技术嵌入数字政府建设的障碍及其消解路径*

徐媛媛 严 强

问题的提出

2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议指出，加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府、服务型政府意义重大。这是继党的十九届四中全会提出要“推进”数字政府建设、十九届五中全会提出要“加强”数字政府建设之后，党中央对数字政府建设的进一步明确及深化。党的二十大报告从加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的战略高度，提出“加快建设数字中国”。数字政府作为引领数字经济及数字社会发展，实现整体的生产方式、生活方式及治理方式数字化变革的核心，再次成为学界关注的焦点。

数字政府建设的本质是利用信息技术变革政府履职方式和治理手段的一个行政过程，是将新型数字技术与现有的组织体系进行结构化、制度化整合，以形成新的治理模式的过程。数字政府建设的实践表征是政府存在状态的变革，即政府机构日常办公、信息收集与发布、公共服务、社会治理等政府事务以各种智能终端、移动网络通信、人工智能等技术为支撑，在数字化、网络化的环境下展开，(1)何圣东、杨大鹏：《数字政府建设的内涵及路径——基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析》，《浙江学刊》2018年第5期。政府不再仅是传统意义上的办公场所，而是一个可以精准回应社会需求的赋能平台。因此，如何实现新型技术应用与传统科层组织体系的融合是当前数字政府建设面临的核心问题，也有学者称之为技术与组织的适配性问题，(2)王谦、曾瑞雪：《社会技术系统框架下“数字政府”风险分析及治理》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第5期。或是“技术应用逻辑与科层组织逻辑之间的冲突问题”。(3)刘祺：《当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。基于中国数字政府建设的具体情境，这实际上是一个政府组织如何吸纳新型技术，或者说技术嵌入数字政府建设会遇到哪些制约性、障碍性因素的问题。对此，本研究将尝试着做出解答与回应，以期为理论探寻及实践开展提供些许启示。

技术与数字政府关系：技术赋能论与组织制约论

针对技术与组织关系的研究，有两种基本的理论模型：一是技术对组织的建构，认为技术引入组织后会重塑组织的结构或影响组织结构的变迁；二是组织对技术的建构，认为组织既有的结构直接影响技术的应用及创新。(4)邱泽奇：《技术与组织的互构——以信息技术在制造企业的应用为例》，《社会学研究》2005年第2期。对“技术与数字政府”关系的已有研究，显然也没有完全脱离这两种理论模型的思维逻辑，形成了“技术应用与科层组织融合”的两种不同的观点：一是技术可以直接重塑政府组织的“技术赋能论”；二是组织结构选择性吸纳技术的“组织制约论”。

(一)技术赋能论

技术赋能论的逻辑是技术自身的物质性和工具性内含着技术可以同时重新排列、认定组织工作流程及成员权限的技术“刚性”和“强制性”，进而自然地实现组织流程的再造并与组织结构体系相融合。

技术赋能嵌入数字政府建设，主要表现为“技术连接—流程驱动—再造结构”(5)胡重名：《“政府即平台”是可能的吗？——一个协同治理数字化实践的案例研究》，《治理研究》2020年第3期。的过程。“技术连接”是数字政府建设的开始，是有关操作性议题上的技术支撑体系与组织结构的横向及纵向连接。技术支撑体系包括依托云计算、大数据、物联网、移动终端等构建的云+网+端的基础设施、互联互通的数据资源以及高效协同的业务应用。(6)逯峰：《整体政府理念下的“数字政府”》，《中国领导科学》2019年第6期。“技术连接”为“加强公共数据开放共享、推动政务信息化共建共用、提高数字化政务服务效能”(7)翟云、程主：《论数字政府的“大问题”：理论辨析、逻辑建构和践行路向》，《党政研究》2022年第1期。等改善治理效率和治理质量的远景目标提供了前提条件，随着这种“连接”的深化和拓展，技术已经不只是外在的资源，而成为组织治理结构的内在要素，驱动组织治理过程的业务流程创新。新的业务流程脱离传统的物质空间架构，不同于政务办事领域以互联网为基础的集中性、一站式服务模式，而是基于虚拟组织的“横向协同”且“无处不在”的管理和服务，既有的组织结构此时因技术嵌入重新规定的业务流程规则，而必须重新调整自身的组织结构，实现数字化组织形态的转型。这就引发了技术赋能政府组织在治理结构、治理方式、治理过程等方面的深层次变革。

首先，政府的治理结构从碎片走向整体。“技术嵌入”破解传统的高度专业分工的政府体制所带来的政务服务部门主义、各自为政的“碎片化”现象，(8)曾维和：《当代西方整体政府改革：组织创新及方法》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2008年第5期。增进部门条块联动，为跨部门协作联动治理提供契机，为政府治理带来了“去中心化”的治理结构。(9)黄新华：《技术嵌入市域社会治理：优势、风险与规制》，《国家治理》2021年第1期。其次，政府治理方式的数字化、智能化。“技术嵌入”实现政府数据、社会数据、物联网数据、互联网数据的融合共通，驱动并重构公共服务、协同办公、精准监管、综合执法、大应急等政府业务的快速数字化和智能化，(10)崔树红、刘全力、唐立庭：《数据时代背景下“数字政府”技术架构研究与应用分析》，《信息系统工程》2019年第7期。新冠肺炎疫情期间，健康码等数字智能技术在疫情防控、风险研判、复工复产等方面的创新应用，为重大风险治理提供了新的可行路径。第三，政府治理过程的透明化、精细化。“技术嵌入”突破了传统社会治理情境中，政府只能依赖有限范围的信息聚合或经验判断来识别社会问题和需求，难以弥合治理主体和治理需求之间信息不对称的罅隙，(11)郁建兴、樊靓：《数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象》，《经济社会体制比较》2022年第1期。使政府基于海量的数据信息展开运作，实现了政府运作过程的数据整合及公开透明。基于“政府即平台”理念构建的全国政务服务一体化平台，精准挖掘民众的服务诉求，实现公共服务产品供给的精准化、个性化。

(二)组织制约论

组织制约论的逻辑是技术嵌入并不必然引发组织体系的结构整合。“技术仅仅是组织结构化的诱因”，“在技术和组织的关系中，关键不是技术形塑组织，而是组织结构如何吸纳技术”，(12)阙天舒、吕俊延：《智能时代下技术革新与政府治理的范式变革——计算式治理的效度与限度》，《中国行政管理》2021年第2期。“技术成功嵌入组织的关键在于，组织结构内部能够适度分离，并产生容纳技术要素的结构裂隙”。(13)王磊：《情境、认知与策略：技术嵌入组织的逻辑——以新冠肺炎疫情防控中武汉市红十字会为例》，《求实》2021年第3期。因此，技术的应用是组织对技术的执行过程，这个“技术的执行过程”受到掌握技术“进”“出”选择权的组织刚性的制约，这种组织的刚性表现为科层组织的结构特征、权力体系及运行机制等对技术执行及技术效能发挥所产生的制约。具体而言：“由于政府科层制内的技术嵌入更多取决于压力型体制下的政治逻辑而非单纯的技术逻辑”，“公共部门在建设城市大脑类数字平台过程中并不完全是效率指向，组织内自上而下的行政推动和组织间的政绩锦标赛驱动着各级组织开发各类场景和应用，没有实际发展的投入增长使技术陷入悬浮于组织的困境”，(14)郁建兴、樊靓：《数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象》，《经济社会体制比较》2022年第1期。“横向上部门系统、市县系统之间存在各种各样的护城河防护栏，纵向上垂直部门之间存在大量信息烟囱、隔离带”，(15)刘淑春：《数字政府战略意蕴、技术构架与路径——基于浙江改革的实践与探索》，《中国行政管理》2018年第9期。部门利益分化形成的条块分割格局造成了碎片化的管理结构，导致了技术信息运作的部门化，以及信息的更新迟缓，难以构建整体的、可共享的数据资源系统。信息技术的嵌入不仅未能改变传统体制，反被科层制所吸纳，被用来巩固科层组织结构及其碎片化形态，从而成为治理变革的新障碍。

上述研究成果为本研究奠定重要的理论基础，但依然存在不足之处：一方面，技术赋能论过于强调技术的优势，忽略了技术嵌入的过程并不是一帆风顺的；另一方面，组织制约论过于强调既有的科层组织结构、权力体系和运行机制对技术效能的影响，弱化了组织的认知能力及组织主动吸纳技术的自觉性和条件性。显然，对于技术嵌入与数字政府建设的已有研究尚缺乏一个基于多要素、整体性框架的综合性分析，这为本研究从技术接纳模型的角度探寻技术嵌入数字政府建设的影响因素，提供了可待深入研究的领域空间。

数字政府建设中“技术嵌入”障碍的分析框架

关于个体或组织对新技术接受和采纳的研究，国外学者从信息管理学、心理学、社会学等领域逐步发展出一系列技术采纳和应用模型，其中影响较大的是TPB、TAM及DTPB模型。这些模型为分析新技术应用的条件或影响因素提供了重要的分析视角。

(一)解构计划行为理论及其适用性

解构计划行为理论(Decomposed Theory of Planned Behavior,简称DTPB)是学者Taylor和Todd于1995年在《理解信息技术应用：一个竞争模型的检验》一文中提出的解释技术采纳影响因素的模型。DTPB理论是对计划行为理论(Theory of Planned Behavior，简称TPB)及技术接受模型(Technology Acceptance Model，简称TAM)的延续与发展。

计划行为理论(TPB)从行为态度、主观规范、感知的行为控制三个维度构建了一个研究行为主体对所执行行为持有的态度、个体意愿和决策之间关系的理论框架。技术接受模型(TAM)是从“感知有用性”和“感知易用性”角度解释技术如何被认知并最终被接纳的模型。针对TPB理论中三个单一线性结构解释的不足，DTPB借鉴了TAM模型中的两个变量“感知有用性”和“感知易用性”，并对TPB模型进行了多维度分解。DTPB将行为态度分解为感知有用性、感知易用性及相容性，将主观规范分解为同伴影响及上级影响，将感知行为控制分解为自我效能、资源便利条件、技术便利条件，由此系统地提供了一个能够具体说明哪些因素会具体影响技术采纳行为意愿及行为取向的解释模型。

解构计划行为理论作为技术应用的经典解释模型，已被广泛应用于高等教育技术应用等领域的基于“技术—意愿—行为”关系的研究之中。鉴于此，解构计划行为理论亦可尝试用于对数字政府建设中技术嵌入的影响因素进行分析。

尽管“科层任务驱动”的数字政府建设对各级政府组织而言是一种“不可退出”的选择，但是，各级政府组织的接受意愿、接受程度直接影响数字政府建设中技术使用的程度和效度。正如马克思所言，“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界”，(16)《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社2012年版，第40页。“对世界的有效改造以对世界的充分认知为前提和基础”。(17)孙志建：《技术赋能与认知转向：理解公共管理方法数字化转型的核心机理》，《电子政务》2021年第8期。所以，在技术应用的实践过程中，不同层级的行动者会形成不同的技术认知并赋予技术以不同的期望和意义，这种技术认知会在很大程度上影响技术嵌入组织的过程，当政府将大数据、人工智能、物联网等数字技术融入政府的运行过程时，政府内部及社会的不同群体对技术的接受与理解程度所产生的差异性“行为意愿”，容易成为技术嵌入数字政府建设的主观性障碍。所以，依托解构计划行为理论，从技术接纳的行为意愿的角度出发，找寻技术嵌入数字政府建设的影响因素，成为本研究的必然选择。

(二)数字政府建设中技术嵌入障碍的分析框架构建

构建数字政府建设中技术嵌入障碍的分析框架，需要在已有研究的基础上，结合当前我国数字政府建设的具体情境对DTPB模型中的行为态度、主观规范、感知行为控制三个维度进行适当的调整与修补。

1.主体认知

解构计划行为理论中，行为态度是指行为主体对某种特殊的行为活动所持有的态度，也就是行为主体对某种特定行为的正面或负面评价、支持或反对的态度。在数字政府建设中，技术使用已经是一种必需的、常态化的治理工具，更注重的是对“技术”的认知，而非对“技术”使用行为正确与否的评价，所以，本研究将DTPB模型中的“行为态度”修正为“主体认知”维度，并将主体认知分解为感知有用性、感知易用性两个方面。感知有用性是指行为主体使用某种新技术时，能感知到的对自己工作现状提升的程度，感知易用性是行为主体认为的使用新技术的容易程度。

2.组织情境

解构计划行为理论中，主观规范是指行为主体在进行某种特定行为活动决策时所受到的周围群体的影响或压力，这种影响或压力来源于同事影响和上级影响。在数字政府建设中，这种“上级影响”和“同事影响”实质是政府组织内部“条条”与“块块”之间的体制性压力。具体而言，体制性压力是在数字政府建设过程中，自上而下的纵向行政任务的发包，以及横向行政任务的协同整合，这也就构成了数字政府建设中技术嵌入的“组织情境”要素。因此，本研究将DTPB模型中的主观规范修正为“组织情境”。

3.条件保障

解构计划行为理论中，感知行为控制是指行为主体对所执行行为感知到的难易程度，从而决定推动或遏制该特定行为的表现，主要受到自我效能、资源便利条件、技术便利条件三方面因素的影响。在数字政府建设过程中，人工智能、大数据等技术的应用对政府而言是一种全新的挑战，政府需要不断调适自身的行为边界以适应新兴技术带来的挑战，同时还需制定有效的公共政策以激发这些技术的发展创新及实践应用，更好地发挥技术对社会治理的积极效用。因此，政府组织作为行动主体，对“技术的难易感知”是一种基于各种资源条件衡量的“理性计算”，为技术应用而制定的覆盖技术标准、专业人才建设等资源的政策制度设计是技术融入的重要“条件保障”。本研究将感知行为控制修正为“条件保障”。

技术嵌入数字政府建设的障碍及其成因分析

数字政府建设是基于特定历史方位、特定国家使命、特定发展需求而进行的国家战略部署，(18)翟云：《中国数字政府建设的理论前沿问题》，《行政管理改革》2022年第2期。我国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出，从“加强公共数据开放共享”“推动政务信息化共建共用”“提高数字化政务服务效能”三方面，建设数字政府，提升数字政府治理水平，这从宏观战略上勾勒了数字政府建设的基本范畴和建设目标。党的二十大报告提出，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，这从完善社会治理体系的角度，指明了数字政府是一个从技术层面出发建设的共建共享、互联协同的整体性政府，技术嵌入的落脚点及实践目标应该在于依托“集约精益的基础设施体系、互联互通的数据资源体系、高效协调的业务应用体系”，(19)逯峰：《整体政府理念下的“数字政府”》，《中国领导科学》2019年第6期。实现组织整合及跨部门协同的整体性政府形态。为此，本研究将从实现“共建、共治、共享”的社会治理格局及整体性政府目标的角度，分析技术嵌入数字政府建设的障碍。

(一)主体认知差异化产生技术嵌入的“共建”障碍

当数字政府通过一定的方式和规则将技术融入政府活动中时，这种技术运行的规则必将面临能否改善政府与公众的关系，能否满足公众需求的问题。政府外部的公众偏好，或者说对于技术应用的偏好，影响技术与政府组织体系的适配关系，技术若不能满足公众的需求，数字政府必须对其进行相应的调整。公众对技术需求的刺激来源于两个因素：易用性感知和有用性感知。

易用性感知是公众通过数字技术及其基础设施满足自身需要的便利性和容易性程度。技术与基础设施是支撑数字政府业务、数据、应用架构系统有效运转的保障，但是，技术与基础设施的供给到位并不意味着技术应用的可及性。当前的新兴数字技术，如物联网、人工智能、区块链等已经迥异于互联网时期的数字设备的简单接入，它需要使用者具备相关的专业技能，社会中的弱势群体会因为缺乏数字技能而被边缘化，成为数字治理中的“技术难民”。(20)黄新华：《技术嵌入市域社会治理：优势、风险与规制》，《国家治理》2021年第1期。另一方面，依托技术平台的政府数据的开放服务程度亦影响到技术感知的便利性。“根据《中国地方政府数据开放报告(2020下半年)》统计，在平台友好性方面，只有22%的平台提供了无障碍浏览模式、语言翻译等包容性功能，在数据获取性方面，可供下载数据集仍存在高缺失、碎片化、低容量等突出问题。在开发范围方面，仅22%的地方平台开放的数据覆盖所有重要主题。”(21)冉连、张曦、张海霞：《政府数据开放中的公众参与行为：生成机理与促进策略》，《现代情报》2022年第2期。政务数据开放的有限性导致数字信息化鸿沟，造成公众对公共服务供给效率及公平性感知的弱化，降低了公众的获得感和幸福感。

有用性感知是公众使用数字技术及其基础设施所产生的满足个人期待价值的主观体验。当前我国数字政府为倡导“政府即平台”的2.0版本，即政府以满足公众需求为核心，提供通用的共享平台设施，实现跨部门协同的公共服务供给。“政府服务一体化平台”的应用效果可反映有用性感知的主观体验。根据《中国数字政府建设报告(2021)》中的“省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告”，对32个省级政府和32个重点城市在国家政务服务平台提供的相关服务进行了动态跟踪研究，按照由群众评判政务服务水平的导向，采用“用户感知”的方式，围绕群众需求期待的“在线服务成效度”“在线办理成熟度”“服务方式完备度”“服务事项覆盖度”“办事指南准确度”五个方面建立了评估指标。其中，省级政府层面，用户使用度指标指数平均值为80.10，13个地区超过平均值，占比40.63%，用户体验度指标指数平均值为75.25，15个地区超过平均值，占比46.88%；重点城市层面，用户体验度指标指数平均值为73.35，11个地区超过平均值，占比34.38%，服务满意度指标指数平均值为81.86，14个地区超过平均值，占比43.75%。(22)李季：《中国数字政府建设报告(2021)——加快推进数字政府建设 打造高质量发展新引擎》，社会科学文献出版社2021年版，第43—67页。这表明，当前技术平台的有效利用存在地区差异和个体差异。同时，为统筹推进县级以下地方信息化建设，铺好信息公路的“最后一公里”，国家通过“村村通”“电信普遍服务试点”“信息扶贫”等惠民工程提升农村互联网的普及率，但大多数农民受文化水平的限制，仅仅将信息技术用于亲戚邻里之间的人际联系，而非用于解决农村农业生产中的实际问题。(23)蔡明丹、李文军：《“互联网+”社会治理：技术理性与价值理性的耦合与优化》，《领导科学》2022年第2期。

公众参与构建政府和社会互动的信息采集机制是数字政府建设的一项基本准则，公众对技术的易用性感知及有用性感知在某种程度上影响其参与态度及参与意愿，公众对技术感知的差异化导致了数字政府建设中技术嵌入的共建障碍。

(二)组织结构层级化产生技术嵌入的“共享”障碍

数字政府建设需要科学的政务数据资源整合共享技术体系保障，要通过“整合共享全流程的信息技术支撑体系,推进数据采集汇聚、数据关联整合、数据共享交换、数据管理存储、数据分析应用、数据传输加密、数据隐私保护、数据对接互认、安全体系防护、系统平台支撑等相关环节工作,促进政务数据资源整合共享更加科学有效开展”。(24)袁刚、温圣军、赵晶晶、陈红：《政务数据资源整合共享：需求、困境与关键进路》，《电子政务》2020年第10期。但是，长期以来数据资源整合共享难以推进，只是形式整合共享、部分整合共享和片面整合共享。数据资源整合共享的困境实质是数据资源整合共享技术在嵌入组织时出现的一种协同性障碍。政府部门在建设数据资源整合共享平台过程中并不是效率指向，而是组织内自上而下的行政推动和组织间的政绩锦标赛的驱动，这种驱动表现为政府部门基于自身部门利益的权衡而重新分解来自上级部门技术共享任务的行政发包，以及同级部门技术共享任务的需求，对技术嵌入的运作方式进行管控，出现“不愿整合共享、不敢整合共享、不能整合共享”的现象，导致“技术”本身并不能完全突破既有的科层组织结构，仅是有限地提高了组织之间的协同性。换言之，科层组织的条块结构制约了数据共享技术的融入。一方面，政府职能部门要遵循上级的指示，通过垂直系统完成数据共享的要求；另一方面，认为数据资源是部门所属权力的象征，数据资源的共享可能会带来部门权力的弱化，并暴露部门履职尽责的工作成效短板，招致相应的行政问责。这在某种程度上降低了政府相关部门之间横向协同的积极性，导致技术运行不仅出现了自上而下的层次化差异，而且出现了技术辅助政府部门实现组织目标后，技术从组织结构中退出的现象。例如，“税务、海关、工商等均为自上而下独立建设运营的部门系统，发改、公安、商务等从部委司局垂直至基层有着多个子系统业务，专业部门、强势部门经常用‘专业’和‘安全’借口渲染系统联通、数据共享的危险性，拒绝数据共享，于是这些‘例外的孤岛’至今都无法‘联网通办’，致使省级及以下的跨部门信息共享和业务协同停留在文件层面”。(25)刘祺：《当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。

(三)条件保障异步化产生技术嵌入的“共治”障碍

为技术嵌入而制定的各种政策制度是实现数字政府建设的重要条件和保障。政策的强制性能够对政府部门产生一定的约束和规范，激励其主动迎合数字政府建设的要求。近年来，中央政府不断通过政策文件的颁布，自上而下地推动政府数字化治理，撬动地方政府打破传统工作流程，重塑政府结构，这在很大程度上激励了大数据、区块链、物联网、人工智能技术为地方政府治理创新所用。但是，“技术嵌入”需要的政策覆盖应该是从顶层战略的社会整体运行，到基层执行操作的专业标准，而既有的政策在具体的技术应用的专业标准方面缺乏相应的规范和标准，更多地以建设性意见为主，这就导致政府各部门按照自身的状况进行发展，出现“信息烟囱”“数据孤岛”的现象，而无法发挥政府部门之间的协同“共治”。具体而言，由于数据存储平台、数据采集、技术传输渠道等缺乏统一的标准，长期以来，各地政府部门的信息技术系统按照自身承载的业务职能和服务群体进行独立建设。加之技术升级需要投入大量的人力、物力、财力等，政府各部门用于数据计算、处理和存储的基础平台层次不一。从技术设备类型来看，有的数据运行于小型机器，有的运行于X6服务器上；从操作系统来看，有的是Windows系统，有的是Linux系统；从网络运行的环境而言，信息系统有的部署在电子政务网内，有的在互联网或业务专网，有的仍然在单位内部局域网。信息技术的条件化、结构化差异带来了信息获取流程的差异化，在某种程度上限制了部门技术治理能力的提升。

另一方面，技术嵌入的动力源是知识系统。政府的运转过程实质是一个利用各层面知识对数据资源中的信息进行加工整合而形成决策的过程。技术既是促进政府对知识进行应用的手段，也是汇聚专业技能的知识系统。在“政府即平台”理念下的智能治理平台的建设及运行中，公共部门往往通过政府购买或服务外包等公私合作模式来进行，“政府大多享有智能平台的使用权与控制权，并不是设计者和开发者，信息处理分析工作的公务人员大多不是专业出身，缺乏对算法运行逻辑的了解与掌握，对于如何使算法运行逻辑更符合社会伦理与治理规范，如何满足城市治理多样化需求等问题介入不足。导致政府缺乏技术主动权，存在技术弱势”。(26)张成福：《数字化时代的政府转型与数字政府》，《行政论坛》2020年第6期。所以，技术嵌入赋能政府治理的数字化转型，需要建设一支能够熟练运用电子化、信息化技术的专业队伍，数字政府高素质人才及干部信息化能力建设不容忽视，相关正向激励的政策制度设计亟需建构和完善。

技术的先进性并不意味着数据资源的可用性，丰富的数据资源也不意味着强大的信息能力，充分的信息渠道并不一定带来良善的决策效果。技术嵌入数字政府，不是简单的政府治理的技术化替代，它需要政府提升对各种知识的应用能力，能够从海量数据中分辨出有价值的信息进行关联整合进而输出科学决策，这样才能进一步将技术融入治理体系中。

数字政府建设中技术嵌入障碍的消解路径

技术与数字政府组织的契合及适配，需要技术与组织在特定的网络结构下展开有序且充分的互构，对技术嵌入数字政府建设的障碍及其成因的剖析，为如何引导及实现技术与组织之间的互构指明了方向，消解数字政府建设中技术嵌入的障碍应当是基于公众需求、组织责任及知识应用而构建一种相互支撑、相互衔接、相互协同的网络式互构体系，这种网络化互构体系可以在科层官僚管理体系的基础上将输入的技术进行优化调整及转化，使其符合数字政府建设试图达成的整体性政府形态。

(一)“共建”障碍的消解：构建基于公众需求的数字化基础设施网络

数字政府建设中技术嵌入的目标是为了提升公众的参与感与幸福感，改善公众对技术嵌入的有用性感知及易用性感知的关键在于构建供需精准适配的支撑公共服务的数字化基础设施网络。具体而言：第一，以公众需求为导向，基于用户和公众对数据技术的可及性维度，进一步深化“互联网+政务服务”，促进政务服务在线化、智能化、实时化，推广移动政务服务终端、手机终端等应用，将政务服务的触角延伸至社会的神经末梢。第二，增强政务服务平台与用户之间的互动反馈功能。一方面，建立政府系统全天候全过程动态跟踪、实时反馈的政务沟通平台，对用户的意见建议及使用评价进行及时回应；另一方面，针对有特殊需求的弱势群体用户能够提供相应的无障碍支持，以消除“数字鸿沟”。例如，广东利用移动互联网、人工智能、物联网、大数据等新兴技术，在升级广东政务服务平台的同时，建成以服务居民及企业为主的“粤省事”“粤商通”等移动政务服务平台，并“依托广东政务服务网建成全省统一的‘好差评’系统，实现服务渠道全覆盖、服务事项全评价、评价数据全归集、评价结果全公开、差评意见全整改”，建立政府与公众、企业之间的信息互动反馈机制。浙江的“最多跑一次”以便民服务为起点，建设统一政务咨询投诉举报平台，实行“统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈”的工作机制，一个号码响应群众诉求。

(二)“共享”障碍的消解：构建基于权责优化的条块衔接的数据共享化网络

科层组织的条块结构制约了数据共享技术的融入，技术在嵌入政府组织时出现了一种协同性障碍，纵向的“条条”部门与横向的“块块”部门之间产生了“不共享”“弱共享”的现象。为此，从协同治理的视角而言，实现数据在政府职能部门之间的共享，需要从权责归属、信任构建、协同组织等方面着手，构建条块衔接的数据共享化模式。首先，明确数据资源的权力归属问题。数据资源包括数据质量、数据标准、数据格式、数据架构、数据资产等，传统的数据资源管理缺少统一的标准，数据质量参差不齐，碎片化分布，难以采集和利用。现代数字政府运用大数据技术对公共数据资源进行管理、分析和挖掘，但由于国家宏观层面对于公共政务数据的开发利用及共享所引发的数据使用权、数据归属权及数据管理权等问题并没有完善的法律法规及政策制度设计，导致有些政府组织依然“不愿共享”数据资源，使得数据的公共价值难以发挥。所以需要在政府组织之间明确数据的使用权、管理权和归属权，消除各个部门之间相互协同运行的后顾之忧。其次，增强数据使用主体间的信任关系。信任是主体产生协同行为的共同动机，是协同得以持续的必要条件。政府组织的一些部门不愿意开放数据共享的原因在于主体之间缺乏信任关系。建立部门之间的信任关系，一方面需要安全的技术供给，另一方面需要有效的激励制度，推动政府部门间的合作。由灾后恢复重建中“对口支援”延伸至社会治理领域的“结对合作”模式有利于消除政府组织间技术扩散学习的壁垒。“结对合作”是“通过水平较高者对低于平均水平的个体的结对实现对后者的帮扶、强化主体之间的价值认同、推进协同主体行为水平一致性的途径”。(27)李珒：《协同视角下政府数据共享的障碍及其治理》，《中国行政管理》2021年第2期。通过结对合作模式，提升技术嵌入与政府组织政务需求的匹配性，消除部门主体对技术数据共享的安全及隐私问题的质疑。最后，建设权威较高、职能融合的协同组织。在科层体系中推动数字政府建设，将技术嵌入到不同层级的社会治理实践中，需要条块部门之间的衔接与配合，这就要求存在一个权力及权威高于任何一个主体的组织，统筹协调不同政府部门之间的职能，打破既有分工下的数据技术壁垒，推进数据共享的标准化。近年来，众多省份陆续成立政务服务数据管理局或大数据管理局等，以解决地方政府大数据治理政出多门的现象，其中广东省的做法影响最为深远。广东省将政府内设的信息化机构全部撤并调整，成立由省长任组长的数字政府改革建设领导小组，组建了由省政府办公厅管理的省政务服务数据管理局，使“数字政府建设制度设计、项目审批、业务应用系统建设的统筹协调、设施平台和数据资源统筹管理等职能实现融合”，(28)逯峰：《整体政府理念下的“数字政府”》，《中国领导科学》2019年第6期。“技术运营服务职能转交由国有电信运营商和行业领军企业共同出资的混合所有制企业”，(29)黄璜：《中国“数字政府”的政策演变——兼论“数字政府”与“电子政务”的关系》，《行政论坛》2020年第3期。纵向上设立省、市、县三级数字政府建设管理机构，实现技术、资源及能力在纵横协调中集中统一地运转。

(三)“共治”障碍的消解：构建基于知识应用的技术与政务业务融合的制度化网络

制度设计在技术嵌入数字政府建设中扮演关键角色，它影响技术与组织之间所形成的互构关系。针对数字政府建设中技术嵌入的标准体系和规范模式“分头林立”“层云密布”的分割化现象，首先应当建立完整的数字技术框架和标准体系制度，保障数字政府建设的统一有序。其次，实现技术与政务业务的融合以达成政府部门之间、社会各参与主体之间的协同“共治”，需要将技术嵌入作为一种知识应用的动力系统，完善既有的政策制度设计，提升政府内部公职人员的数字化技能。具体而言：第一，建立领导干部信息化技术化培训制度，提升领导干部信息化意识、信息化能力及信息化知识储备。第二，建立复合型专业人才培养及引进制度。针对人才结构不合理，缺乏复合型人才的现象，建设既懂信息技术研发又懂行政管理的复合型专业人才队伍。引进大数据、人工智能等领域的高端专业人才，并加强对现有公职人员的技术培训。第三，建立专家咨询制度，提供持续的智力支持。近年来，技术嵌入数字政府更多采取公私合作的方式，技术与政府组织之间的融入更多表现为外部技术企业的技术提供方与政府组织的使用方之间的互动反馈，不断调整和修正相关职能的运行流程，导致技术与业务融合滋生潜在安全风险。这需要建设专家咨询制度，以防范技术融合的潜在风险。

结 语

“技术嵌入”使“数字政府建设”从一个政策概念逐渐转变为一种政府数字治理的现实存在。根据奥尔加等学者提出的技术嵌入理论，“嵌入”描述并表达了技术与组织构成要素之间的融合与转化关系，技术与组织之间是一个相互建构的过程，这个过程意味着技术嵌入引发组织深层的制度化变革需要经历三个阶段，即改变结构化条件、社会互动、制度的再生产。在改变结构化条件阶段，被设计开发出来的技术依托自身内含的顺序逻辑能够自动执行组织的工作，同时要求重塑组织工作流程并进行职能整合；在社会互动阶段，技术的持续使用引发政府新的行为模式，并要求打破信息壁垒实现信息共享与公众参与；在最后的制度再生产阶段，组织的行动主体要自觉根据技术的运行规则推动组织机制创新和制度变革。

从上文对我国数字政府建设中技术嵌入障碍的分析来看，大数据、区块链、人工智能等新型数字技术推动数字政府建设在当前及未来阶段必须强调外生技术与政府体系在更深层次上的适应性变革与相互融合，既不能忽略技术赋能重塑组织结构的可能性，也不能轻视组织内外人的认知、组织的结构层级、组织制度文化等因素对技术的吸纳或排斥。技术嵌入数字政府，并不是简单的政府治理的技术化替代，其核心在于政府如何善用现代的数字技术为公众及社会创造更多公共价值，实现良善政府。技术与组织的共生发展，是政府利用技术实现良善治理的重要前提及保障。这亟需政府从技术与组织的适配性角度，致力于推动数字技术与政府治理制度体系的双向嵌入与深度互动，基于公众需求、组织责任及知识应用而构建一种相互支撑、相互衔接、相互协同的网络式互构体系，突破主体认知差异化产生的技术嵌入共建障碍、组织结构层级化产生的技术嵌入共享障碍以及条件保障异步化产生的技术嵌入共治障碍，顺应技术运行的逻辑及规则，实现政府治理的数字化变革。