可能面临相同的情况。过去，他们主要负责的事务是政策的落地和具体执行，因此，他们在某个具体领域的专业知识或理论水平相对较低。但工作内容范围很广，而且往往需要处理跨职能领域的任务，需要对各方细节的高度关注，同时需要与大量的基层干部和群众打交道，需要处理的问题更是复杂多样且具体。虽然他们未必是某个职能领域的专家，但他们在长期工作中积累了大量的综合管理、协调沟通、紧急决策以及识人用人等方面的经验，具有全面的执行能力。如果将他们调任至省（市）级一级党政机关或职能部门任职，负责理论研究以及政策制定和解读等方面的工作，那么他们的短板——即在一个相对专业的职能领域内部的知识深度和经验不足的问题——很容易就会暴露出来，这不仅挫伤干部自身的能力感知，也不容易得到下属的认可，而且会造成与下属沟通困难的问题，工作效率和工作质量都难以保障。

第二，未来去向不确定性带来的工作投入难题。从目前的情况来看，纵深干部交流计划并非是一项常规性的挂职锻炼计划，因为挂职锻炼的干部在挂职结束后的去向基本上是会尊重干部本人意愿，大部分人选择回原单位甚至原岗位任职，回去后往往也有潜在晋升机会。还有一部分既能得到地方认可，同时自己也愿意留下的挂职干部，则可以转为在挂职单位担任实职。此外，纵深干部交流计划也并非传统意义上的岗位轮换（党政领导干部在不同部门或机构的同级岗位之间），因为在常规性的干部交流或回避制度下，被交流的领导干部对自己的未来工作去向大体明晰，他们清楚地知道自己会被调出原地方、原单位或原部门，不可能再继续留任。在这两种干部交流的背景下，组织对干部的使用方向大体是确定的，被交流干部对本人的职业发展轨迹也可以有一个相对明确的预期。

纵深干部交流计划则是一种介于两者之间的、带有干部培养性质的特殊干部开发和使用计划，它与前两种干部交流计划的最大不同就在于其刻意制造一种不确定性，让交流干部无法预测自己在交流后的工作安排或去向，从而给這些被交流的年轻干部施加压力，鼓励大家踏踏实实地沉下心来，把新的岗位当成自己需要长期从事的工作来看待，而不只是抱着走一次挂职锻炼过场的想法。例如，河南省启动的“蹲苗育苗”计划就特别突出强调：干部交流是任职而不是挂职，是长期而不是短期，组织部门坚持不系保险带、不贴标签、不搞路线图。然而，实际上这种做法本身具有两面性，它既可能成为交流干部努力工作的动力，同时也会产生相反的作用。因为交流干部对自己的未来职业发展方向和交流之后的结局无法预见，在这种情况下，他们可能无法全心全意地投入到工作之中，而是会担心自己在交流结束之后的工作安排问题。

此外，双向交流干部还有另外一层担心，就是这种深度干部交流政策本身到底能持续多久，也具有很大不确定性。这种纵深干部交流方式与公务员法中明确规定的挂职锻炼方式不同，它并非法定干部交流形式，而是由某些地方政府的主要领导者发起的，一旦这些当初发起该计划的人因退休或调动等原因离开原工作岗位，他们所主导的这些政策会不会被下任继续采纳或负责到底存在不确定性。如果出现“新官不理旧政”的问题，那么，这些交流干部的前途就会变得更不明朗。

第三，交流干部在工作和家庭生活之间的平衡难题。根据目前各省对参与纵深干部交流计划的候选人选拔标准来看，这些被列入交流范围干部的年龄大体上处于这样一种状态：已结婚成家，育有一个或两个孩子，他们的孩子大部分处于婴幼儿时期或者是正在上中小学的年龄，因而对父母有极高的依赖度。在这种情况下，一旦其中一方因为交流计划在远离家庭的地方任职，其家庭生活需要克服诸多的不利因素影响。

如前所述，干部双向交流任职计划既有重要的现实意义，同时也存在不少实际困难和潜在问题。因此，仅仅关注这种计划本身可能还不够，应当将其放到国家干部管理体系之中来加以剖析。

第一，从源头上优化我们的干部培养和选拔任用体系。优化干部双向交流任职计划，需要追根溯源，考察相关部门施行这种计划的真实目的及其亟需解决的问题。21世纪以来，中央和国家机关干部的来源单一的现象越来越突出，“三门”干部多，具有基层工作经历的干部少，而且机关层次越高，具有基层和生产一线工作经历的干部就越少。中组部在2009年的一项调查中发现，在中央和国家机关司局级干部中，来自高校应届毕业生的占到44.6%。在31个中央和国家机关中，有两年以上基层一线工作经历的处级干部只有40%，在科级及以下干部中更是仅占19%。这种情况如果长期持续，就有可能导致领导机关干部脱离实际和脱离群众的危险出现。于是，中央于2010年6月至12月集中组织了两次中央和国家机关与省区市中青年干部的双向交流任职，按照“进一出一、进出平衡”和“平级调动、统筹安排”的原则，来自54个部委的65名中青年干部前往地方履新，同时全国各地有63名厅局级干部到中央和国家机关任职。与过去的挂职锻炼不同，交流干部必须担任实职领导，承担主要领导责任。

干部双向交流任职计划提出的初衷是解决中央行政机关领导干部普遍缺乏基层工作经验的问题，其目的在于改善领导干部队伍结构特别是中央和国家机关干部结构。如果在中央国家机关的干部培养和选拔任用过程中，一开始就把具有足够的基层工作经验作为一项提拔任用的基本要求，那么，即使没有组织上的督促，这些干部本人也会有足够的动力主动要求去基层积累实践经验。因此，我们一方面要认识到干部交流任职对于增加干部的基层工作经验以及优化更高级别领导干部队伍结构的重要性，另一方面，更应当从源头上优化我们的干部培养和选拔任用体系，使得各级干部从一开始就注重本人的基层工作经验的积累，确保领导干部在被提拔之前具备充足的基层工作经验。

第二，交流计划具体方案应精准设计并兼顾现实需要。在方案设计过程中，应当充分考虑组织的需要与干部本人的职业发展意愿两个方面的因素。首先，在干部交流任职时，组织部门应当特别重视交流干部与所安排岗位之间的适配度，培养干部也要讲科学，注意避免为了交流而交流。组织部门开展干部双向交流任职的主要目的是优化上层党政机关领导干部的结构，夯实基层工作经验基础，但对于不同类型的领导岗位所需的基层工作经验还必须进行深入细致地分析，这样才能有针对性帮助领导干部补齐基层工作经验不足的短板，而不是笼统地、宽泛地强调所谓基层工作经验。总的来说，党政领导岗位可以划分为两大类，一类是综合性的领导岗位；一类是专业化要求较高的特定业务部门的领导者。两类岗位的胜任素质模型其实存在明显的差异。在基层工作经验要求方面，前者更需要在乡镇以及县市级主要领导岗位上的历练，而后者更需要的则是专业对口的基层工作经验。在交流工作中，应将相关专业知识、能力以及工作经验设置为上岗的基本条件，而不是仅仅强调通过干部交流达到基层工作经验的要求。

其次，组织部门还应当考虑交流干部本人的职业生涯发展愿望，尽可能安排与其职业发展需求相匹配的岗位进行交流。对于那些从事专业化职能管理领域或技术领域的工作，有愿望最终成为具有较为全面管理经验的地方党政主官的干部，可以在他们还没有担任重要领导岗位之前就做好到基层锻炼的规划，帮助他们了解基层的工作内容和面临的重要挑战，而不是工作多年再空降到市县甚至乡镇党委书记或乡镇长的位置上。对于那些原本自我定位就是在本职能系统内部发展的干部，下基层任职的培养思路应当定位为帮助他们积累本专业的工作经验，使他们对基层的工作环境和工作情况有更清晰的概念。这样一方面可以使他们在制定或推行相关政策时能够更加接地气，另一方面使他们将来在与下级业务或职能机构在沟通和协调时更加顺畅。

第三，交流任职的管理工作要做到更加细致。一是对交流干部不应僵化地坚持行政级别对等安排的做法。在目前的干部双向交流任职计划中，基本上都是安排干部从事与原来相同行政级别的领导岗位。然而，如果交流干部原来所从事的工作与新岗位之间的差异比较大，直接安排交流干部去承担一个自己并不熟悉的但却需要承担主要领导责任的岗位，就会存在较大的隐患。二是不宜过分强调交流任职的单向性。地方上现有的干部双向交流任职文件大都刻意强调干部交流任职坚持不系保险带、不贴标签、不搞路线图等。尽管强调堵住退路的规定有助于激励交流干部扎扎实实适应新岗位，但也要考虑到另外一种情况，就是尽管交流干部在新岗位上表现良好甚至优秀，但本人仍然希望从事原来的工作领域。在这种情况下，让干得好的交流干部保留回归的可能性，既有助于鼓励广大优秀年轻干部参加双向交流任职计划，同时也有利于新岗位的任职者保持积极的工作状态，从而创造更好的工作绩效。三是对交流干部的关心措施应当落实到位。在地方出台的双向交流任职的相关文件中会特别提到要注重对交流任职干部的关心和关爱。尽管这些制度规定都很好，但对于每一位交流干部在工作和生活的各个方面到底如何进行有效的跟踪并做出及时的反馈，需要建立一套系统的流程和制度，否则在操作环节就很难确保这些措施落实到位，组织的关心最终就有可能变成关心不到位甚至无人真正关心。在这方面，作为牵头实施这一计划的组织部门应当建立系统的交流干部联系制度，定期了解交流干部的状态，总结交流干部在工作和生活中常见的一些共性问题，真正做到责任清晰、切实解决问题。

（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

责编/李丹妮 美编/王梦雅

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