以山东省泰安市为例谈对建立健全地方粮油储备体系的思考

◎孙辰龙 孙晓明

党的十八大以来， 在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下， 持续推进粮食和应急物资储备改革发展的顶层设计， 不断完善粮食和物资储备体制机制， 增强粮食储备基础和整体实力， 有效保障了我国的粮食安全。[1]继 2019 年 5 月 《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》 印发后， 2021 年 8 月又制定了 《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》， 作出了统筹管好 “天下粮仓”这一 “国之大者” 的制度安排。 这些都为加强国家储备的统筹规划， 构建统一的国家储备体系，提升国家储备应对突发事件的能力， 提供了重要的体制机制保障。

建立健全地方粮油储备体系承载着衔接中央和地方、 保障国家粮食安全的重要基层基础， 要以服务宏观调控、 调节稳定市场、 应对突发事件和提升区域粮食安全能力为目标， 科学确定粮食储备规模和功能品种， 改革完善粮食储备管理体制， 抓好地方储备粮油收储轮换工作， 建立健全粮食储备运行机制， 强化内控管理和外部有效监督， 加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的地方粮食安全保障体系。[2]

一、 地方粮油储备体系建设的基本情况

当前地方各级党委政府把建立健全地方粮食储备体系作为落实粮食安全党政同责的重要关键内容， 增加粮油储备规模， 建立健全应急成品粮油保障体系； 加大粮油储备基础设施改造和建设， 以提升绿色储粮水平为抓手， 推广应用绿色科学储粮新技术， 持续提高科学储粮水平和品质保障能力， 切实提升改善储备粮质量， 增加绿色优质粮油产品有效供给， 着力推动粮食储备高质量发展， 特别是面对突如其来的疫情， 确保地方储备粮数量真实、 质量良好、 供给有效， 充分发挥了地方粮油储备功能作用， 为保供稳市、 服务国家粮食安全大局做出了积极贡献。 但是在运行运作过程中， 特别是通过近期国有粮食购销企业专项整治和监督检查， 发现了一些问题和不足，主要表现在：

（一） 地方储备粮油品种以及功能结构设置不尽合理

从对山东省泰安市粮油储备情况调查分析看，市 （地） 以下储备规模和品种结构有缺口， 特别是县 （市、 区） 粮食储备， 有的地方原粮储备勉强过得去， 应急成品粮储备缺乏、 品种较为单一； 有的地方粮食储备合乎规模要求， 食用油储备规模不足、 品种结构不合理； 市及县 （市、区） 粮食储备品种相对单一， 储存形态多为原粮， 且一般是储存4 年后轮换， 未能全面实现动态储存， 绿色储粮科技水平还有待提升， 储存期间个别粮食品质有所下降、 管理机制不灵活等问题仍然存在； 中央和地方储备粮集中在一个时间段轮换， 对粮食市场和价格有一定影响； 地方储备粮承储企业自行负担轮换市场价格风险、 地方粮食购销企业储备和经营不分等问题比较突出。

同时， 地方储备粮功能发挥不充分、 不到位，多数是以存代用， 在调剂全社会粮食库存余缺、平抑粮价、 稳定粮食市场、 满足市场应急需求等方面还有很大的工作空间。

（二） 成品粮油储存轮换缺乏制度设计和有效应对

一是应急包装成品粮多数是代存形式， 缺乏科学合理的动态管理办法。 地方政府实行的是没有买断粮权的动态储存， 包装成品粮一般是存放在粮食加工企业， 周转使用， 只是给予代储企业费用补贴， 动态储存， 应急状态下可调用， 再行支付粮食价款。 这次新冠疫情发生后， 各地纷纷修改完善应急成品粮油储存办法， 主要是对库存加以数量约束， 有的规定库存成品粮数量不低于整个储备规模的90%， 各地做法不尽相同， 矛盾和问题的焦点是没有粮食库存所有权， 企业面临贷款资金和加工成本压力， 难以完全保证应急时有充足库存,需要时调得动、 用得上。 二是缺乏对粮食应急加工保供的统一规划， 以及对加工供应能力、 辐射半径、 保障效率效应的考量， 没有形成布点合理、 辐射半径长的粮食应急加工供应网络。 由于粮食加工企业大多是民营企业， 加工能力、 生产经营状况和分布不一， 社会责任意识也有待加强， 在确立粮食应急加工企业和应急供应网点方面存在一定困难。

（三） 应高度重视和加大对地方储备粮食品安全指标的检验检测

在调研中发现， 个别单位对粮食真菌毒素的检验检测工作重视程度不够， 检验检测的力量和水平亟待提高。 在新粮政策性收储检查中还发现有的国有粮食购销企业存在小麦收购入库水分、杂质增扣量执行标准不规范、 不严格等问题。

二、 加大地方粮油收储轮换政策性设计， 更好发挥地方储备粮油功能和效用

（一） 明确地方包装食用油储备政策

目前地方小包装食用油储备没有明确的储藏办法和轮换规定， 笼统表述储存期为常规条件下1—2 年或不超过2 年， 如果把小包装食用油视同为市场上流通的商品食用油， 储存期和保质期（食品保值期18 个月） 自然产生矛盾， 地方储备食用油是各级政府的储备粮油， 如果按商品食用油对待， 保质期仅为18 个月， 而储备食用油仅有储存期之说， 常规条件下2 年的储存期， 条件允许下还可以适当延长储存期。 由于缺乏统一的小包装储备粮油管理办法， 致使承储企业不好把握， 有的地方还发生了问题。 目前大体上有两种食用油的储存办法， 一是和包装面粉类似， 由食用油脂加工企业代储， 粮食和物资储备行政管理部门给予一定的费用补贴， 油脂加工企业作为周转库存， 即所谓的动态储备； 二是由国有粮食购销企业承储， 农发行给予贷款， 财政贴息， 拨付承储企业一定的保管费和轮换费用， 承储企业2年轮换一遍， 即所谓的静态储备。 由于精炼食用油极难保管， 现有储存条件有限， 实行两年轮换一遍， 保质期与储存期不相符产生了矛盾， 受市场和价格影响， 承储企业还面临轮换亏损的风险，应衔接储备粮油管理规定与 《食品安全法》 在这方面不一致的地方， 避免出现管理空档， 产生食用油质量问题。

（二） 实行政府统一采购地方储备粮油政策措施

为规避地方国有粮食购销企业政策性粮食收储风险， 应实行对粮油储备轮换政府统一采购的办法， 在省级粮油交易平台统一操作， 统一在粮食批发交易市场竞价交易， 规范市场交易主体行为， 坚决打击非法串通、 恶意炒作、 囤积居奇等不法行径。

目前大多数地方储备粮油承储企业都是中小微利企业， 老企业多、 人员多、 包袱重、 经营单一， 仅靠收原粮卖原粮， 盈利能力弱， 增收渠道狭窄， 生存压力大， 难以承担轮换粮油出现的亏损。 应由地方政府采取购买服务的办法， 承储企业负责履行好保管之责。

（三） 实施中央和地方储备粮轮换有效衔接

搞好顶层设计， 建立中央和地方储备粮轮换衔接制度， 中储粮地方中心库轮换粮食应到所在地的发展和改革委或粮食和物资储备局备案， 科学安排中央和地方粮食储备的轮换时间和数量，把握轮换时间和节奏， 避免集中出入库， 冲击粮食市场和价格。

（四） 加大地方储备粮油收储监管， 守住不发生问题底线

一是全面落实粮食安全党政同责， 明确各级党委政府重农抓粮保安全的责任， 细化部门单位相应责任， 确保粮食产购储加销各环节责任细化落实、 运转高效有序、 依法依规管理， 特别是加大粮食卫生质量安全监管， 确保入口粮食质量安全， 确保粮食数量真实， 满足生产生活需要。

二是改革完善政策性粮食收储管理体制机制，实行政策性粮食和经营性粮食彻底分开； 加大国有粮食购销企业内控机制建设， 管人管粮管物管资产有效衔接， 把依法管粮和企业绩效考核统一起来。

三是实行粮食信息化、 智能化、 数字化管理，确保监管无缝对接、 全天候全覆盖监管。 一改多头多部门数字化、 智能化应用， 实行国家粮食和物资储备部门一头垂直管理应用， 构建自上而下、 全覆盖无死角的数字化应用场景， 把国有粮食购销企业政策性粮食收储轮换出库置于数字化智能化有效有力监督管理范畴。

三、 对策建议

一是统一规定各级储备粮存储轮换时间。 可分为长江以南和以北， 分别确定小麦、 稻谷的存储轮换时间， 分为宜存和不宜存两种情况， 宜存可按小麦3—5 年、 稻谷2—3 年储存期顶格轮换，不宜存即时出库轮换。 小包装食用油储存参照罐装食用油的储存轮换办法， 取消食品保质期的要求， 2 年轮换一遍， 可适当延长储存期， 不宜存即可轮换， 确保食用油品质。

二是应急包装成品粮储备应实行动态储备。选择符合条件的粮食加工企业承储， 可按季节以小麦粉和小麦原粮两种形态动态管理， 每年2 月至9 月， 小麦粉库存为储备计划的50%—70%，其余部分以原粮形态储存； 10 月至次年1 月， 小麦粉必须达到储备计划数量。 小麦粉以原粮形态储存的数量， 折合小麦粉， 与小麦粉库存数量相加， 必须达到储备计划数量； 且以原粮形态储存的数量， 折合小麦粉， 不得超过承储企业10 天的有效加工量。

三是适当提高地方储备粮油保管费用水平。调查中发现， 目前地方粮食储备储存费用补贴标准较低 （每斤0.05 元）， 包装成品粮动态储备补贴也偏低， 随着人工成本和物化成本的增加， 建议适当增加原粮和成品粮储存费用补贴。