“央地融合”视角下航空制造业高质量发展对策研究★——以江西省为例

胡锦文，郭震霄

（1.江西省军民融合研究院，江西 南昌 330012；2.南昌航空大学 经济管理学院，江西 南昌 330063）

引言

“十四五”期间，我国航空制造业发展正处于产业链条升级、能力边界外延、技术实力提升的重要战略机遇期，亟待通过建立发展新机制推动转型升级。“央地融合”发展模式是指央企及其驻地单位与地方政府、地方企业在资源、资金、技术和人才等方面开展全方位多领域的合作，形成机制稳定、沟通顺畅、项目相连、业务相通、发展相融的合作发展共同体[1-6]，是促进央企发展，拉动地方经济，构建央地双赢局面的发展模式。

目前国内外关于央企与地方协同发展、深度融合的研究并不多见，一部分学者从宏观层面探讨了制约“央地融合”的主要因素。陆简[1]（2011）认为央企与地方合作过程中存在目标取向差异，央企侧重于关注领域内全国产业布局和资源分配，地方政府则常以区域利益最大化为目标。周健奇等[2]（2013）研究发现央企与地方政府的主要矛盾体现在利益分配失衡、资源配置不合理等方面，提出了央企投资地方的制衡机制。薄文广[3]（2016）研究发现央企与地方发展取向不一致是导致双方难以深度融合的主要原因之一，提出实行“差异化”政策，构建争端解决机制等方式促进央企与地方和谐发展。梅阳[4]等（2019）认为地方政府在“多头+层级”的治理体系下推进军民融合深度发展面临治理负荷沉重，军事需求与地方发展对接不足等问题，提出了构建协商对接、跨区域协调机制、强化内部决策等对策。王佩[5]（2019）认为“央地融合”是产业、经济、人才等多维度要素的深度互动，有赖于双方的沟通协调和协同创新。张天维[6]（2020）指出，当前地方政府对央企支持力度较大，而央企对牵引地方发展贡献率不高，并就此提出了拓展央地合作广度、深度的发展路径。也有学者从中观层面剖析了“央地融合”的现实路径。李雪梅[7]（2014）以北疆西北部城镇发展为研究对象，探讨兵团、地方、央企三个利益主体共享共建的融合发展，提出了共建区域城镇体系和统筹发展协调机制，拓展三方干部交流渠道，建立兵地融合体制改革试验区等建议。景侠[8]等（2021）系统剖析了黑龙江省“央地融合”过程中存在的融合范围较窄、产业能级不高、集群效应偏弱等问题，提出了混合所有制改革，交叉持股、龙头带动等改进措施。

江西省是新中国航空工业的发源地，创造了我国航空发展史上多个第一，是我国重要的歼击机、教练机、直升机生产基地，航空制造业规模居全国前三。“十四五”是江西省航空制造业转型升级、提升能级的关键时期，本研究从央企与地方融合发展的视角出发，探讨航空制造业央地深度融合的现实路径，提出促进江西省航空制造业高质量发展的对策建议。

1 航空制造类央企与江西省融合发展现状

当前，江西省（简称赣）与中国航空工业集团有限公司（简称航空工业）、中国商用飞机有限责任公司（简称中国商飞）、中国航空发动机集团有限公司（简称中国航发）三大集团均开展了较为广泛深入的合作。

目前，航空工业集团驻赣单位有江西洪都航空工业集团有限责任公司，昌河飞机工业集团有限责任公司，中国直升机设计研究所及非银行金融机构中航信托股份有限公司。江西省与航空工业集团在2009年、2014年、2016年三次签署了战略合作协议，分别就南昌航空城建设、通航产业发展达成了共识，明确了优势互补，协同推进的合作思路。十九大以来，江西省与航空工业集团多次举行工作会商，对接了“十四五”发展规划布局，就共同推进航空产业园建设、通用航空产业发展、重大项目合作、干部交流等进行了深入探讨和交流。中国商飞公司驻赣单位有中国商飞江西生产试飞中心，中国商飞江西飞机制造公司。江西省与中国商飞公司在2015、2017、2019年多次签署战略合作协议，围绕大飞机产业链建设进行了多次交流。近三年来，江西省与中国商飞高层互动频繁，在历年举办的南昌飞行大会、中国航空产业大会上，中国商飞主要领导多次受邀出席并讲话。中国航发集团在赣暂无产业布局。2017年，中国航发集团与南昌航空大学签订战略合作协议共建航空发动机学院，助力中国航发集团创新型领军企业的发展和南昌航空类科研院所的应用实践。

2 制约江西航空制造业“央地融合”发展的因素

通过实地调研、专家访谈及文献查阅发现，省级政府协调功能受限、央地目标取向差异、本地化配套率不高、人才流动尚不充分是制约航空制造业央地深度融合发展的主要原因。

2.1 地方协调功能受限

现行体制下，军工央企领导班子受中央的直接管理，其驻地单位也属总部“垂管”[3]。由于省级政府乃至相关部委对军工央企不具有行政约束权及央地双方常态化工作对接机制的缺失，涉及央企驻地单位的有关问题，地方政府机构往往难以协调解决。为缓解区域航空产业发展的治理矛盾，江西在省级层面推行了航空产业链长制，由省委常委担任省级航空产业链链长，省国资委作为航空产业链链长制牵头部门。航空产业链长制的建立在一定程度上为江西省区域层面的航空制造业“央地融合”发展提供了平台，搭建了桥梁，但仍然难以有效破解多方治理格局下的利益矛盾。

2.2 央地目标取向差异

“央地融合”存在体制机制藩篱的同时，还有隐形壁垒的制约。制约地方航空制造业“央地融合”发展的隐形矛盾，即央企及其驻地单位与地方政府的目标差异、利益差异。对于央企来说，其主要对国家负责，重点在对全国产业布局和资源要素进行统筹考虑、合理分配上，其驻地单位的战略调整与方案规划都需要根据总部具体要求执行，如此引发的“条块博弈”及产生的挤出效应，不可避免地制约了地方航空制造业价值链、产业链、供应链的延伸和拓展。另一方面，大部分央企因地制宜，带动地区经济发展的意愿并不强烈，未把驻地单位支持地方发展情况纳入其考核评价体系，出现了只对地方提要求，不对地方负责任的现象。对于地方政府来说，辖区内的经济社会发展必然是其考量的首要任务，在维护地方利益的行为逻辑下，其与驻地央企存在利益分歧时也难以在现行区域治理框架下妥善兼顾各方利益。

2.3 本地化配套率不高

从江西省的实地调研情况来看，以主机厂所为龙头，以地方配套企业为支撑的航空制造业集群集约化发展模式并未形成，在一定程度上导致了地方政府推进“央地融合”动能不足，举措不够。三大集团驻地单位在江西的本地化配套率并不高，不少企业出现了舍近求远找配套的现象。一是由于由于江西省内大部分航空零部件配套企业缺少核心技术和系统研发能力，导致驻地主机厂所需的部分配套产品必须从外地采购甚至从国外进口。二是航空制造业发展缺乏集群效应。当前，三大集团驻地单位综合竞争优势十分明显，其自身的产业链不断发展完善，在内部形成了相对独立、稳定、封闭的体系，制约了其与地方企业建立广泛、深度的合作机制。

2.4 人才流动尚不充分

从三大集团及其驻地单位与江西省之间的人才交流情况来看，仍有进一步拓展提升的空间。一是交流层次不够广。目前双方领导干部的交流，往往体现在三大集团驻地单位领导班子成员调任地方担任厅局级领导干部这个层面上，三大集团总部及其驻地单位中层领导干部与江西省相应层级领导干部之间的交流比较少见。二是双向交流机制并未建立。目前双方人才交流主要表现为从航空企事业单位流向地方政府系统挂职、任职，从地方政府系统流向航空企事业单位挂职锻炼的鲜少出现。

3 对策建议

3.1 健全融合机制

1）健全沟通对接机制。一是依托地方军民融合、发改、工信等部门设置协调机构。搭建沟通对接的桥梁和解决问题的平台，统筹航空制造业区域规划、产业布局和和政策调整，推动项目联动、共建共享。二是建立航空制造业发展规划协调对接机制。将央地双方的发展愿景嵌入对方发展规划中，制定承接有序、错位发展的产业政策，推动航空制造业协调化、差异化发展。三是建立央地信息共享机制。根据央地融合过程中出现的新情况新问题，适时搭建信息共享平台，共享不涉密信息，提升协同发展水平。

2）实现风险管控机制。建立成本共担、利益共享的央地风险管控模式，实现双方的优势互补、共赢发展。一是建立央地利益共享分配机制。在重大基础设施建设中，央企可以根据本企业受益程度，确定企业分担的建设成本，保障央地融合发展长期稳定。二是建立风险管控利益补偿机制。以市场机制为基础，建立央地长效协议机制，实现风险管控和利益补偿。

3）构建协同治理体系。一是建立央地应急管理协同机制。依托昌飞、洪都等航空主机厂优势，与地方政府积极开展通航业务合作，共建应急应灾一体化低空救援体系，增强突发公共安全事件和应急救援能力。二是构建央地生态环境联防联治体系。央地双方共同成立本地区生态环境联防联治领导小组，共同承担本地区生态建设和环境保护责任。

3.2 提升产业能级

1）提升管控能力。一是着手编制江西航空制造产业链优先级清单，以航空制造全产业链流程管理为主体脉络，突出问题导向，在对省内航空制造企业进行分类的基础上筛选培育一批关键企业。二是进一步夯实航空制造龙头企业的引领地位，以其作为航空制造产业链并购重组的主体，大力推进产业链内部相近企业参与兼并重组。

2）支持错位发展。针对省内航空制造领域配套企业量多质不优，产品同质化倾向明显的问题，进一步加强顶层设计，绘制产业图谱，构建层级分明、运行稳定的航空产业“金字塔”结构。推进省内航空制造业有序竞争、错位发展，实现垂直分工和协同合作，努力打造江西航空制造业发展“雁阵”，加快形成全省航空制造业集群集约式发展态势。

3）培育产业协会。建议在地方军民融合、工信等部门协调下，由主机厂所等航空制造龙头企业牵头组建江西航空制造产业协会，致力于江西航空制造领域的技术标准研究、军需民需调查、信息融合服务等工作。发挥行业协会“粘合剂”作用，为相关企业的发展、成长给于帮助。

3.3 促进协同创新

1）建立央地协同创新机制。紧扣航空制造产业核心技术、关键环节，在驻地央企与地方高校、科研机构间建立军地协同开发、成果共享机制。按照联合论证、联合支持、联合组织、协同创新的思路，实施一批具有军民两用特色的研发专项，加强航空制造领域重大技术攻关。对具有发展前景、符合央企愿景目标和地方经济发展需求的技术、产品，由央企与地方相关职能部门牵头，共同申报国家重大专项，共建企业研发机构，联合开展共性技术，关键技术攻关。

2）促进先进科研成果转化。按照利益共享、风险共担原则，加快建立科技成果、专利技术就地转化机制。完善国防知识产权保护和利益分配机制，探索创新国防科技成果就地转移管理办法，加强国防知识产权保护。鼓励洪都、昌飞、602所等知识产权创造单位从知识产权转化、运用中获取合理收益。健全科技奖励政策，央企驻地科研单位相关科研成果可享受地方同等科技奖励，加快优势技术的成果转化、推广应用。

3.4 破除人才壁垒

1）健全双向交流机制。推进地方政府、地方行业主管部门和三大集团及其驻地单位之间的干部交流，选派优秀干部交叉挂职、任职，促进人才合理流动。开辟双向流动渠道，由地方政府、高校选派一批专业能力强的干部赴三大集团总部、驻地单位挂职交流，破除由央企到地方任职这一单向流动模式。建立多层级交流机制，在三大集团驻低单位中层干部与地方相应层级干部间架构起双向交流任职的桥梁。

2）开展人才联合培养。依托驻地航空主机厂所、生产单位的生产、试验、检测能力条件和地方高校的科研、师资力量优势，联合开展人才培养。支持、引导驻地航空主机厂所、生产单位与南昌航空大学、江西航空职业技术学院等航空特色鲜明的高校开展人才培训协作。

4 结语

本研究系统梳理了航空工业、中国商飞、中国航发三大航空制造央企与江西省在产业协同、战略合作、人才交流三方面的融合情况，发现地方政府协调功能受限、央企与地方目标取向不一致、本地化配套率不高、人才流动尚不充分等是制约航空制造业央地融合高质量发展的主要原因。提出了建立沟通顺畅、风险可控、协同治理的“三位一体”央地融合机制，打造管控得当、错位发展的航空制造全产业链体系，培育联合开发、成果共享的央地协同创新机制，健全联合培养、双向流动的央地人才交流机制等促进航空制造业央地融合高质量发展的对策建议。