上海市新城规划建设中的房地产估价咨询服务

文/肖军 许峰林

一、新城规划建设的由来和演变

新城是上海推动城市组团式发展，形成多中心、多节点、多层级的网络型城市群结构的重要战略空间。新城是上海“中心-外围”空间结构体系和城镇群体系的重要节点，由本世纪初的“一城九镇”、“1966”四级城镇体系1演变而来。结合城市的工业基地布局，本世纪初上海提出九大新城的发展规划。“十二五”期间上海提出要重点建设其中的七大新城。2017年12月，国务院批复《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，批复意见提出要完善新城综合功能，优化城市空间布局，构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的市域空间格局，形成“主城区-新城-新市镇-乡村”的市域城乡体系。上海2035总规明确，将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市。

从曾经的九大新城，到后来的七大新城，再到今天的五大新城，上海的郊区新城开发已历时20年左右。新城发展演变的历程，是上海城市空间结构演化的重要组成。之前由于定位不清、资源投入不足等原因，上海新城开发的总体效果不尽如人意，存在的主要问题有：新城的总体定位不高，以卫星城、辅城角色为主；新城的功能较为单一，多以生产性功能为支撑，自身的服务配套设施很不完善，教育医疗等优质资源投入严重不足，城市功能不全，对中心城区依赖度高；新城的开发建设未能结合毗邻工业园区的发展，园区与新城形成典型的“两张皮”，园区不能为新城的成长提供产业支撑，新城不能为园区的发展提供综合服务，职住分离问题突出；新城发展的眼光投向内部，没有投向长三角区域，导致新城对外联系比较薄弱，主要是个过境通道，未能形成节点功能，没有融入长三角城市群网络。

2021年1月发布的《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》确立了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的“十四五”市域空间发展新格局。其中，“新城发力”是重中之重。2021年2月，上海市政府公布《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），并配套印发了相关支持政策、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建等六个重点领域专项工作文件。各新城所在区政府、管委会牵头制定五个新城“十四五”规划建设行动方案，确定各新城“十四五”规划建设的目标指标、实施策略、重点地区、重大项目和政策机制，形成推进新城规划建设的“1+6+5”总体政策框架。

二、新城的定位、发展目标和空间格局

《实施意见》提出，按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效的要求，将新城建设成为独立的综合性节点城市。新城的总体定位为面向长三角的独立的综合性节点城市。五大新城由附属新城变为综合性节点城市，着力打造上海未来发展战略空间和重要增长极，在长三角城市群中更好发挥辐射带动作用。根据各自的资源环境禀赋和比较优势，五大新城的功能定位各有不同。嘉定新城定位为沪宁廊道上的节点城市，以汽车研发及制造为主导产业；青浦新城定位为沪湖廊道上的节点城市，以创新研发、商务贸易、旅游休闲功能为支撑；松江新城定位为沪杭廊道上的节点城市，以服务经济、战略性新兴产业和文化创意产业为支撑；奉贤新城定位为滨江沿海发展廊道上的杭州湾北岸节点城市，以美丽健康产业和先进制造业为主导；南汇新城定位为滨江沿海发展廊道上的上海自贸区临港新片区节点城市，以新型贸易、跨境金融、总部经济、航运服务、先进制造为支撑。

新城的总体发展目标为：到2025年，五个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，新城基本形成独立的城市功能；到2035年，五个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。“十四五”时期新城的规划建设目标为：至2025年，城市产业能级大幅提升，新增一批千亿级产业集群，新城中心初步具备城市副中心的功能能级，新城成为“五型经济”2的重要承载区和产城融合发展的示范标杆；公共服务品质显著提高，拥有一批教育、医疗、文化、体育等高能级设施和优质资源，15分钟社区生活圈功能更加完备；交通枢纽地位初步确立，形成支撑“30、45、60”3出行目标的综合交通体系基本框架；人居环境质量不断优化，形成优于中心城的蓝绿交织、开放贯通的“大生态”格局。

各新城中心集约紧凑发展，打造成为功能更综合、特色更突出的城市副中心。“十四五”期间，按照功能融合、空间复合、用地混合的规划建设原则，根据已公布的各新城“十四五”规划建设行动方案，嘉定新城将形成“一核一枢纽、两轴四片区”的空间结构和功能布局，青浦新城将形成“一心引领、三片示范、两带融城、水环串联”的总体空间格局，松江新城将形成“一廊一轴两核”的空间发展格局，奉贤新城将形成“绿核引领、双轴带动、十字水街、通江达海”的总体空间格局，南汇新城将形成“一核一带四区”的空间结构布局。五大新城的规划范围和规划面积如图1所示。

图1 五大新城规划范围与面积

三、新城规划建设的参与主体

新城规划建设的参与主体主要包括新城所在的各区政府、园区管委会、市区两级政府部门、产业园区、各街镇、新城开发公司、城市规划与设计单位、建筑设计单位、相关运营单位（如租赁住房中心、资产管理机构等）、企事业单位、金融机构及其他市场主体，大体可分为政府组织、基层组织、开发运营机构、产业组织、金融机构、社会组织等。新城规划建设的责任主体为新城所在的各区政府及园区管委会。新城规划建设实行“以区为主、市区联动”的工作机制，市区协同，条块结合，聚焦重点地区建设和重大项目带动，生态环境、基础设施和重大社会事业项目建设先行。建立新城重大项目库，各类市级重大设施和项目优先向新城布局。新城规划建设中应注重发挥不同类别不同层级参与主体的作用，市级发挥支持指导协调功能，区级落实主体责任和加强统筹管理，强化各街镇及园区基层的执行力，发挥市属国企参与新城建设的推动作用，利用金融资本、鼓励社会资本参与新城发展。

四、新城规划建设中的估价咨询服务

新城规划建设中涉及房地产估价咨询服务的主要有土地开发与低效建设用地减量化、存量用地盘活与二次开发、区域整体转型、旧改与城市更新、土地收储与土地整治、土地租赁与土地出让、产业用地、基础设施建设、租赁住房运营等，不同的参与主体有不同的估价咨询服务需求。概括起来，主要涉及下列三个方面的房地产估价咨询服务。

一是传统估价业务的开展，主要有：①低效建设用地的减量化及存量盘活（集建区内或195区域4的土地减量化及存量用地再开发）涉及的评估业务；②重点发展区域（新城中心/城市副中心、公共活动中心、交通枢纽及轨交站点周边、产业转型区域）提高容积率、提升开发强度涉及的补地价等评估业务；③新城地下空间开发涉及的补地价等评估业务；④集中成片的存量工业用地区域整体转型，由原土地权利人或联合体以存量补地价方式实施开发；⑤零星工业用地根据规划和产业导向，提高容积率、调整土地用途，由原权利人实施转型盘活，以存量补地价方式完善用地手续；⑥历史风貌区、产业转型区、城中村等旧改与城市更新涉及的房屋征收评估等业务；⑦公共租赁住房、园区/企业人才公寓等涉及的租赁评估业务；⑧混合用地实施中因土地用途调整、容积率提高等规划调整涉及的地价评估等业务；⑨新城土地收储（含存量产业用地收储）评估、土地开发及土地整治的前期成本/费用测算；⑩新城土地出让、土地租赁（产业用地试行先租后让或长期租赁）涉及的地价、地租等评估业务。

二是新型估价业务的拓展，主要有：①新城产业用地绩效评价业务，包括低效产业用地认定标准的建立和具体企业的用地绩效评价。前者根据产业准入标准，以产出、税收、能耗、环境、产业能级等方面为衡量基准，并适时动态更新。后者量大面广，房地产评估咨询机构可以参与其中，根据企业的用地绩效评价结果，或调整企业用地，或实施技改、用能、土地、规划、环保、财政、信贷等差别化管理政策，或签订土地出让补充协议，纳入土地全生命周期管理。②新城设立基础设施REITs的相关评价和估值服务，可以保障性租赁住房和园区类REITs为切入点（此类REITs的设立和发行以保障性租赁住房及园区类资产为基础/底层资产），包括信托物业状况评价、信托物业市场调研、信托物业价值评估，可参考中房学发布的《房地产投资信托基金物业评估指引（试行）》。③新城产业转型区（或重点园区、新城大居）土地一级开发整理、城中村改造等的财务大本测算的编制或审核，为开发决策者（各区政府、园区管委会、区域开发建设指挥部、新城开发公司等）提供参考。④新城建设项目投资咨询类业务，包括银行开发贷项目评估、房地产等建设项目的投资分析与可行性研究等。

三是具有前瞻性、创新性的研究咨询业务，主要有：①通过条块结合的系统性分析，提出新城建设用地潜力挖掘的途径和措施建议；②新城（新区）是破解超大城市人口规模控制难题的有效途径，把新城作为吸纳新增人口尤其是吸引人才的主战场和蓄水池，同步疏解中心城区功能；③新城重点功能区（新城中心、历史风貌区、产业转型区/整体转型区域、重点园区、新城大居、战略预留区等）的功能定位、的规划安排、实施路径等方面的综合性策略建议；④新城要形成多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，需探索完善住房供应体系，优化住房空间布局的多种途径，在此过程中向政府部门、园区、企业、住房开发及运营机构等各方提供相关咨询服务；⑤新城规划建设的其他相关课题研究或咨询服务。

五、小结

新城规划建设涉及人口、产业、交通、公共服务、生态环境、新型基建（基础设施）、城市空间、土地、住房、资金等各方面，牵涉面广，复合性强，参与主体类型多样。房地产评估咨询机构可以发挥自身的专业及人力优势，服务于新城规划建设。传统估价业务的开展可助于新城的土地开发整理、项目实施和产业调整，新型估价咨询业务的拓展可助于新城规划建设的深入推进。房地产评估咨询机构应抓住“十四五”期间上海市加快推进五大新城规划建设的机遇，积极投入其中，根据不同参与主体的不同需求，提供相应的估价咨询服务和问题解决方案，在服务新城规划建设的同时，培养和锻炼人才，积累专业资源，推进机构自身的发展。

注释

1.“1966”四级城镇体系：1个中心城，9个新城，60个左右新市镇，600个左右的中心村。

2.“五型经济”：创新型经济、服务型经济、开放型经济、总部型经济、流量型经济。

3.“30、45、60”：30分钟实现内部通勤及联系周边中心镇，45分钟到达近沪城市、中心城和相邻新城，60分钟衔接浦东和虹桥国际级枢纽。

4.集建区、195区域：集建区指城市开发边界内划定的集中建设区。195区域指上海市规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地，因实际面积约为195平方公里而得名，195区域是上海存量用地二次开发的主要区域。