新修订《档案法》对电子档案管理新要求研究

摘 要：2021年正式实施的新修订的《档案法》，就档案信息化作出了专门规定，对电子档案管理提出了新要求。本文首先从数据、存储和标准三个方面探讨了新时期電子档案呈现出的新特点，并以电子档案存储为视角，从电子存储种类、存储介质、存储标准和存储技术等四个方面提出了新时期电子档案面临的诸多新挑战。再从新修订的《档案法》关于电子档案信息化目标、应用化实践、法律依据和发展方向等四个方面，针对新修订《档案法》关于电子档案管理新要求，提出相应的改进措施，为做好新时期电子档案管理进行了有益探索。

关键词：《档案法》;电子档案;新要求

概述

根据《企业电子文件归档和电子档案管理指南》的相关规定，电子档案是指具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。近年来，随着计算机信息技术、办公OA系统的应用以及档案数字化工作的开展，我国无论是行政机关还是企事业单位，电子档案的数量和规模都呈现出快速增长态势，电子档案存储容量从GB级达到TB级，甚至PB级。2020年6月，十三届全国人大第十九次会议修订的《档案法》（又叫新修订的《档案法》），于2021年1月1日起施行。又鉴于电子档案数据呈现的新特点、标准规范的新要求、存储情况的新变化等，迫切需要采取新的更加有效的措施，以进一步抓好新时期电子档案管理。

1 电子档案新特点

电子文件包括文本文件、命令文件、图像文件和数据文件等多种形态，具有信息非人工识读性、存储高密度性、信息与载体可分离性及系统依赖性等优势，与传统档案管理相比，在数据、存储和标准等方面呈现出诸多新特点：

1.1 数据

与传统档案相比，电子档案数据信息来源、数量、类型、技术等方面呈现出多样化、高增长态势。从来源来看，电子档案来自机关内部办公软件、电子政务系统应用、业务软件应用、通用文字处理软件等多个渠道;从数量来看，随着各种应用软件的应用，电子文件及档案呈现出大幅增长态势，存储的容量从GB级达到TB级，甚至PB级;从电子档案类型来看，电子档案包括图像文件、视音频文件、文本文件等，其中，视音频文件数量少，但占用存储空间大，图像文件数量多，占用存储空间大，而文本文件则是占用存储空间占用小，但数量多。

1.2 存储

传统档案存储介质载体主要为纸质类，而电子档案的存储介质载体则呈现出多样化特点，且不同存储介质的存储模式也有较大差异。目前，电子档案的存储介质载体包括磁带、光盘和磁盘;存储的设备有光盘库、磁带路、磁盘库;而存储的介质类型又分为SAS盘、SATA盘、DVD-R和LTO磁带。从存储技术来看，电子档案存储包括离线存储和在线存储。包括SAN存储技术、NAS存储技术和DAS存储技术，其中主要存储技术是SAN，即存储区域网络技术，该存储技术具有灾难恢复、数据保护及安全防护等优势。

1.3 标准

目前，关于电子档案管理的相关标准、规范主要包括《档案法》《电子文件归档与管理规范》《磁性载体档案管理与保护规范》《电子档案管理系统通用功能要求》《公务电子邮件归档管理规则》《产品数据管理PDM系统电子文件归档与电子档案管理规范》《电子档案存储用可录类蓝光光盘BDR技术要求和应用规范》《版式电子文件长期保存格式需求》《基于XML的电子文件封装规范》《文书类电子文件元数据方案》《电子档案管理基本术语》，等等，这些标准、规范和要求，成为新时期电子档案管理的现实遵循[1-3 ]。

2 电子档案新挑战

2020年新修订的《档案法》正式于2021年1月1日实施，该法将“档案信息化建设”作为单独一章予以立法规定，增强了电子档案管理的法治化，对电子档案管理提出了更高标准和要求。但电子档案管理的现状又面临着诸多的挑战。以电子档案存储为例，其所面临的挑战主要有：

2.1 存储种类繁多，非结构化数据占比大

据不完全统计，电子档案存储的格式有近二十种。目前，实际应用中使用比例较高的存储格式包括DOC、TXT、JPEG、WAV、MP3、MP4、TIFF、XML、XLS等，这些电子档案数据信息以非结构化为主，不利于用数据库二维逻辑表进行表达。数据的非结构化，给电子档案存储的稳定性、安全性提出更高要求。且电子档案非结构化数据存储简便，但事务性访问难以实现，后期存储的电子档案数据信息备份、迁移及恢复难度大，增添了诸多新挑战。

2.2 存储介质较多，存储可靠性难以确定

从电子档案存储介质来看，包括了光盘、磁盘、磁带、云盘等多种介质。不同存储介质的使用年限、注意事项等受内外部影响因素不同，加剧了电子档案存储的不可靠性。从外部影响因素来看，磁场、光照、温度、湿度、尘埃，以及有害气体、介质使用频率、使用方法都会影响到电子档案存储介质的稳定性;从内部影响因素来看，存储介质的生产材料、染料层或记录层材料的使用、磁头或盘片的材料等，也会影响到介质存储稳定性。

2.3 标准规范丰富，贯彻落实及时性不够

目前，关于电子档案的收集、存储、整理、保护、查询利用等均陆续出台了众多的标准和规范，为电子档案的规范化、法治化提供了重要外部保障。但从这些标准规范的落实来看，由于宣传力度不够、思想认识不到位、档案从业者业务素能、电子档案管理资金相对短缺等诸多因素，导致业已出台的丰富的标准规范在实际执行过程中未得到及时有效落实。如《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》，就电子档案存储介质光盘的选择、应用、保存、维护及检测均提出相应要求，但在实际执行过程中，一些部门或单位并未严格按照标准执行。

2.4 技术更新较快，核心技术自主性不强

近年来，信息化技术的快速发展，及其在档案管理中的深度融合应用，使得电子档案管理中应用到的技术日新月异。但据调查统计发现，电子档案存储的介质及设备大多为国外企业生产，国产品牌的存储介质在市场应用中的占比份额较小，一些核心技术仍然为国外公司掌控，给电子档案安全和保密带来严峻挑战。“棱镜门”、“邮件门”、海康威视设备被监控等，这些都给电子档案的安全性、可靠性带来严峻挑战。

3 新修订《档案法》对电子档案管理新要求

2021年1月1日实施的新修订的《档案法》，专门新增了一章“档案信息化建设”专章，共7条，占全部53条款的13.2%，其中，明确规定了“电子档案”与“传统载体档案”具有“同等效力”，并提出可以以“电子形式”作为“凭证使用”。但也提出“电子档案”应“来源可靠”“程序规范”“要素合规”等相关规定和要求。总体来看，新修订的《档案法》对电子档案管理提出的新的要求主要特征为：

3.1 明确电子档案信息化目标

新修订的《档案法》第37条第一款明确要求“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”。这也是电子档案信息化管理所要实现的目标。从其内涵来看，“来源可靠”是对其真实性的要求。档案原始属性便是真实性，这也是档案根本价值所在。虽然电子档案与传统档案载体、形式差别巨大，但电子档案来源、背景信息、内容、逻辑结构应与形成时相一致，确保来源真实可靠。“程序规范”是对其可靠性的要求。电子档案的产生、收集、整理、归档、移交及保存应与传统文件全生命周期各环节程序一致，且每一个环节都应规范，并符合相关法规及标准要求。“要素合规”是对其完整性的要求。构成电子档案的内容、结构、背景等相关元数据信息应完整。

3.2 注重电子档案实践应用

新修订的《档案法》第37条第二款就电子档案的效力和要求提出了明确规定，即“电子档案与传统档案具有同等效力”。这为电子档案的实际应用提供了法律依据，使电子档案在实践应用中更具可执行性。此外，“电子签名”、“电子签章”、时间戳等技术的应用，都为电子档案的证明力提供了技术支撑。《关于民事诉讼证据的若干规定》《电子签名法》《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》等相关规定则赋予了电子档案以相应的证明效力。可见，电子档案已从理论全面迈入社会实践，新修订的《档案法》就电子档案实效性也提出新标准。

3.3 明确电子档案法律依据

新修订的《档案法》第37条第二款同时规定“电子档案可以以电子形式作为凭证使用”，这里的“凭证使用”当然是“法律凭证”，即从《档案法》意义上承认并明确了电子档案的法律依据和法律地位，从而为行业及主管部门电子档案信息化发展提供有力支撑。从电子档案的产生过程来看，离不开信息化网络环境，以及计算机信息技术和网络设备。认可电子档案的法律地位，是推行电子档案“单轨制”的重要支撑。计算机信息技术迭代迅速，“互联网+电子政务”的深入推进确保电子档案的法律证明力，同时也对电子档案数据信息真实性、安全性、实效性提出更高要求。

3.4 明晰电子档案发展方向

新修订的《档案法》用7条明确了电子档案建设的主体、效力、相关要求等，这为行政部门、机关团体、企事业单位电子档案建设和发展明确了发展方向。例如，电子档案信息化建設应纳入各级政府发展规划，档案馆、机关、团体、企事业单位及其他组织都应加强档案信息化建设及电子档案管理信息系统建设，并明确提出电子档案管理系统建设应与“办公自动化系统”“业务系统”相互衔接。此外，新修订的《档案法》赋予了电子档案以同等法律效力，这就使得电子档案所记载的信息数据可以直接作为法律效益判断依据，而不必非以载体移交为依据。这些新变化、新要求，也为电子档案发展进一步明确了方向。

4 适应新修订《档案法》电子档案改进措施

根据新修订《档案法》关于电子档案管理的新要求，需要从来源可靠、程序规范和要素合规三个方面提出更有针对性的举措，不断推动新修订《档案法》背景下的电子档案管理。

4.1 来源可靠

电子档案是适应信息化时代档案发展的现实需要，“来源可靠”要求电子档案的母版——传统载体档案或初始电子文件来源要可靠，从他处接收或下载的电子档案来源上要可靠，上传到电子档案运行系统中的电子档案来源可靠。因此，确保电子档案“来源可靠”需要做好背景记载、来自合规系统，并满足必要考证等。为此：1）要系统安全可靠。系统的安全可靠环境是确保电子文件质量至关重要的因素。系统的安全可靠包括电子文件形成环节的安全可靠，也要包括电子文件归档及移交环节的安全可靠。为确保电子文件内容、背景、结构等在流转过程中不发生信息缺失，应将流式文件转换为版式文件，从而生成内容固化的电子文件。2）元数据及封装包形成。根据《基于XML的电子文件封装规范》的相关规定，可采用嵌入式、封装、关联式等形式确保元数据与电子文件之间的关联关系，从而维护电子文件管理的质量和要求。3）数字签名。文件业务应用系统应具有数字签名模块，用户角色与私钥账号绑定，通过数字证书登录系统，保障由此所形成的电子文件组织或个人身份真实有效[4-5 ]。

4.2 程序规范

要求电子档案的收集、存储、调用等必要程序应满足相应规范性要求。例如，电子档案数据要确保无篡改、无拼凑、无伪造变造等情形;能够表现其所承载内容，并确保自始至终内容完整，可视为原件;复制件的，应确保能够真实、完整、准确反应其原件内容;电子档案数据内容、关联信息、附属信息、访问操作日志及系统环境信息等能够互相印证其电子档案的真实性。可结合部门实际，制定相应的规章制度，如《电子文件归档管理技术规范》《电子文件长期保存工作规范》等，并在后期的实际执行过程中不断的建立健全电子档案管理，始终保证电子档案程序规范[6 ]。

4.3 要素合规

要素合规突出要求电子档案完整性，而要满足电子档案管理的完整性要求，就需要做到：始终坚持电子档案的来源、事由、全宗原则，既要在数量上，更要在质量上确保电子档案要素的完整性。此外，还要确保电子档案满足规范化要求，从字迹、图像、声音、效力等方面要达到具体的规定和要求，切实避免电子档案因部分因素不合格而出现失真失效等问题。例如从电子档案添加环境及附属信息来分析电子档案的收集、生成、存储、传递、保存的相关环境要素、协议及外围信息是否符合要求;从电子文件数据内容、关联信息、附属信息及访问日志、系统环境等印证其内容的完整性和效用性[7 ]。

参考文献：

[1]郝丽欣，杨中庆.大数据环境下建设项目电子档案“来源可靠”的保障措施[J].中国公路，2021（13）：116—117.

[2]赵吉梅.论电子档案收集、整理的三个基本原则[J].兰台内外，2021（9）：23—24.

[3]张翀.浅论新修订《档案法》对电子档案管理提出的新要求[J].陕西档案，2021（5）：32—33.

[4]孙立业，杨雯，张北建.电子档案“四性”在《中华人民共和国档案法》修订版中的体现及实现途径[J].机电兵船档案，2021（5）：81—83.

[5]王玉玲，杨生吉.新档案法视域下档案信息化管理应遵循的原则与创新举措[J].档案管理，2021（2）：15—16.

[6]宋丽.立足根本循序渐进——从业务指导工作精进走向电子档案单套制接收[J].城建档案，2021（3）：85—88.

[7]钱毅.全面保障档案信息化工作，助推社会数字转型——新修订《档案法》信息化条款述评[J].北京档案，2020（10）：4—7.

作者简介：孙璐（1984— ），大学学历，辽宁省信息中心馆员，主要从事档案信息化、档案数字化、电子档案管理研究。