东营：立法守护大河之洲的生态底色

□孙燕燕

早春的黄河口，百鸟翔集。黄河口的大片湿地，也犹如仙境般神奇瑰丽。

1月1日，《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》（以下简称条例）正式实施。条例一经亮相便广受关注，作为全国首个市域地方生态保护和修复立法，其颁布实施标志着东营市生态立法工作迈上新台阶，依法保护工作进入新阶段，为黄河三角洲生态保护与修复提供了坚实的法治保障。

黄蓝交汇、黄绿相映，法治助力的东营绿色生态画卷正徐徐展开。

精细立法，筑牢生态法治屏障

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调：“下游的黄河三角洲要做好保护工作，促进河流生态系统健康，提高生物多样性。”进一步明确了黄河三角洲的发展方向，对做好黄河三角洲生态保护工作、促进黄河流域生态健康具有重要意义。东营市作为黄河三角洲的中心城市，在黄河流域生态保护和高质量发展中承担着重大责任。

近年来，东营市人大常委会积极探索以立法保障黄河流域生态保护和高质量发展的有效路径，在无相关法规可供参考的情况下，先行先试，创造性开展湿地保护立法工作，率先建立黄河流域生态保护和高质量发展法治保障体系，相继出台《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》《东营市湿地保护条例》《东营市海岸带保护条例》《东营市湿地城市建设条例》四部关于黄河流域生态保护和高质量发展的地方性法规。2021年，又启动《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》立法工作，进一步完善法治保障体系。

《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》标志着东营市生态立法工作走在了全国前列。同时，五部地方性法规形成了由浅入深、由单一到完整、由点及面的黄河流域生态保护和高质量发展立法体系，为生态东营筑牢法治屏障。

生态优先，确保一张蓝图绘到底

条例共七章六十二条，按照“空间的有序化——发展的生态化——生态的资源化——资源的资本化——保护治理的体系化”的内在逻辑，围绕生态空间、生态要素、生态系统的保护和修复，进行了系统设计。

坚持规划与管控相结合。条例规定了生态保护与修复规划的编制、调整和执行，明确了规划原则、规划内容、规划调整等规范程序，同时对生态空间用途管制、各类建设项目生态空间布局以及生态突发事件应急处理等作了相应规定。

坚持生态保护与修复优先。条例围绕保护本底自然资源，维护生态系统功能，修复退化生态系统，防止生态破坏和生态退化，从生态保护红线、自然保护地体系、生态要素、各类生产生活空间、生物多样性等不同层面对生态保护和修复措施进行了具体规定。其中，重点对相关政策法规相对缺失的森林资源保护进行了规定，包括森林生态系统保护、特有树种柽柳林的保护、森林资源分类经营等。

黄河三角洲自然保护区的白枕鹤展翅高飞

加强保障与监督，明确法律责任。条例规定了生态保护修复的保障措施和监督检查方式。对生态产品价值实现、点状建设用地供给等作出了具体规定，并构建了生态政绩考核、人大监督、社会监督等系统的监督体系。同时，增强刚性约束，重点对违反本条例规定的，破坏柽柳封育区以及不履行矿山生态修复责任等内容作出了行政处罚规定。

亮点突出，坚守发展和生态两条底线

在全面推进依法治国的背景下推进生态文明建设，建立具有强制力、权威性和高效率的规则体系，用法治来调整利益格局、规范行为秩序，是落实生态保护的重要保障。因此，为守住发展和生态两条底线，条例在制度设计上亮点突出——

充分体现地方特色。在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，注重解决东营市实际问题。例如，对工矿区生态保护与修复问题、特色树种柽柳林的保护问题等提出具体要求，并明确了相应的法律责任。

强化政府生态责任。生态保护是政府的重要职责，一是在条例第四条规定“市、县(区)人民政府应当对本行政区域的生态状况负责”，并明确了各部门单位的职责；二是在财政投入上明确政府的主体责任，条例第三十二条规定“市自然资源和规划部门应当会同市有关部门制定黄河三角洲生态修复工程年度计划，报市人民政府研究确定后组织实施。”第四十三条规定“市、县（区）人民政府应当按照市县两级财政事权和支出责任划分原则，根据生态保护与修复年度确定的投资计划安排年度支出预算，统筹城乡生态保护与修复投入、生态保护与修复年度建设项目和生态资源长效管护投入。”三是设置了生态修复中的政府兜底条款，条例第四十四条规定，在因实施公共政策、决策等历史原因造成生态受损，重大自然灾害造成生态受损等情况确需修复的，由市、县(区)人民政府承担相应修复责任，所需资金列入同级财政预算；四是构建了生态政绩考核、人大监督、社会监督等系统的监督体系。

2021年12月10日，东营市人大常委会召开《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》新闻发布会

“点状供地”创新条款。生态保护修复的最终目的是高质量发展，怎样把“绿水青山”更好地转化为“金山银山”，如何实现社会经济与生态保护的协调发展是生态文明建设的重要课题。2021年5月，东营市获批自然资源部首批“自然资源领域生态产品价值实现机制试点”，点状供地政策是试点探索生态产品价值实现路径的一个重要突破。为充分调动社会力量参与生态保护与修复，按照国务院办公厅关于科学绿化的指导意见、自然资源部关于生态产品价值实现机制试点工作的政策，条例第四十八条规定“鼓励各类社会主体投入生态保护与修复，对保护和修复生态系统达到预期目标、集中连片达到一定规模的经营主体，允许在符合有关法律法规和规划的前提下，在保护与修复区域内利用一定比例的治理面积作为新增建设用地，依法办理建设用地审批手续，保障生态管护设施建设，发展旅游、康养、体育产业以及农林产品初加工和储存。”

黄河落天走东海，万里写入胸怀间。地处黄河入海处的东营正和着新时代的节拍，向着打造大江大河三角洲生态保护治理重要标杆的目标迈进。下一步，东营市人大常委会将继续发挥立法的引领和推动作用，为东营经济社会持续健康发展贡献力量。■