CO2捕集与封存产业化发展的政策初探

袁 舟

(中国石化石油工程技术研究院，北京 102206)

2020年9月，中国在联合国大会上向世界宣布了2030年前实现碳达峰和2060年前实现碳中和的目标。

为应对日益严峻的全球气候变化形势，《巴黎协定》提出将全球平均气温较前工业化时期的上升幅度控制在 2 ℃ 以内，并努力限制在 1.5 ℃ 以内。国际能源署(IEA)在《能源技术展望报告2017》中指出，要在本世纪末实现升温幅度控制在 2 ℃ 的气候目标，CCS技术需贡献14%的CO2减排量。本世纪末升温幅度控制在 1.75 ℃，CCS技术则需要贡献32%的CO2减排量。IEA发布的CCS路线图指出，从2015年至2050年，全球所有地区需要捕集和封存的二氧化碳总量累计将达1200亿吨[1]。碳捕集与封存是未来我国减少二氧化碳排放、实现“双碳”目标、保障能源安全、构建生态文明和实现可持续发展的重要手段[2]。

到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。加大对碳捕集利用与封存项目的支持力度，推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用是目前一项重要任务。

我国实现碳中和目标时间紧、任务重，而碳捕集与封存技术作为实现碳中和目标技术组合的重要构成部分，未来减排潜力巨大、成本下降空间可观、技术发展路径多样，是实现碳中和目标的托底技术保障。

1 国内CCS技术发展现状及存在问题

二氧化碳捕集、利用与封存(CCUS)及二氧化碳捕集与埋存(CCS)是实现碳中和的托底技术。“碳中和”不等于零碳排放，而是指各种活动产生的二氧化碳排放与各种碳汇措施吸收的量相等，达到相对“零排放”。可实际上，以目前技术而言，绝大多数行业无法做到零排放，实现碳中和需要森林碳汇、农业碳汇、CCUS/CCS为代表的负碳技术参与。CCUS/CCS 技术封存CO2占累计减排量15%，是碳中和的托底技术[3]。

在相关政策推动下，我国CCUS技术已取得长足进步，根据《中国二氧化碳捕集、利用与封存(CCUS)年度报告(2021)》，中国已投运或建设中的CCUS示范项目约为40个，捕集能力300万吨/年。多以石油、煤化工、电力行业小规模的捕集驱油示范为主，缺乏大规模的多种技术组合的全流程工业化示范。截至20201年，已投入12个地质利用与封存项目，其中包含10个全流程示范项目。目前看我国CCUS项目规模较小，主要应用在油气行业的二氧化碳驱油中，尚未形成大规模产业集群。咸水层CCS项目也较少，仅开展了一个示范项目，且规模较小。大规模商业化推广和产业化发展还面临成本与投资高昂、商业化模式不明晰、项目示范经验缺乏、政策法规体系和金融机制不完善等主要挑战。需要完善产业化发展体制机制，加大激励力度，加速推进产业化发展，进而为我国碳目标探索出一条有效管用的新路径。

1.1 现阶段碳捕集与封存成本偏高，但减排潜力可期

目前碳捕集与封存技术成本偏高，减排二氧化碳单位成本大都在250元/吨以上。国内某CO2-EOR项目外购CO2，驱油用CO2的费用更是高达650元/吨左右。同时为了改造或增加碳捕集装置，将投入大量的投资。CCS项目碳捕集装置投资额在数千万元甚至上亿的规模，如华润集团海丰超临界燃煤电厂燃烧后捕集示范项目投资成本为8531万元，华能上海石洞口第二电厂碳捕获项目投资成本约为1亿元。高额的投资给企业带来固定成本和运营成本的增加，加重了企业的负担。

然而作为二氧化碳减排重要措施之一，碳捕集与封存发展潜力可期。联合国政府间气候变化专门委员会在《全球升温 1.5 ℃ 特别报告》中指出，2030年不同路径碳捕集与封存的减排量为1～4亿吨/年，2050年不同路径碳捕集与封存的减排量为30～68亿吨/年。

1.2 碳捕集与封存技术的发展离不开政府政策的支持

当前碳捕集与封存项目多处在研发和示范阶段，其主要的驱动力来源于政府的资金支持和国家激励政策，以及税收等因素。市场方面，CCS产业发展需要持久和大量的资金投入，基于CCS高昂的减排成本以及技术的不确定性，企业往往不愿意独自承担投入CCS研发和示范的风险。再加上全国碳市场处于起步阶段，没有形成规模化的CO2需求市场，碳税政策不明确，无法从经济上合理衡量该部分减排能力，因此致使CCS项目商业化产业化发展的基础较弱，许多企业和潜在的投资者对其望而却步[4]。

国际上，《欧洲绿色新政》和《气候法》史无前例地将气候碳中和的政治承诺转变为法律义务，催生出更多支持捕集与封存项目的欧盟政策[5-6]。美国早在1997年成立了专门开展低碳项目的减排量核证工作的碳注册登记系统，截至2021年初，碳捕集与封存项目注册量激增，核证的减排量可以用于美国加州碳排放体系和华盛顿州清洁空气法案。2018年，美国签署生效的45Q提高了税收优惠，封存在盐水层中的二氧化碳每吨补贴50美元，用于提高原油采收率的二氧化碳每吨补贴35美元。在加拿大阿尔伯塔排放抵消体系中，给予碳捕集与封存项目基于减排量的两倍核证量的奖励[7]。随着产业的发展，当从示范阶段走向大规模工业化推广和商业化运行阶段，强制性减排、碳税、碳交易市场等可能成为其主要的驱动因素。

我国CO2封存成本(含20年CO2监测成本)约为250～300元/t，其中CO2捕集(含压缩)环节占比最高，约为60%～80%。陆路车载运输成本约为0.9～1.4元/t·km，管道运输成本约为1～4元/t·km。我国碳汇价格与减排成本差距较大，如果没有有力的政策支持，任何企业都不会有积极性。

1.3 碳捕集和封存技术的快速发展亟需全产业链大规模产业化的示范引领

自2006年起，我国陆续发布了三十多项涉及CCS的国家政策，确定了CCS在应对气候变化领域的重要地位，并积极推动CCS技术的推广和示范项目的建设，但尚未建立完善的CCS的专项法律法规和安全技术标准体系。法律法规的不完善对企业意味着多重风险，直接阻碍了企业参与CCS项目的积极性。碳捕集和封存具有投资规模大、跨行业、跨领域、链条广的特征。目前我国碳捕集和封存产业处于小规模示范向全产业链大规模示范过渡阶段。目前技术组合的系统安全性和有效性需要经过大规模产业化示范项目验证，产业政策、技术标准、投融资政策、技术融合等环节缺乏统一性。示范项目的选址、建设、运营和地质利用与封存场地关闭及关闭后的环境风险评估、监控等方面同样缺乏相关的法律法规和标准[8]。

因此尽快出台明确的政府政策与建立专项法律法规和安全技术标准对于CCS项目的大规模实施非常重要。这就急需建立一个能表达和协调相关利益者诉求的法律和政策框架体系以及该体系下的有效运行机制。

2 CO2捕集与封存产业化发展的政策初探

2.1 国家和地方政府尽快完成顶层设计

国家和地方政府要按照国家的统一部署，尽快完成顶层设计，加快建立“1+N”政策体系，立好碳达峰碳中和工作的“四梁八柱”。“N”包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。

将CCS产业化目标纳入相关重大战略与规划中，建立完整的政策体系，重视发挥财政手段的正向激励和逆向限制双重作用。通过扩大财政支出降低企业和个人碳减排成本，通过财政限制手段对不符合碳减排标准的企业和产品实现逆向淘汰;构建绿色金融体系，以市场化方式引导金融体系提供碳中和所需资金;加快碳市场的建设和完善，加强碳中和关键技术研发，为向低碳化、清洁化、分散化和智能化方向发展提供必要突破性技术支撑。将碳交易、气候投融资、能源转型基金、碳中和促进法等，作为引导碳减排的政策工具。CCS产业化呼唤深度的科技创新和金融支持。

2.2 推进CCS技术的融合

通过科技政策创新，推动CCS技术创新，包括高效捕集技术、运输、埋存方面的地质勘查和钻井及注入技术。要推动高校、研究院所、企业的有效联合，突破CCS技术的关键瓶颈。特别是国家研究团队要承担主体责任，做好CCS技术尖兵。

2.3 加大财税金融政策支持力度

中央及地方财政加大对碳捕集与封存技术研发、规模示范及产业发展等的财税政策支持力度，创新支持方式，引导更多社会资源投入碳捕集与封存示范与发展项目。开展适用于碳捕集与封存项目的低碳金融产品和工具创新，完善金融激励机制。成立专门的碳封存项目基金，支持碳捕集与封存企业上市融资和再融资，降低融资费用。

2.4 加快推进碳捕集与封存减排量认证和市场准入机制

统一完善碳捕集与封存排量核算方法，构建完善碳捕集与封存标准体系，尽快将碳捕集与封存项目核算认证的减排量纳入碳交易市场，初期可以考虑特殊政策支持，给予项目基于减排量的一倍以上核证量的奖励，调动企业实施碳捕集与封存项目的积极性。

2.5 成立CCS跨产业联合体，加快全产业链关键技术联合攻关，推进百万吨级至千万吨级示范工程建设

要建立跨行业，跨地区，甚至跨省的一体化产业示范基地和产业园区，通过碳汇交易形成产业化纽带，促进企业的横向联合。以大规模示范项目为纽带，强化政府、企业、科研院所等参与的协同合作，促进CO2捕获、运输和封存等环节关键技术的联合攻关。通过大规模实验证明技术可行，形成技术标准规范，提高技术安全性等目标。探索商业模式和建立标准体系，推动CCS产业发展，助力实现双碳目标。

3 结语

目前，国家已经试点了碳汇交易，参与的企业以煤炭化工企业为主。国家应该加大支持力度，鼓励更多的企业参与其中，特别是参与国际购汇的企业应该更多参与国内购汇。我国应该积极参与国际碳汇交易，从规范市场准入、碳汇价格、交易规则等完善碳汇交易的法律法规。

国家要紧扣“双碳“工作目标分解任务，指导和督促地方政府及重点领域、行业、企业科学设置CCS工作目标、制定行动方案。要坚持问题导向，推动产业结构优化、完善绿色低碳政策体系、健全法律法规和安全技术标准体系等，研究提出有针对性和可操作性的政策举措。要发挥好国有企业特别是中央企业的引领作用，明确目标任务。要从政策上制度上把CCS产业化纳入国家新能源政策的监督和监管体系。