基于丽水市“三线一单”成果的差异化管控及应用优化探析

留莹莹，叶晓云，季康乐，柳凯译

1.丽水市莲都区生态环境服务中心；2.青田县环境监测站；3.丽水市土壤与固体废物管理中心

“三线一单”指的是生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。2015年中央深改组第十四次会议明确提出“三线”要求以来，国务院、生态环境部等通过《“十三五”生态环境保护规划》《“十三五”环境影响评价改革实施方案》等，科学设立试点城市，整合高等科研院校力量作为技术支撑，形成具有指导性的技术方案，不断丰富其内涵。根据国家与省里的部署，丽水市于2020年9月发布本辖区“三线一单”成果。此外，2021年3月1日正式实施的《长江保护法》明确了“三线一单”的法律地位,使其从制度上成为国家环境治理体系的重要支撑[1]。

一、主要技术成果

（一）技术路径

根据《丽水市“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制工作方案》，按照编制指南要求，丽水市成立编制协调小组，完成两批涉及12个单位部门、69组、约580余项区域生态环境及经济社会等基础数据资料的收集，以“开展基础分析，建立工作底图→确定环境质量底线，测算排放量→划定资源利用上线，明确管控要求→综合各类分区，确定环境管控单元→统筹分区管控要求，建立环境准入清单→集成‘三线一单’成果，加强管理应用”的技术路径，分阶段推进“三线一单”编制，形成《丽水市“三线一单”研究报告》《丽水市“三线一单”编制规划图集》《丽水市“三线一单”生态环境分区管控方案》以及基础数据库等成果。

（二）《丽水市“三线一单”生态环境分区管控方案》及基础数据库

在《丽水市“三线一单”研究报告》及生态保护红线分布图、生态空间分布图、水污染源排放与分布图、水污染物允许排放量图、水环境分区管控图等图集的基础上，形成《丽水市“三线一单”生态环境分区管控方案》及丽水市环境管控单元分区图。

与省内设区市划分情况相比（见表1），丽水市优先保护区占国土面积为全省第一，与区域发展战略定位中的“大花园建设核心区”“全国生态文明先行区”“国际休闲养生城市”“中国长寿之乡”“国家森林城市”及生态环境功能定位中的“重要生物多样性保护区”“全省重要天然生态屏障区”“国家生态功能区”等定位相符。

表1 浙江省陆域优先保护单元划定情况

目前丽水市“三线一单”矢量数据已根据国家和省级“三线一单”最终成果数据标准的要求建立基础数据库，结合省“三线一单”应用平台与丽水市政府数字化转型综合平台，把“三线一单”各单元分区与管控要求系统化、信息化，整合重点排污单位“一企一档”、准入许可、排污许可、环境质量监测等系统，实现信息共享与动态管理。

二、个性化管控

（一）产业集聚重点管控区个性管控

“三线一单”并非要限制地方经济发展，而是统筹好经济发展与空间管控的关系，统筹好区域经济结构发展、规模结构布局与当地资源环境约束的关系，提高发展效率，以实现高质量绿色发展。因此，丽水市在省级成果的基础上，充分分析研判辖区内不同区域的发展和资源环境面临的问题，在集成现行法律法规标准、环境管理政策、“三线”环境管控要求的基础上，依据管控单元的主要功能、生态环境突出问题和产业布局等特点，依据丽水市“一带三区”（丽水市发展总规）发展定位，制定严于省级成果的工业项目个性化管控要求（见表2），严控高污染、高风险工业项目的同时，也为重大先进工艺项目留出相应的发展空间。

表2 丽水市产业集聚重点管控区差异化开发导向及管控要求

（二）规范小微园区及工业集聚点

近年来，虽然丽水市以“生态经济化、经济生态化”为目标，推进传统产业转型升级，不断发展生物医药、循环经济、节能环保、生态旅游等新兴产业，但传统产业比重过高、低散乱等问题仍然存在，金属制品、机械设备、汽摩配件、不锈钢、合成革、鞋革羽绒、化工医药、农林产品加工为丽水市八大主导产业，90%以上的企业为小微型企业，能用于工业化、城市化建设的土地仅占国土面积的百分之一，发展空间受限。为促进区域合理布局，优化发展空间，丽水市于“三线一单”中就本区域小微园区及工业集聚点的设置、管理、评估作出明确要求，引导科学规划工业发展空间，避免各地因为不规范设立小微园区及工业集聚点而引起“伪城镇化”和低水平城市化现象，持续巩固“园区外无工业，园区内无非生态工业”的整治成果。

三、应用情况及优化展望

经过一年多的应用，“三线一单”与原环境功能区划顺利过渡，2021年，丽水不断强化“三线一单”宏观管控，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率等方面加强项目环境准入管理。坚持“优布局、调结构、控规模、保功能”等调控导向，促进经济高质量发展，为推动产业结构调整提供科学指导。2021年，全市审批建设项目环境影响报告书（表）334个，否决项目数7个，全市审查规划环评数3个。同年，丽水市环境空气质量、水环境质量排名均位列全国前十，生态环境质量位列全国前茅，取得较好的应用成效，但目前在其应用上仍具有一定的提升空间。

（一）与各项规划衔接

目前，“三线一单”的“三线”更加倾向于各职能部门既有成果的整合，但随着丽水市“三线一单”的发布实施，各职能部门不断推出更新的准入政策，无法及时整合，如“浙江省国家重点生态功能区产业准入负面清单”于2020年9月23日发布实施（丽水市“三线一单”为同年9月8日印发，10月10日施行），丽水市有五个县为国家重点生态功能区，该清单功能与“三线一单”生态环境准入清单有所重叠又有所区分，且与“三线一单”的工业分类不同，国家重点生态功能区产业准入负面清单是按照国民经济行业进行区分的，其内容除工艺类型外，还对产能产值规模作出了限制，对不符合清单要求的原有工业规定了明确的退出时限，“三线一单”成果如能与其充分衔接，在项目准入方面将更加具有指导性。

其次，丽水市国民经济十四五规划及国土空间规划等关系区域发展的重大规划虽然整合了“三线一单”要求，但仅停留在概念层面，未进行相应的细化。“三线一单”纳入法律法规也多体现为“原则性入法”，支撑力度相对不足[2]。且在具体的项目审批上，“三线一单”的一些限制与相关主管部门要求存在差异，如总体准入清单中“严禁新增钢铁、焦化、电解铝、铸造、水泥和平板玻璃产能”，其主管部门规定为“在全省范围内平衡指标的情况下可新增产能”。

再次，“三线一单”与国土空间规划的有效衔接是促进构建生态文明制度以及绿色高质量发展的关键，二者内容既有重叠之处，亦有区分，但目前从属逻辑关系尚未厘清，导致衔接不够充分[3]。诸如此类问题可参考其他地区的先进经验，如进一步形成管理规定工具书、投资建设说明书和社会公众参考书等适宜于基层实操的指导手册[4]；建立跨部门数据应用系统，实现部门间成果共享共用[5]；因地制宜，以精细化管理的目标创新完善重点管控区域清单编制[6]。

（二）差异化管控与动态调整

根据《浙江省生态环境厅关于做好“三线一单”生态环境分区管控方案发布实施工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），浙江省“三线一单”更新调整机制包括定期调整机制及动态更新机制。

因丽水市各县（市、区）省级及以上工业园区设立最早可追溯至1993年，经过多年城镇化发展，当时布局与现状已相去甚远，导致各地工业园区与居民区安全距离不够，涉环境投诉不断，是否可参照耕地占补平衡制度，坚持各管控单元的面积比例不减少原则，给予设区市一定比例的面积，用于统筹不同类别性质的交换划转，在用地性质允许的前提下，将原接近于生活区的老工业集聚区块及时调整至较远的一般管控区域，以达到资源更优配置，减少对敏感区域的影响。

（三）数字化展望

目前省级层面已初步开发应用平台，已实现成果数据管理、综合查询展示及智能研判分析等功能，但在各地个性化功能上还未开放相应权限，供各设区市设置完善，丽水市“三线一单”计划根据实际需求可继续完善以下功能：（1）相关系统信息的接入，形成综合分析基础信息库。接入总量监管等业务平台，包括总量管控信息、企业信息、环评单位信息以及相关政策依据信息等。（2）建设项目落地咨询分析。根据建设项目四至范围，进行综合分析，快速给出项目落地及环评分类分级的咨询和分析结果。（3）建设项目环评辅助。自动对项目位置的环评背景进行分析，形成环评内容要点，自动匹配环境敏感点[7]，提高环评质量和缩短环评编制时间，优化营商环境。（4）形成建设项目闭环管理。对接“互联网+监管”生态环境监管平台，形成新建项目事中事后监管闭环管理。将“三线一单”管控要求与环保日常监管相结合，为区域保护和发展决策、项目环境准入管理等工作服务。（5）省级成果充分与省域空间治理数字化平台建设工作结合，充分应用自然资源部门清晰底图，提升“三线一单”成果分辨率及精准度；横向连接各相关部门成果，实现重要湿地、风景名胜区、森林公园、饮用水源保护区等隶属于不同部门管理的重要保护地的连接；开发卫星遥感比对功能，提升事后监管信息化、自动化水平。通过数字化改革实现企业、大型项目的生态环境一站式管理与环境影响评估。

（四）环境质量评估体系

根据《指导意见》，浙江省每五年开展1次评估调整，由省生态环境厅组织各设区市开展“三线一单”实施情况评估，各设区市应对辖区内县（市、区）“三线一单”实施情况进行评估，如何设立评估体系十分重要，“三线一单”不是一味地限制发展，而是以生态文明促进高质量发展。目前，丽水市生态环境监测网络已逐步延伸至乡镇，各管控单元可设立保护识别对象，根据相应的环境质量识别单元管控成效、管控级别及生态承载力[8]，构建相应的预警体系[9]。其次，与排污许可体系进行统筹谋划，分类处置在排污许可清理整顿推进过程中因环境影响评价“未批先建”等历史遗留问题而导致的无法申领排污许可证的问题[10]，并将排污许可顺利推进作为评估要素。

四、结语

丽水市“三线一单”以环境质量为中心，强化了空间定位、区域总量及环境准入要求，通过“三线”明确发展边界，强化战略和规划环评落地，实现了不同部门管控机制的联动。通过“一单”确立“生态优先，绿色发展”的规矩观，使规划与地方发展紧密结合，保证资源环境约束下产业合理布局，经济社会实现持续、有效的发展。在发布后的这五年期间，仍需继续完善成果，在规划衔接、数字化应用及评估体系建设等方面不断提升，真正做到把生态环境要求融入空间利用、城乡建设、工业布局等生产生活中，做到各项空间资源要素合理布局、有序开发，以期评估调整后更适宜丽水的绿色发展道路。