乡村振兴中农村土地供给侧改革的探讨

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东广州 510610）

0 引言

从我国2017年提出乡村振兴战略以来，农村发展明显加快，农民生活水平不断提高，而且近几年在新冠疫情的影响下，农村居民的生活水平仍保持上升趋势，2021年农村居民人均可支配收入达17131.5元，人均消费支出达13713.4元[1]。2022年我国又进一步提出了农业农村优先发展的要求。在乡村振兴发展、农业农村优先发展这两个战略推动下，我国农村将继续得到较快发展。从土地资源配置角度来看，农村加快发展将带来更大规模的土地投入，产生土地资源与其他要素的重新配置，会产生更大的用地需求，即需要更大的土地供给量。同时，我国人口众多，耕地资源十分有限，据统计，2019年我国耕地总面积为1.28亿hm2，人均耕地面积仅为0.09 hm2，粮食安全问题突出。在我国面临巨大的耕地保护压力情况下，将如何解决持续增加的乡村振兴用地需求是需要加快解决的重要问题。本文将基于调研资料，分析我国乡村振兴中农村土地供给存在的问题和矛盾，从土地供给侧改革角度，探讨优化我国农村土地供给的路径，以更好地发挥土地资源在乡村振兴中的作用。

1 乡村振兴中农村土地供给存在的主要问题

1.1 农村土地供给缺乏规划引领

我国实行城乡土地二元所有制，城市土地归国家所有，农村土地归农民集体经济组织所有，在这两种不同的所有制下，城乡土地管理存在较大的差别。对于国有土地，我国早已形成了较完善的规划体系，包括国土空间规划、土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划、城市修建性详细规划、城市建设专项规划等规划。这些规划在国有土地利用管理中发挥着重要的引领作用，将国有土地纳入了规范化管理模式，国有土地供给机制也稳定地保持在良好的运作轨道上。但是对于农村土地，由于我国农村许多地区长期缺乏相关规划，在我国实施乡村振兴战略之后，农村建设用地需求明显增加，各地农村也更重视乡村振兴中的土地供应问题，但许多地区乡村仍未编制乡村规划，农村土地利用基本没有规划的引领，土地供应仍存在自发无序、结构不合理、供需脱节、供给结构失衡、供应机制缺乏等问题。

1.2 农村大量闲置土地尚未转化为乡村振兴用地的供给来源

长期以来，我国土地资源行政管理工作偏向于国有土地管理，农村土地管理工作常常缺位，故城乡土地利用管理产生了非常明显的差异。以闲置土地的管理为例，对于国有闲置土地，我国早已制定了较为完善的处置细则，并对国有闲置土地持续开展有效的处置，许多国有闲置土地基本上已转化为有效的土地供给来源，并得到了重新配置；而对于农村大量闲置土地，我国并没有出台专门的处置办法，近年来有以文件形式涉及农村闲置土地盘活的内容，但目前农村大量旧村、闲宅、旧厂、旧工地、旧校区等仍处于闲置状态。据统计，目前我国农村宅基地约有1332万hm2，其中三分之一闲置[2]。农村数量庞大的闲置土地并未能成为乡村振兴用地的主要供给来源，“征转”的供地方式仍是乡村振兴用地的重要供给方式，这种供地方式是增量式、外延式供给，而不是存量式、内涵式供给，这会直接加大我国耕地保护压力，威胁农村土地资源可持续利用，也易使我国农村土地利用走向粗放模式。

1.3 农村土地供地方式有待继续创新

多年以来我国农村土地供给主要有三种方式。第一，以村集体为主要供给主体，以流转形式供应土地。第二，由政府进行征转用，再以政府作为供给主体在土地市场中出让。第三，由政府主导推动的“区片式”供地。其中，第一种方式的供地主体主要是农民或农民集体经济组织，这一供地主体常因市场运作机制不完善、信息不对称等因素而增加了流转交易成本，也易因流转程序不规范、流转合同不标准而产生流转纠纷，进而影响土地供给效率。而且这种供地方式存在供给主体分散、供地面积较小、供地缺乏规范、空间分布散乱等特点，对于建设产业园区、工业园区等需要大规模用地的情况，这种供地方式就难以实现。第二种方式供应的土地需将集体土地征转为国有土地，这过程伴有产权转移，转权后土地供给属于国有土地供给。目前，农村集中式供地以“征转”供给为主，这种供地方式存在审批时间长、程序多、征地过程阻碍多等问题，而且这种方式的土地供给所产生的直接结果是农村土地资源流向城市，不利于农村发展。第三种供地方式主要是我国实施乡村振兴战略以来为了解决乡村产业振兴用地而使用的供地方式，这种供地方式需要地方政府组织和投资。一些地方政府因人力资源不够、财力不足等原因而没能使用这种供地方式。总体而言，多年来，我国农村土地供给具有突出的供给主体分散、土地面积小、土地空间分布零散等问题，这降低了农村土地规模化和集约化利用水平，成为影响乡村产业振兴发展的主要阻碍之一。

2 乡村振兴中农村土地供给侧改革的路径

2.1 重视乡村规划编制工作，强化规划引领供给的功能

针对我国各地乡村普遍缺乏乡村规划的情况下，建议从以下四方面完善规划编制工作，并注重发挥规划对土地供给的引领功能。第一，提高农民集体经济组织编制乡村规划的积极性。国土等相关管理部门可以通过传授专业知识、加大宣传力度等方式让农民和农民集体经济组织清晰地认识到规划的目的、重要性及其引领作用。建议先让村干部、乡村知名贤士等对乡村发展具有一定影响力的相关人员深刻认识到规划对乡村建设发展的重大影响，对改善村民生产、生活的重要作用，以发挥农民集体经济组织编制乡村规划的主动性，提高村民参与编制规划的积极性，增强规划的地方适宜性与可操作性。第二，引导各地乡村认真编制乡村规划。在遵守国家、省、市、县（区）、镇相关规划的前提下，结合当地资源禀赋状况，根据当地山、水、林、田、湖、草、沙等自然资源分布情况，合理确定规划期内可供地的范围，并将规划期内乡村供地规模、供地结构、供地时序等做详细的规划，确保规划具有可操作性。第三，允许在乡村规划编制中对土地用途做更详细的分类。在我国推动乡村产业振兴的时期，各地农村的产业形态、产业类别、产业组织形态等具有明显的地域特征。目前，全国统一的土地用途分类规划体系已难与农村实际供地和用地要求相适应。因此，应允许乡村规划在国家现行的土地用途分类基础上进一步开展更详细的分类，以更好地落实各类用地匹配式的供地规划，确保各地农村产业用地特别是特色产业用地能得到及时的供应。第四，在实践中严格落实规划。在具体实践中，严格按规划引领供给的原则，确实按规划供给土地，促进乡村土地供应走上组织化、规范化、科学化的轨道。

2.2 加大农村闲置土地和低效用地的盘活力度，增加农村土地存量供给

为了增加农村存量土地供给，减少外延式供给可从以下三方面着手加快盘活农村闲置土地和低效用地。第一，大力盘活农村闲置土地和低效用地，增加乡村振兴用地的经济供给量。基于农村闲置土地和低效用地的现状，根据乡村振兴项目用地和新产业、新业态用地需求，有计划、有目标、有组织推进闲置土地和低效用地的盘活工程。允许农民集体经济组织根据乡村振兴发展、新型城镇化建设、城乡协调发展等需要申请变更农村闲置和低效用地的原用途，增加农村可用于乡村产业振兴、生态振兴、公共设施建设、美丽乡村建设等与乡村振兴发展要求相匹配的土地供给数量和规模。同时，将闲置土地和低效用地的盘活与土地供应计划相对接，为乡村有计划的供地提供稳定的土地来源，以减少乡村振兴用地的外延式供给，促进乡村振兴用地供给走上内涵式供给模式。第二，加大土地整理力度，增加农村“区片式”土地供给。加大政府的引导和支持力度，通过注入专业人才队伍、引进先进技术、增加财政资金支持、引导社会资金投入等方式带动和鼓励农民集体经济组织积极开展土地整理。在具体土地整理实践中，鼓励各地农村根据乡村产业振兴要求，结合本地产业业态，科学设计与本地产业发展相适宜、相匹配的土地整理方案和供地方案，并运用土地整理先进专业技术，将目前农村存在的大量旧村、旧宅、旧厂房等闲置和低效用地进行整理，腾出更多能成片、成规模供给的土地，增加“区片式”供地的土地来源。在土地整理结束后，将挖掘的存量土地重新纳入规范的供应渠道，能避免目前农村土地流转供需中易出现的信息不对称、交易成本高等问题，保证农村集中式、片区式的土地供应能顺畅运作，能为农村建设工业园区、产业园区提供应有的土地资源要素支撑，从而能促进农村产业集聚发展。比如，2019年初浙江省杭州市淳安县大墅镇就通过整理、改造老旧厂房解决了乡村文创产业园的用地问题，将改造的10000 m2的土地用于建设山乡小镇艺术园区，该镇在避免外延式供地的同时推动了文创产业和乡村旅游业的发展。第三，加快已盘活土地的资本化进程。建议将已盘活的土地供应与土地资本化需要相结合，打破这些存量土地的融资壁垒，运用好土地抵押、贷款、资产证券化等方式，并尝试创新更多、更适合于农村土地供应特点的土地资本化方式，促进农村土地供应与农村土地资本化相互推动、相互促进，在提高了农村土地有效供应的同时助解了农民、农民集体经济组织及用地主体等相关主体的融资难题，提高了农村土地资源配置的综合效益。据统计，从2018～2021年9月底，浙江省诸暨市共盘活利用闲置宅基地78.47 hm2，吸纳社会资本13.8亿元，村集体增收逾6500万元[3]。

2.3 创新农村土地供给方式

针对目前农村土地供给方式存在的不足，建议从以下四方面创新农村土地供给方式。第一，注重发挥政府的统筹与协调功能，增加农村有规模、有组织的规范性供地。为了解决我国农村土地供给长期存在的供地主体分散、供地面积小、供给主体个体性强等问题，也为了解决乡村振兴中较大规模用地需求的土地供给问题，我国可加强农村土地行政管理，把分散在各村、各乡的土地供给主体加以统筹，通过土地整理、土地置换、指标对购等方式转变农村土地分散式分布与供给的特点，并将调整好的土地进行统筹管理，形成具有一定规模，能在农村土地交易平台上集中交易、统一供给的区片式土地资源。第二，区分用地类型，创新土地供给方式。根据乡村振兴发展需要推动农村土地供给侧改革，按不同类型的乡村振兴用地要求与特点制订好供地计划，分类别实践好已较为成熟的“点状供地”“片状供地”“线状供地”等供地方式，尝试将城市供地方式中已较成熟的“组合供地”“混合式供地”“弹性供地”等供地方式应用于农村，并结合乡村振兴用地实际需要进行适度的创新，形成具有适合于乡村特点和用地需求的多种农村土地供地方式。第三，按产业发展需要创新农村土地供给方式。根据乡村产业振兴和农村一、二、三产业融合发展的需要，探索和创新相应的供地方式，按产业不同特点和具体用地需求，以租赁、托管、转让、入股、联合经营、出让等不同形式供应乡村产业用地，发挥土地精准供给的效应，推动乡村产业振兴，减少成片“征转”的外延式供地，以保护好有限的耕地资源，维护好乡村生态环境，让乡村记得住乡愁、留得住文化。第四，尝试推动适合于农村的土地供给制度建设。鼓励各地乡村积极探索各种不同类型供地方式的产业类别、产值、税收、环境容量等项目准入条件，努力建立各种供地方式的正负面清单，以土地供给侧改革来推动土地供给方式的转变。在具体实践中，可对各种供地方式的成效进行反馈、评估，不断总结、改进和优化各种供地方式。另外，可引导地方在遵守国家土地供给政策的前提下将各种不同供地方式进行地方制度化，形成地方标准化供地流程，并积极开展区域性供地方式的交流、对比和提升，为我国在农村发展新时期建设农村土地供给制度打造坚实的基础。在地方改革实践积累足够的经验之后，可推动国家层面的农村土地供给制度建设，最终建成较完善的农村土地供给体系，实现农村土地供给制度化、规范化，提高农村土地供给总体效率，以有效地控制农村土地供应的总体方向，避免农村在乡村振兴发展中产生新一轮的土地粗放利用。

3 结语

经过多年的改革和发展，我国国有土地的供给方式已较为成熟和完善，供地机制运作也较为顺畅，但由于我国农村土地管理长期处于缺位状态，农村土地供给机制也不健全，土地以自发流转的形式供给为主。从实施乡村振兴战略以来，我国农村也开展了农村土地供给方式的创新，形成了“点状供地”“片状供地”“线状供地”等供地方式。但是目前这些供地方式在我国农村许多地区并未得到较好的推广，农村土地仍以流转主体自发流转供给为主，系统、规范的农村土地供给机制和体系尚未形成。在乡村振兴发展时期，农村建设用地需求会大量增加，各地乡村可充分利用新的发展机遇和用地需求状况，积极开展农村土地供给方式的改革和创新，加快推动国家层面的农村土地供给制度建设，为提高农村土地供给效率提供必要的制度支撑，以更好地发挥土地资源在促进乡村振兴发展中的作用。