促进农村人力资本积累的财税政策研究

潘光曦 孙欣然

摘要：知识经济时代，人力资本决定着一个国家科技发展水平，同时，人力资本积累是影响经济发展至关重要的因素。现阶段，我国农村自然劳动力资源相对丰富，但人力资本相对匮乏，致使农村经济发展受到限制，将自然劳动力转化为人力资本成为提振农村经济的重要着力点。财税政策作为宏观经济调控的重要工具，在促进人力资本积累方面起着主要作用。本文通过分析我国农村人力资本积累的制约因素，认为我国在促进农村人力资本积累方面的财税政策仍有改进空间，建议调动农村教育积极性，加强职业培训，引进人才，改善医疗卫生，以促进农村人力资本积累。

关键词：农村 人力资本 人力资本积累 财税政策

*基金项目：国家社科基金青年项目（20CZZ026）“社会组织嵌入社区养老服务的行动逻辑与精准供给研究”；山东科技大学2021年教育教学研究“群星计划”项目（QX2021M71）。

党的十八大以来，习近平总书记在不同会议上强调了人才的重要性，指出一个国家的竞争，说到底是人才的竞争，人才的素质决定着科技发展水平，影响着一个国家长期经济的发展。各國经济发展实践表明，以人的素质、健康、知识、技能为基础的人力资本促进着社会劳动生产发展，拉动着经济稳步增长，成为促进经济发展的重要因素。经济发展的主动力由物质资本积累逐渐转化为人力资本积累。

我国自然劳动力资源丰富，但高素质劳动力占比较小。以劳动年龄人口受教育年限作为衡量人力资本水平的标准，调查数据显示，2020年我国16—59岁劳动年龄人口平均受教育年限达到10.75年，与2010年的9.67年相比增加了1.08年，而欧美日等国劳动年龄人口平均受教育年限大都在12—14年左右。此外，2020年我国高等教育毛入学率达到54.4%，而发达国家大多在60%以上。从以上数据来看，近几年来，我国注重发展教育事业，整体劳动年龄人口平均受教育年限不断增加，接受高等教育人口比重不断上升，但与发达国家相比仍存在明显的差距。此外，我国人力资本发展水平还存在着地区性差异，呈现出一定的“强者恒强，弱者恒弱”的“马太效应”特征（孟中泽，2012）。特别是中国农村的人力资本匮乏，地区内分布不均，基础教育贫困程度依然较高，职业教育与技术培训供求缺口大，医疗保健条件和设施落后，人力资本流动呈现一种净流出态势。与发达国家或中国城市相比，我国农村教育经费不足，且城乡差异突出。2021年第七次全国人口普查数据显示，我国常住人口城镇化率达到63.89%，相比于2010年，城镇人口比重上升14.21个百分点，虽然中国的城镇化水平持续提高，但与发达国家相比仍存在巨大的差距，因此我国作为乡村人口大国，应积极促进农村人力资本积累。

人力资本积累依赖于人力资本存量和人力资本增量，人力资本的存量影响着社会要素生产率的高低，人力资本的增量反映着人力资本水平发展的状况，提升农村人力资本水平意味着农村人口整体素质的提高，一方面有助于要素生产率的提高，带动农村经济持续发展，进而改善农村生活水平，另一方面农村经济的发展有利于缩减城乡贫富差距，提升城镇化水平，促进城市产业结构升级，满足城市化的需要。

财政作为国家治理的基础和重要支柱，具有促进社会稳定和经济发展的作用，在促进农村人力资本积累方面能够发挥主体性作用。在此背景下，研究如何促进农村人力资本积累的财税政策具有重要现实意义。

（一）人力资本积累的内涵

早期，人们更多的重视物质资本存量的增加。但随着经济的发展，科技的进步，人的知识储备、劳动素养以及生产技能等多方面人力资本在经济生产领域发挥出显著作用，使人们的观念发生改变，逐渐意识到人力资本在经济中所起到的至关重要的作用。最早人力资本的内涵的出现可以追溯到《国富论》，古典政治经济学的奠基者亚当·斯密首次提出人的才能与其他任何种类的资本同样是重要的生产手段的观点，同时指出了教育是促进人力资本积累的重要途径。此后，美国经济学家舒尔茨和贝克尔在后续的大量研究中于20世纪60年代创立了人力资本理论。该理论认为“人口质量和知识投资在很大程度上决定了人类未来的前景”，并且明确提出促进国民经济水平发展，提高劳动率的关键因素不在于物质资本存量的增加，而在于人力资本存量的增加，即表现在人身上的各种生产知识、劳动与管理技能以及健康素质的提高。继舒尔茨之后大量的经济学研究也表明，经济增长取决于人力资本的积累，有学者提出了人力资本优于物质资本的观点，他们认为人力资本投资比物质资本投资更重要，人力资本增长的贡献潜力大于物质资本增长的贡献，人力投资是一种最基本、最有价值的生产性投资，所以人力资本投资应该优先进行（于洪平，1997）。因此人力资本积累的内涵是指对一定区域，通过增大教育和医疗卫生领域投资、加强职业技能培训、引进先进人才、促进智力回流等各种人力资本投资，所引起的人力资本存量的增加，能够致使该区域内人口的知识才能、劳动素养以及身体健康水平有所提升。

（二）农村人力资本积累的社会经济影响

1.农村人力资本积累对农村经济发展的影响。在早期生产过程中，人们更注重于生产要素数量，物质资本存量的增加会促进生产力的发展，因此农村丰富的劳动力资源使得农村经济不断提升。在生产技术水平不变的条件下，当生产要素达到一定数量，由于边际报酬递减，不断增加投入生产要素的数量只会使得生产成本的增速大于生产产出的增速，从长期来看，产量增加的倍数小于生产要素增加的倍数，生产过程处于规模报酬递减状态，这时生产力的提升不能再依赖于生产要素数量的增加，而应取决于生产要素质量的提高，主要在于包含在生产要素内的人力资本存量的增加。但是随着经济的发展，科技的进步，农村居民在教育水平、社会制度保障等各方面与城镇居民存在逐渐增大的差距，使农村人力资本的存量已经不能适应社会经济发展，成为限制农村经济可持续发展的重要制约因素。

2.农村人力资本积累对城乡贫富差距的影响。农村拥有丰富的劳动力资源，但并不代表拥有丰富的人力资本，农村人力资本匮乏是造成城乡贫富差距的重要因素。大量调查数据表明，劳动者自身的劳动素质与其收入水平一般呈现正比，农村低素质劳动力丰富，高素质劳动力不足的现状使得农村经济增长缓慢，农村居民可支配收入不足以满足自身生活需求，导致高素质劳动力呈现出向物质资本相对富裕的城镇单向流动的状态，人才的流失又进一步导致了农村人力资本存量的减少，由此循环使城乡贫富差距不断扩大。此时促进农村人力资本积累成为增加生产产量，提振农村经济持续稳定发展，提高农村人民可支配收入，改善农民生活水平，缩减城乡贫富差距的重要途径。

3.农村人力资本积累对社会公平的影响。现阶段，我国存在城乡教育机会不均等、医疗卫生服务条件不均衡的现状，导致农村人口整体文化程度和健康水平普遍不及城镇人口，致使城乡差距显著，影响社会稳定。社会发展需要公平，这就需要政府持续推进城乡教育公平，改善农村医疗卫生条件。提高农村人口文化程度及健康水平同时也是促进农村人力资本积累的过程，有利于消除城乡二元结构，推进城乡一体化发展，从而实现社会公平。

当前农村人力资本积累的速度已经落后于城镇发展的进程，调动农村教育积极性，完善职业技能培训体系，积极引进人才，改善医疗卫生条件，提高农村整体人力资本水平是促进农村经济高质量发展的重要途径。财政和税收政策作为收入分配和宏观调控的重要工具，具有不可替代的作用，因此政府积极采取财税政策是促进农村人力资本积累的必然选择。

（一）农村教育投资

提高受农村教育水平是促进农村人力资本积累最直接有效的途径。现代社会中农村人力资本水平与城镇人力资本水平相差较大多取决于农村居民教育机会的缺失。国家统计局数据显示，2016年至2020年我国农村居民人均可支配收入中教育文化娱乐支出占比在7%至9%之间上下浮动，与同年城镇居民相比较高出一个百分点。以家庭户主受教育程度为依据，调查数据显示（见表1），农村居民家庭户主受教育程度超过80%的比例集中于小学及初中程度，接受大学教育的比例却占比不足2%。而城镇居民家庭户主未上过学的比例不足2%，接受大学教育的比例超过20%。两项数据表明农村受教育水平普遍低于城镇受教育水平，但农村居民相较于城镇居民却有着更高的教育投资意愿，农村居民教育机会的缺失很大一部分来源于个人经济状况的限制。当低收入家庭不能支付学费时，他们可以选择向金融部门贷款，但由于人力资本市场信息的不完全性，金融部门与借贷者之间存在信息不对称，使金融部门不愿轻易发放贷款，此时就需要政府主办教育服务并为教育贷款提供担保，以此来弥补教育资本市场的不足。

政府应当通过财政收支，引导资源合理利用，弥补市场不足，在促进农村教育水平上发挥自身的职能。一方面，政府在农村教育方面的投资政策会直接影响农村教育条件，教育条件的改善是教育质量提升的关键，教育质量的提升是教育水平发展的条件，接受高水平的教育会使教育者在未来人生旅途中获得更多的选择机会。另一方面，教育属于公益性项目，具有巨大的外部效益，私人部门一般不愿或无力投资，因此多交由政府财政投资，政府增大对教育的投入会使教育的正外部性得到充分展现，不仅能够使教育者本身的素质和收入水平得到提高，而且會使周围的人乃至整个社会受益，有利于提升整体人口素质，促进农村人力资本的快速形成，城乡区域经济的协调发展，提高国内生产总值。

（二）职业技能培训

普通教育是以传授基本知识和思维能力为目标，而提升农村人力资本水平，实施农村振兴发展战略，只接受普通教育是远远不够的，还应当根据农村各生产、生活领域培养多样型技能人才，如村干部兴农培训、农业技术培训、返乡人员创业培训等，还应当针对不同地域制定不同的技能培训计划，真正培养出“高素质、懂技术、会经营”的技能型人才，来满足不同地域及生产生活领域需求。但目前我国农村职业教育和技能培训供求缺口大，一是观念意识不强，农村居民多接受普通教育，认识不到职业技能培训的必要性，使得农村居民在生产劳动技能、组织管理经验、创新能力思维方面存在不足。二是规模、设施的落后，国家统计局数据显示，我国农村职业技术培训机构的规模自2004年至2013年来整体呈现逐渐缩小的态势，职业教育机构和企业数量有限，优质的职业教育供给不足。而在农村可持续发展的进程中需要技能型人才贡献知识，发挥关键作用，这就需要借助财政政策的引导和支持。政府应当重视农村职业技术培训，增强宣传力度，组织力度，扩大职业技术培训机构规模，提供优惠财税政策，吸引农村居民积极参加技能培训，储备相关识才能，并将基础知识和技能培训知识相结合应用于农村经济建设，从而提升农村人力资本水平，促使体力型劳动力向新型劳动力的转变。

（三）智力回流与人才引进

农村人才不足是导致农村人力资本匮乏的直接原因，促进农村人力资本积累就要使人才能够做到引得来、留得住。

我国现阶段，因为农村相对于城镇而言，物质资本相对匮乏，很多农村出身接受过高等教育的大学生会选择毕业后留在城镇，造成农村家庭教育的投入不仅没能促进农村经济建设，反而加快了人力资本的流出，人力资源不足又会进一步导致农村物质匮乏，如此恶性循环，极大地限制了农村经济发展。如果这些大学生毕业后能够回到自己的家乡，为家乡的建设添砖加瓦，无疑会促进农村人力资本的积累，进而加快经济的发展。因此政府应当参与其中，改善农村教育投入与回报不对等的状况。一方面，如果政府实行优惠的财税政策，能够激刺智力回流，吸引更多的大学生选择返乡就业。另一方面，如果政府积极引进先进人才，为农村提供科技指导和帮助，能大幅促进农村人力资本积累，推进农村经济建设。

乡村振兴离不开人才的支撑，人才是发展的第一动力，能够留住人才同样是发展的关键因素。很多外来人才流入后，会因为生产发展受阻，生活条件不适应等导致出现“返巢”的状况，这就要求政府不仅要引进人才，同时还要留住人才。地方有关部门应当及时了解人才的各方面需求，给予生活上的补助，创造优良的农村环境，让人才留在农村，扎根基层。

（四）农村医疗卫生

劳动力的健康与人力资本积累密切相连，医疗卫生是人力资本的重要因素。调查数据表明，近几年来，我国不断在医疗卫生服务方面加大财政支出，由2015年的11953.18亿元逐年增至2020年的19201.22亿元。然而，从横向对比来看，我国医疗卫生费用与发达国家相比差距较大，同时与发展中国家相比，我国的卫生支出水平也占据较低水平。从纵向对比来看，我国大多数的医疗卫生费用集中用于城镇医疗卫生服务建设，使城乡医疗服务水平差距扩大。尽管政府和社会近几年来不断增加农村卫生费用的支出，但城乡人均卫生费用差距依然不小。发展医疗健康卫生是实现农村人力资本积累的重中之重，必须由政府发挥主导作用，自然也离不开公共财政的大力支持。这就要求政府发挥财政职能引导农村医疗卫生向好发展，政府重视农村医疗卫生服务方面的价值在于，一是健康是劳动力的前提条件，没有了健康，人力资本投资也就变得没有意义，提高健康水平能有效延长寿命，拥有旺盛的精力和充沛的体力，能促使劳动力充分发挥体力劳动，进而发挥脑力劳动，形成人力资本积累。二是农村存在“看病难，看病贵”的现状，高昂的医疗费用超出低收入家庭的负担，医疗服务规模小使农村居民得不到及时的救治。政府提供医疗卫生财税优惠政策，能有效缓解农村居民看病问题，提升整体健康水平。三是农村医疗卫生条件的提高为人力资本的积累奠定了人身基础，一般认为对农村人口净流出状态具有阻碍作用。

（一）推动农村教育事业发展，提高农村居民文化程度

教育投资是将丰富劳动力资源转化为人力资本的重要手段，而政府在教育投资中起着主要作用。近几年来，我国不断增大财政性教育经费的支出，比过去有了很大改善，但财政性教育经费占GDP的比重和占财政支出的比重却不尽如人意（见表2），两者都远低于经济发达国家平均水平，这就要求政府需要进一步调整优化支出结构，在促进农村人力资本积累的过程中发挥其应有职能。

一是发挥其资源配置职能，财政介入资源配置，增大教育投资，增加中央和地方财政预算，加大财政对农村义务教育的支持力度，不断改善农村义务教育条件，提高农村义务教育质量。同时还要兼顾公平，实行城乡统一的公用经费标准，防止效率的缺失。二是发挥其收入再分配职能，中央政府可考虑采用有条件转移支付方式，支持部分农村地区教育发展，缩小区域间教育资源的差距。三是拓宽教育经费来源，建立多元筹资机制，因地制宜，足额征收教育费附加，确保教育经费来源。此外因为受到财政收入的限制，政府在发挥教育投资主体职能的同时，也应当扮演好引导其他教育投资主体的角色，政府可考虑推广与社会资本合作的模式，提供优惠政策吸引社会和个人自愿投资参与农村办学。四是完善财政教育支出内部结构，改进支出方式。增大对师资队伍建设和教育质量等软件的投入，现阶段财政教育经费上的支出多用于硬件的建设，而忽视了软实力的投入。政府应提高财政支出效益，以有限的教育投入获得最大的产出。五是放寬税收优惠范围，下沉相关优惠措施，减免农村居民应交税种，完善税收结构，例如，减免农业生产资料增值税，让农民在种植农作物时少交税费，加大对农产品深加工环节的税收优惠力度，使农民个人可支配收入提高，从而增强农村居民教育投资意愿，提高教育支出，弥补教育机会的缺失。

（二）弥补职业技能培训缺口，提高农民经营管理能力

职业教育与普通教育具有同等重要地位，农民技能知识的增长能够推动现代农业的转型，推进农村产业结构调整，加快农业产业化进程。虽然政府近几年来一直注重加强对职业技能培训的扶持力度，但农村培训方面仍存在不足，政府应当积极采取财税政策，满足农村发展对技术型人才的需求。

一是健全职业技能培训体系，政府应当利用财政资金扶持农村技能培训机构的建立和发展，并积极宣传技能型人才观念，吸引农村劳动力积极参加职业技能培训，支持有培训需求的人员就近接受培训，并给予培训补贴以及生活费补贴，从而提高农民生产经营和管理技能，以适应新形势下农村发展，为建设美丽农村提供强有力的智力和技能保障。二是要加大政府教育支出的整体规模，整体教育支出规模提高才能使包含在内的职业教育培训的经费有所提高。三是改善教育资金利用不合理的分配结构，我国各级政府对于农村的教育资金多用于基础教育，而职业教育培训资金缺口大，政府应当加大财政对职业教育培训的支持力度，安排专用资金重点扶持，改善技能型人才紧缺的格局。四是要加大对农村劳动力培训的力度，政府作为主力军还应当吸引社会力量，鼓励社会团体以及个人对农村培训捐资助学，形成多元化建设格局，并为这些社会团体及个人提供优惠的税收政策，以提高其积极性。

（三）优化农村人才队伍结构，促进智力回流与人才引进

农村人力资本匮乏多是农村人才的缺失，政府应当采取优惠的财税政策，吸引高校毕业生、退役军人、有经验干部等人才扎根基层，为农村作出贡献，促进农村智力回流和人才引进，实现农村人力资本水平进一步提升。

对于人才引进，一是政府可考虑为农村返乡人才增加福利优待，给予薪酬补贴，从而促进智力回流。二是政府应鼓励支持农村创新创业项目，给人才提供能够充分展现才华的空间，对于积极建设农村新型项目，由财政资金给予返乡创业补贴，吸引创新型人才回流。三是对于外来引进人才，政府可提高政策优惠力度，实行农村人才带头素质提升计划，完善农村人才振兴政策。基于人才分类，实施奖励补贴和生活补助措施，从而吸引高素质人才流入。

对于留住人才，一是政府应增大投资建设农村环境，改善农村生活质量，提高人才的归属感和幸福感。二是按工作绩效奖励资金，同时完善养老保险制度，让他们在工作之时可以享受教育、医疗等多项便利服务，确保做到“干好有发展，退后有保障”。让人才看得到发展，看得到希望。

（四）完善医疗卫生保障体系，提升农村居民健康水平

党的十八大以来，党中央把维护人民健康摆在更加突出的位置。政府提供的公共卫生服务和医疗健康服务在保证居民健康上发挥着重要作用。在新形势下，政府介入医疗卫生领域，加大财政投入，有利于为基层卫生事业的开展提供保障，直接影响农村人力资本积累。首先，各级政府应当根据区域状况不同，要完善农村服务体系，加大财政卫生费用支出，缩减城乡公共卫生服务差距，扩大农村医院规模，完善医疗卫生基础设施，补足农村居民“看病难”的短板。其次，高昂的医疗费是农村居民不能及时就医的关键所在，由于医疗卫生领域的信息不对称性且医疗费用是农村多数卫生室等的主要收入来源，使药物、医疗服务等方面价格超出部分农村人口的可承受范围。政府应当加大药品监管力度，控制管理部分药物价格水平，使药物价格在农村居民可承受范围内，从而解决“看病贵”的难题。同时完善补偿机制，对农村卫生室承担的基本卫生公共服务和实行药物零差率销售给予财政补贴，增加对农村居民个人的转移支付，提高农民可支配收入，对特别困难人群提供免费医疗，提升农村整体健康水平，间接性增强农村居民教育投资意愿，使农民可以将节省的医疗消费更多的用于教育投资。再者，鼓励建设非营利医疗机构，为其提供相应的税收减免优惠政策，减免涉及土地的相关税收，加快农村医疗体系建设，促进农村人力资本积累。

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Study on Fiscal and Taxation Policies to promote the accumulation of Rural Human Capital

Pan guangxi Sun Xinran

Abstract：In the era of Knowledge Economy， human capital determines the level of scientific and technological development of a country.At the same time， the accumulation of human capital is a crucial factor affecting economic development.At the present stage， China’s rural natural labor resources are relatively rich， but human capital is relatively scarce， which limits the development of rural economy.Transforming Natural Labor into human capital has become an important focus to boost rural economy.As an important tool of macroeconomic regulation and control， fiscal policy plays an important role in promoting the accumulation of human capital.Based on the analysis of the restrictive factors of human capital accumulation in rural areas，this paper holds that there is still room for improvement in China’s fiscal and taxation policies in promoting human capital accumulation in rural areas， and suggests mobilizing the enthusiasm of rural education，strengthening vocational training， and introducing talents，improving health care to promote the accumulation of rural human capital.

Keywords：Rural Area Human Capital Human Capital Accumulation Public Finance

（作者单位：山东科技大学财经学院中国政法大学商学院）

责任编辑：李政

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