政府购买服务与事业单位社会化改革：以广州市供销社兴办社工机构为例*

管 兵 罗 俊

事业单位是具有中国特色的组织机构，承担了大量的社会职能，是国家实现社会治理、提供公共服务的重要枢纽。改革开放后，传统计划经济体制下的组织机构和管理模式难以满足日益增长的公共服务需求，亟须进行改革。事业单位在管理模式上具有多重身份，“政事不分”“政企不分”“管办不分”引发了寻租腐败、公共服务质量下降等诸多问题。(1)朱光明：《非营利机构与我国事业单位改革的目标选择》，《中国行政管理》2004年第3期。自20世纪80年代中期以来，中央政府开始着手对事业单位进行改革，改革的主要方向是市场化，实施路径则是围绕“公益性”这一基础概念进行分类探索。(2)世界银行：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，《经济研究》2005年第8期。在这一指导思想下，分领域按类别逐渐深化事业单位改革。2011年中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，将事业单位划分为行政类、生产经营类和公益类(该类型又细分为公益一类、公益二类)三大类型。但在当时，126万个事业单位中只有10%会被转制为企业，5%划入行政机构，剩下的85%仍然是事业单位。(3)易丽丽：《公益类事业单位与政府关系类型研究——基于四种类型典型案例改革的比较分析》，《中国行政管理》2016年第12期。大量事业单位仍然面临改革难题。如何通过改革保障事业单位的公益性、提升其专业性和效率是这一领域的重要问题。当前，在不少领域、不少区域虽然形成了一些事业单位改革的具体经验，但如何在整体上平衡改革的多个目标，仍缺乏更具普遍意义的制度创新和实践模式。

自上而下的顶层设计为改革确定了宏观方向，但是由于事业单位内部巨大的异质性，不同领域、不同区域的事业单位发展存在显著差异的外部条件和内部结构，因此，事业单位在面对改革时如何发挥主观能动性，自下而上进行制度创新，具有同样重要的意义。一旦个案性的做法实现了事业单位的可持续发展，在一定范围内，也就具有了指导改革的普遍性意义。笔者及研究团队在调研政府向社会组织购买服务的过程中，关注到一个非常典型的个案：广州市供销合作总社(下文简称“广州市供销社”)作为经营类事业单位，在向企业法人转型的过程中通过成立社工机构，成功参与了广州市的政府购买服务。在广州市白云区进行探索性创新实践的基础上，又在全市范围乃至全省范围内拓展业务。广州市供销社在转型过程中拓展了公益性的服务职能，并通过成立第三部门的社工机构，在市场化的竞争中实现了专业化，重新与政府链接起来，取得了一系列成功经验。在学术研究中，供销社作为一种传统的经营类事业单位，关于其体制转型的研究尚不多见。这主要是因为经营类事业单位涉及的领域广阔，如何在改革中兼顾市场化、社会化与专业化的要求，在具体实践中面临较大挑战，成功的案例不多。基于此，本研究将以广州市供销社在政府购买社工服务中的经验为素材，描述和分析供销社在生存危机下的行动策略，并据此进一步探究经营类事业单位在社会化、专业化改革过程中的制度创新及其可能具有的普遍性意义。

事业单位改革的方向、挑战与具体路径

事业单位改革一直是行政体制改革的重要组成部分。截至目前，事业单位已经经历了五轮改革。在改革开放之前，针对事业单位的发展与改革主要是就事论事的应对式改革；1978年后主要是下放一定的管辖权，实行“首长负责制”，事业单位分领域逐步恢复运行并提供相关社会服务；1992年党的十四大之后，党和政府相继出台了《关于党政机构改革的方案》《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》等一系列改革措施，明确了政事分开的原则，对事业单位实施社会化改革，具体措施是重新划分党政机关与事业单位事权，推动能够自主经营的事业单位与党政机关脱钩；2002年党的十六大进一步强调要加快推进事业单位分类改革，并在部分省市进行分类改革的综合试点，基本确定了分类改革的方向。分类改革的具体方案在2007年党的十七大上正式得到确立，随后中共中央、国务院印发《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确了“政事分开、事企分开、管办分离”的原则，并将事业单位分为行政类、经营类、公益类三种类型，实施差异化的处置方式；2011年，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，进一步细分了公益类型的事业单位，并规定在2020年基本完成对事业单位的清理工作。

(一)事业单位改革的目标选择

总体上，事业单位改革的思路已经由早期的完全市场化或完全社会化思路，转变为更为复杂的分类改革模式和配套改革模式。根据1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。诚然，市场化改革有助于激发组织活力，优化资源配置，缓解政府的财政压力，但市场手段在一些具有明显外部性的领域难以发挥作用，(4)事业单位体制改革研究课题组：《事业单位体制改革中需研究解决的几个原则性问题》，《管理世界》2003年第1期。而过度市场化则可能导致公共服务质量低下的问题。(5)朱光明：《政事分开与事业单位改革的路径选择》，《政治学研究》2006年第1期。因此，企业化改革仅限于生产经营类事业单位。而这类事业单位朝向非营利组织转型的社会化改革同样存在困难。尽管事业单位与非营利组织在功能上相近，但在性质上截然不同，事业单位并非严格意义上的社会组织或社会团体，也缺乏非营利组织生长的社会环境，在以非营利组织为改革目标的适用范围上仍然存在不能普遍推行的问题。(6)朱光明：《非营利机构与我国事业单位改革的目标选择》，《中国行政管理》2004年第3期。

由于完全的市场化或完全的社会化作为事业单位改革的目标在实践中均存在一定局限，因此，在后续的改革中采用了更加务实的方案，致力于“脱钩”和实现事业单位服务功能的具体目标。党的十六大之后，改革试点强调建立事业单位法人登记制度，将直接的财政供给转变为政府购买服务。引入政府购买服务这一做法既能较为平缓地推动事业单位与党政机关脱钩，同时又可以通过购买服务的方式在事业单位间建立起竞争机制，保障公共服务供给的质量。因此，在2011年分类改革进一步细化公益类事业单位的基础上，财政部和中央编办于2016年配套出台了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，分类指导事业单位与政府购买服务相衔接。

(二)事业单位的内部异质性与实践选择

事业单位改革是一项持续性的事业，一直为学界所关注。概括而言，这一领域的研究可以分为如下三个维度：关于事业单位改革历程的总体性研究、关于分类改革政策的执行研究、关于事业单位改革具体维度的研究。

1.事业单位改革的总体梳理及其实践变迁

关于事业单位改革历程的总体性研究主要包括：事业单位改革的总体历程、事业单位改革在不同阶段的任务和路径取向、事业单位改革在国家行政体制改革中的定位和意义等内容。从早期的以解困为目标的应对式改革，到鼓励“首长负责制”和实现自力更生，都有较为系统的研究。20世纪末，受世界范围内公共服务市场化的影响，鉴于事业单位与非营利组织在职能上的重叠，建议事业单位向非营利组织转型的呼声较高。在梳理不同阶段不同目标的改革争议之后，有学者认为推进事业单位改革并非简单地将其推向市场，而应该从事业单位在公共服务供给中的角色和地位出发，平衡多个目标之间的关系。(7)李文钊：《中国事业单位改革：一个概念性框架》，《中国行政管理》2009年第12期。有学者则认为无论是市场化还是社会化的路径都夸大了市场和社会在公共服务供给中的作用，应当将改革思路调整为利益取向和参与过程的公共化。(8)孔超：《事业单位改革和发展的政治逻辑——“公共化”改革战略的内涵及其制度安排》，《天津社会科学》2009年第2期。总体而言，学界认为过去几十年的改革为事业单位发展确定了方向，奠定了宏观的政策基础，在一些领域也有所推动，未来改革还需要形成更具体的方案，进行更深入的推进。

2.事业单位分类改革政策的执行及其差异性

分类改革的初衷是应对事业单位规模大且异质性强的特征，而精细化的改革方案则需要更多实践层面的具体经验。事业单位的研究历程与改革演变的历程直接相关，因此在此过程中涌现出许多具体的实证研究。有的研究关注到宏观层面政策执行的问题，认为政策文本并未清晰界分不同类型的事业单位，操作性不足导致了职能整合不理想、内部管理不完善等问题。(9)高红、管仲军：《论中国行政类事业单位改革的“破”与“立”》，《中国行政管理》2014年第2期。有的研究讨论了分类的标准究竟该如何变得科学，以改善执行的绩效。(10)俞路：《事业单位改革的五点思考》，《中国行政管理》2011年第5期。还有一些研究通过中观层次的分析，介绍了省、市层面的实践情况，如北京市探索事业单位“管办分离”的不同模式，(11)黄强：《事业单位“管办分离”改革探索中的北京模式》，《北京行政学院学报》2012年第4期。广东省事业单位建立法人治理结构过程中的难点问题。(12)周晓梅、李学经：《事业单位构建法人治理结构的探索与思考——以广东为例》，《中国行政管理》2015年第7期。也有研究从政事关系的角度来考察公益类事业单位，按照投入、产出两个维度划分了控制型、依赖型、辅助型和伙伴型四种关系类型，为公益类事业单位进一步细化提供对策。(13)易丽丽：《公益类事业单位与政府关系类型研究——基于四种类型典型案例改革的比较分析》，《中国行政管理》2016年第12期。这些研究主要以问题为导向，侧重解释和解决事业单位改革中的现实难题。

3.事业单位改革的具体维度及其治理绩效

还有的研究尝试从更一般性的角度来讨论事业单位改革的具体切面。工资制度改革是事业单位改革的重要内容，如何在事业单位中调动工作人员积极性，提供有效激励，为学界所关注。有学者系统梳理了科研事业单位中工资制度改革的趋势，(14)熊亮：《我国科研事业单位工资制度改革的趋势、脉络和建议》，《中国行政管理》2019年第3期。分析绩效工资改革中的难题；(15)刘昕：《我国事业单位绩效工资改革的难点与对策》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第1期。也有学者结合具体案例对不同类型的工资制度改革进行比较研究。(16)何宪：《事业单位三类工资制度改革比较研究》，《中国行政管理》2022年第6期。人事制度改革也是事业单位改革的重心。刘永林等分析了四个直辖市140个案例的人事制度改革的具体情况；(17)刘永林、孔健结、金志峰：《新时代事业单位人事制度改革：实践探索、主要诉求与实现路径——基于京、沪、津、渝等四个直辖市140个案例的分析》，《行政论坛》2020年第1期。丁晶晶讨论了事业单位职员职级设置的实践和改革路径；(18)丁晶晶：《事业单位职员职级设置：实践探索与改革路径》，《中国行政管理》2019年第9期。高勇和颜文华具体介绍和分析了一个事业单位公车改革的案例。(19)高勇、颜文华：《单位组织中身份权利的划定过程——对A事业单位公车改革的案例研究》，《社会学评论》2022年第2期。从政府购买公共服务视角出发讨论事业单位改革的研究也较为多见。徐家良和薛美琴从组织学的角度考察事业单位在政府购买服务中的身份重构和组织绩效，发现不同类型事业单位具有差异性的购买模式，认为事业单位在参与政府购买服务的过程中能够不断提升治理绩效，从而在重构身份的过程中获得更多的合法性支持。(20)徐家良、薛美琴：《政府购买服务中事业单位身份重构与治理绩效》，《中国行政管理》2015年第7期。上述研究有利于立体化呈现事业单位改革不同面向和维度的专业化情况，有助于拓展事业单位改革研究的普遍性意义。

(三)政府购买服务与事业单位改革的机遇

通过回顾前期研究，可以发现，此领域的研究尚存在以下不足：第一，事业单位改革的实证研究仍然偏少，尤其是个案研究。当前所见到的研究更多地将事业单位视为改革的对象，难以帮助我们从本位视角理解事业单位的处境，比如改革对事业单位带来了怎样的影响、事业单位应如何调适自身以适应情境变化，这些具体的问题亟须得到分析和解决。第二，经营类事业单位的研究较少，该类组织在改制后成为企业直接参与市场竞争，其生存逻辑能够为深化公益类事业单位改革提供重要启示。第三，既有研究更多地集中于事业单位改革自身，对其他相关配套措施的改革关注较少。基于此，本研究将以广州市供销社为案例，力图在这几个方面提供新的素材，并进行理论分析。

事业单位改革并非独自展开的，而是与市场经济体制改革、政府行政体制改革、放管服改革等同步进行。这些外部环境的变迁为事业单位改革提供了制度背景，也明确了转型方向。以供销社为代表的经营类事业单位为例，一方面，供销社要参与市场，提升市场竞争力；另一方面，供销社要对接政府改革，保持其公益性的本质。作为政府放管服改革的重要政策工具，政府购买服务近年来成为政府推进事业单位改革的重要机制。那么，政府购买服务是如何助力供销社改革并规范其社会化与专业化目标的？供销社又是通过何种具体机制参与政府购买服务并实现政府的服务目标的？本文将主要围绕以上问题展开分析。

政府购买服务与广州市供销社改革探索

广州市供销社是广州市直属正局级事业单位，依照公务员法进行管理，设有理事会、监事会，共有内设机构13个、编制114人，履行行业管理、政策协调、资产监管、教育培训等职能。自1956年建社以来，广州市供销社主要从事农村商业流通的经营活动，包括物资的收购、供应、城乡间贸易等。1982年机构改革后，全国供销社系统先后进行了“三性”“五个突破”“六个发展”三个大方向的改革，具体包括：社会化，推动“官办”变“民办”；管理模式改革，自主经营、自负盈亏；立足商品生产系列化服务，加强生产经营，拓展服务内容。供销社的市场化改革与事业单位改革的总体目标是一致的，实现自主经营是经营类事业单位改革的主要方向。但是不少地方的供销社在财政“脱钩”和市场化竞争的双重压力下陷入了生存困境。在此背景下，广州市供销社积极调整经营方式，通过办“外向型企业”合资合作，建立了流通网络，并以借船出海、借鸡生蛋、借梯上楼等方式向海外拓展业务，从而实现了扭亏为盈。(21)吴杰华：《广州市供销社办外向型企业的做法和效果》，《商业经济文荟》1988年第5期。

这一时期“谋生存”对供销社至关重要，但其在市场化改革中过度追求利润，导致了农村商业、生产的公共服务质量低下，甚至缺位。这有悖于供销社长期以来面向农村地区的组织定位和服务传统。为应对这一问题，1992年商业部供销合作管理司在《供销合作社建立发展农业服务体系的研究报告》中，再次强调了供销合作社在农业社会化服务体系中的地位和作用，并提出了新的目标：坚持合作社的服务宗旨，以市场为导向，以流通为主体，以科技为先导，建立与发展多形式规模化的农业服务体系和高效的多层次服务网络，促进农村商品经济的发展。实际上，此时的供销社已经具有了事业单位和企业的双重性质。2002年之后广州市供销社进一步探索社企分开，逐渐将经营业务剥离并组建了市场化的企业法人。截至2022年4月，广州市供销社已经拥有企业139个、庄稼医院38家、社工服务机构10个以及各类经营服务网点4200多个。尽管供销社仍然保留了行政机关，但在法人化独立经营、公共服务供给方面基本实现了改革目标。除了持续进行的市场化改革，广州市供销社成立的10个社工服务机构以及由此实现的社会化和公益化改革目标也是改革中的亮点。

(一)广州市供销社改革的机遇

2006年，广东省被中央确定为事业单位分类改革5个试点省之一，从而开启了探索性改革的历程。而供销社业务领域相关政策的出台为供销社系统的改革创造了良好的政策环境，也为组织能力拓展和绩效提升创造了机会和条件。

1.再生资源回收的探索

广州市于2005年开始探索再生资源的回收利用管理与网络体系建设工作，出台了《广州市再生资源回收利用管理与网络体系建设工作方案》。方案指出，要在整合现有回收网络的基础之上，加快再生资源回收体系的建设，实现综合利用从而推进可持续发展，具体目标是要建成包含“社区回收，市场集散交易，综合利用处理”三个层次的回收网络体系。在社区回收和市场集散交易环节，方案明确指出供销合作社同城市规划部门和环卫部门充分配合开展社区工作，在实现自身资源整合的同时，要融入再生资源回收利用工作当中。该项工作从2005年开始在芳村区和白云区庆丰村进行试点；2008年前基本完成越秀、海珠、白云、荔湾、天河等老城区的回收网络建设，并建立了东南西北四个集散交流中心；2010年完成整个网络体系的建设。这一业务的开展让供销社在全市范围内建立了结构化的服务网点。

2.社会主义新农村建设和乡村振兴计划

2006年，中央一号文件《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2006〕1号)提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为做好当时和此后一个时期的“三农”工作指明了方向。广州市委市政府及时发布了关于贯彻中央部署的实施意见，提出广州的经济发展水平已经具备了工业反哺农业的条件，农民在生活生产方面总体上落后于城市居民，统筹城乡发展有利于现代化大都市建设和构建社会主义和谐社会。进入新时代以来，关于农村发展和乡村振兴的政策不断出台，这些政策为供销社在农村地区开展业务提供了政治上的动力和支持。广州市供销社在其网站上公示的发展方向就是以为农服务为根本宗旨，推动乡村振兴、促进城乡环境综合治理等。

3.迅速发展的政府购买服务

政府购买服务将不同主体引入公共服务供给的队伍当中，由此也将市场机制嵌入在事业单位的改革进程中，从内部对事业单位展开现代管理的改革。(22)句华、张向东：《农村事业单位改革与政府购买服务衔接机制研究》，《探索》2017年第1期。广州市政府于2007年开始在社会工作服务领域正式推行政府购买服务，由海珠区政府率先出资200万元向启创社工服务中心购买青少年服务项目。在调研考察了香港的经验之后，广州市出台了《关于学习借鉴香港先进经验推广社会管理改革先行先试的意见》，试点“家庭、儿童、老年、青少年、残疾人服务，社区发展，社区矫正，劳动关系协调，就业培训”等九大类政府购买社会服务项目。2010年，广州市民政局和广州市财政局联合印发了《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》，由市区财政配置4000万元资金推进20条街道的家庭综合服务中心的试点工作。2011年，广州市委市政府出台《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》，开始在各个社区推广政府购买服务。截至2018年底，广州市在城市街道和乡镇(包括特定的村居)，成立了近两百个家庭服务中心。借助其城乡服务网点的优势和服务工作经验，供销社在参与政府购买服务中形成了独特优势。

(二)广州市白云区供销社的尝试

尽管广州市城市化率已经超过70%,但仍然存在一定规模的农村地区。供销社在农村基层社会治理、公共服务均等化领域发挥着重要的作用。广州市供销社下属的白云区供销社率先尝试市场化、社会化改革。白云区供销社于1993年成立了“白云区供销总公司”，并在1997年根据白云区机构编制委员会发布的《关于理顺区供销合作总社和区供销总公司关系的通知》要求，按照政企分离的原则将白云区供销总公司与白云区供销社相分离，供销总公司以企业化的方式运作，而供销社则作为事业单位发挥职能。

1.传统业务模式更新

在过去的几十年间，白云区的城市化进程持续推进，区供销社随之调整工作业务内容，在资源回收领域进行城乡网点布局。白云区供销社首先在庆丰村开展资源回收试点。2004年7月，白云区供销系统配合区再生资源管理办公室开展打击盗卖和非法收购城市公用设施专项行动，参与管理回收行业、打击非法收购市政设施。区供销社和区再生办通过实地走访调查对区内452个废品回收点的布局和具体情况做了详细调查，通过分析区内回收的现状和问题进一步对现有的网点进行整合，规范经营管理模式，之后再将庆丰村的社区回收试点经验予以推广。2006年由区供销总公司牵头成立了广州市淘宝再生资源回收连锁经营有限公司，承接再生资源回收的具体业务。

2.培育发展社会组织

2006年，广州市供销社系统为破解生产困境，以白云区社下属的4个基层社为试点，组织闲散职工结合社会需要开展以家政服务、职业介绍为主要内容的低偿社区综合服务。该做法既解决了富余职工的工作岗位问题，又探索了社区服务的可行模式。

白云区供销社在业务探索过程中逐步在城乡社区和村庄中建立了服务网点，这为承接政府购买服务打下了基础。2009年，白云区供销社下属白云区供销总公司出资筹办成立了广州市白云区恒福社会工作服务社(2015年更名为“广州市白云恒福社会工作服务社”，下文简称“白云恒福”)，开始探索“政府主导、民间运作、社工义工联动”的综合性发展的社会服务新模式，承接白云区各个层级的购买服务项目。在白云区最早一批18个街道的家庭综合服务中心项目中，白云恒福承担了其中7个，占比非常高。每个家庭综合服务中心的资助金额是200万元/年，每次招投标合同期限为3年，之后白云恒福又到其他区竞投包括家庭综合服务中心在内的各种项目。截至2019年8月，白云恒福已经在越秀、番禺、海珠等区陆续承接了家庭综合服务。经过不断发展，白云恒福组建起一支由社会工作师、心理咨询师和人力资源师组成的社工服务队伍，人员规模达到200余人，成为广州市规模最大的社工机构。白云恒福也因为其服务质量和专业水平得到相关部门和社会大众的肯定，先后被授予“白云区青年文明号”“白云区志愿服务先进集体”等荣誉称号。

(三)制度模式的扩散

如今，白云恒福已经成长为具有一定知名度的社工品牌，这一制度模式成为供销社制度创新的一个亮点，迅速在广州市供销社系统内扩散。

1.社工机构扩散

从2010年开始，广州市供销社和部分区供销社开始组建社工机构，承接政府购买服务，并依托供销社的资金和网络在城乡主动开展服务。2012年，市供销社出资成立了广州市恒福社会工作服务社(下文简称“广州恒福”)，荔湾、海珠、花都、从化、增城等区社也相继成立社会工作服务机构10余家，在广州市形成了供销社系统的社会服务体系。根据供销社官方媒体中华时报网统计，截至2019年5月，广州市供销社系统累计获得政府购买服务项目资金总额超过1.7亿元，覆盖了广州市约11%的街道，惠及人口约170万。(23)广东省广州市供销合作社：《立足城市供销社特点 打造服务城乡居民综合平台》，中华合作时报网，2019年5月13日。此外，恒福系社工机构还承接了其他政府部门和社会团体购买、资助的专项服务项目近20个，项目金额超过700万元。2014年6月，广州恒福获中国社区发展创新奖。

与此同时，广州市供销社服务社会化的改革还走出了广州。2016年9月，广东韶关市供销社注册成立韶关市恒福社会工作服务社，与广州市供销社开展全面合作，在韶关市推动城乡社区服务体系建设。广州市供销社系统的社工机构还积极参与周边地区的政府购买服务项目，在佛山、东莞、中山等地都能看到恒福的招牌。

2.业务向农村扩散

除了承接政府购买服务的项目，恒福系社工机构还在农村地区为农民提供社工服务，将广州市的社工服务从城市扩展到农村。2014年，广州恒福率先在从化鳌头镇新围村探索建设广州市第一家农村社区综合服务中心。在总结试点经验的基础上，相继在从化、白云、增城、花都等区建设了13家村级社区综合服务中心。其中白云区供销社拿出140万元在钟落潭镇、江高镇等农村地区设立了5家村级社区综合服务中心，由白云恒福负责运营。农村社区综合性服务坚持以公益服务为主，经营性服务为辅，并探索出两种模式：一是“增城区增江街模式”，即建设增江街社区综合服务中心，以此为辐射源，分别建设了大埔围村、联益村、初溪村社区综合服务中心，发挥了资源聚集和服务辐射的作用；二是“从化区鳌头镇新围村模式”，由村“两委”提供服务场地，供销合作社提供建设运营经费，除了开展供销社服务农村的传统业务之外，还开展“430”课后托管、亲子教育、长者服务、上门体检等专业化社工服务，打造服务农民生产生活的综合平台。新围村社区综合服务中心获评广东省“五星级”农村综合服务中心。

此外，广州恒福还举办了“沃野乡伴”大学生农村服务公益微创投活动，资助大学社工专业学生参与农村公共服务创意活动，为大学社工专业人才提供专业指导和实践平台，积累农村服务的相关经验。

3.社工人员专业化

随着社工服务的全面铺开，恒福社成为承接政府购买服务的重要载体和服务城乡社区的专业平台，组织成员的专业性逐渐提高。以广州恒福为例，通过内部发掘培养社工人才、外部面向社会招聘，形成了一支专业的人才队伍。据纪念广州恒福八周年的公众号推文《我八岁了，很高兴认识你》的介绍，截至2020年3月，市恒福社100余名社工中，大专以上学历占比88%，社会工作师持证率达61%。机构还聘请了12名专业督导对各服务中心的社工人员和志愿者进行督导培训，交流国内外同行业的先进经验，为保障服务的专业化、本地化提供了有力的专业支持。

改革创新的路径依赖与边界拓展

供销社原本是集体所有制性质的经济组织，承担了市场缺位的相关职能，商业是其传统核心业务。改革开放之后，全国供销总社发出“扭亏为盈”的生存口号，商业经营对其更为重要，组织成立之初所具有的服务性质逐渐弱化，加之所有制性质被多次调整，产权变得模糊，以至于供销社不被国家认为是集体的，不被职工认为是农民的，不被农民认为是自己的。(24)李涛、张富春：《体制机制改革:供销社综合改革的方向与实践路径选择》，《经济问题》2016年第8期。定位不清、机制不活导致组织功能丧失，这也是事业单位普遍存在的一个问题。

按照分类改革的思路，供销社从业务上看属于经营类事业单位，应当逐步转制为企业。供销社也逐步落实了“政企分开”，注册成为企业法人。其中，市、区两级供销社逐渐成为资产管理的平台组织，承担着部分政府授权管理的职能，保留少量直接的资产管理业务，经费的来源也是财政核拨；基层供销社则基本实现了向现代企业转型，自主经营，自负盈亏。

供销社尽管是经营类事业单位，但是也具有公益性，承担着社会服务的职能。对供销社而言，兴办社工机构的成功经验强化了其公益属性，通过参与政府购买服务将组织与行政资源重新链接起来。这一做法跳出了分类改革中将自身定位为单一类别的既定思维。作为经营类事业单位，供销社若完全市场化会面临极大的风险，而在组织定位上向公益性靠拢则能够获得较为稳定的行政资金的供给。因此，供销社结合了市场化和公益化两条路径，探索出一条独特的发展路径。相较于纯经营类事业单位，它能获取更具保障的行政资源，确保组织平稳过渡；相较于公益类事业单位，企业化的经营模式与经验使其更具竞争性。

(一)改革的路径依赖

供销社的改革依然受到组织环境的影响。经济层面的改革受原有制度场域的影响较少，围绕市场经济展开的国有企业改革和集体产权改革的多次尝试，给供销社的经济职能改革提供了良好的制度环境。市场化转型使得供销社能够获得更多的经济回报，因而有着突破原有制度的内生动力。而社会服务职能的改革则依赖于行政层面的推动。广州市大力推动政府购买服务，为供销社的公益化转型提供了机会。白云恒福就是在2009年以来广东省开始尝试探索向社会组织购买服务的大背景下，结合白云区供销社自身的具体情况而成立的。在2015年发布的《广东省供销合作社综合改革试点实施方案》中，进一步提出“结合‘三旧’改造和新型城镇化建设，统筹整合供销合作社存量土地、房产资源，建设城乡社区商贸服务中心或经营服务综合体；积极参与建设农村综合服务社和城乡社区服务中心(站)，承接政府购买公共服务，为城乡居民提供多层次、专业化社会服务”。

供销社跨越边界去开展社会工作和社会服务是否能够保证专业性？当我们深入了解了广州市供销社尤其是白云区供销社的实践之后，就会发现这些拓展服务其实有着循序渐进的经验积累轨迹。从成立至今，供销社服务农民、沟通城市与农村的工作性质一直没有变。在广州市推进城镇化的巨变中，白云区供销社面临着转型压力。随着农业生产能力减弱、城市地区扩张，白云区供销社继续强化农村服务工作，在市供销社的统一指挥下，建立垃圾回收体系，开展农村电子商务工作，在转制社区中继续开展服务，努力化解转型中的难题。截至2019年底，供销系统在留守儿童心理健康教育、安全教育、素质教育以及留守长者保健、精神关怀等多方面开展具体服务。“供销社又回来了”这样的评论，为组织的存续和发展提供了合法性。

(二)改革的边界拓展

事业单位在改革当中的自主性是推动变迁的动力之一。政府购买服务最直接的作用是为社工机构提供资金，同时也为社工机构提供活动空间。2011年广州市决定推广家庭综合服务中心的做法，力度大，服务定位精准，在资金和活动空间上对社工机构发展都非常有利。白云恒福由于在相关领域已有一定的积累，这一新政策成为其进一步发展和拓展服务边界的重要契机。

在这一过程中，我们看到了供销社从传统业务走上公共服务道路，从白云区一地推广到全市供销社系统，并扩展到附近区域，为其他地区的供销社改革和政府购买服务提供了经验启示。当供销社在公共服务领域积累了丰富的经验之后，他们又回到农村，服务农民，回馈传统服务对象。与此前供销社的“政企分离”改革相呼应，供销社的第三部门化极大地丰富了供销社的业务内容，工作边界在行动中得到了拓展，打破了其在分类改革中的类别，具有可复制性、可持续性。

(三)影响改革绩效的关键因素

可以说，广州市恒福系社工机构在承接政府的项目数量与资金、在社工界的行业口碑、在传统业务领域的强化、在社工人才培育、在创新扩散影响等方面都取得了不俗的成就。从宏观的视角来看，广州市恒福系社工机构的成功经验主要受三方面因素的影响。

第一，党和国家更加重视回应人民的公共服务需求。随着经济社会的发展，人民群众对美好生活的追求将会越来越强烈，而现实提供服务的能力仍有较大缺口。公共服务的水平与各地区的财政能力息息相关，当前在比较富裕的地区可以看到更活跃的政府购买服务。但是，随着放管服改革和政府购买服务实践的推行，以及地方经济的发展，政府携手社会力量共同提供更广泛更专业的服务必将成为大趋势。

第二，社会工作事业发展处于最好的时期。近十五年来，社会工作事业迅速发展，尤其是在像广州这样的经济发达城市。其中，社工人才是决定社会力量能在多大程度上与政府配合、提供公共服务的重要影响因素。广州市供销社之所以能够走在改革的前列，与广州市有着较大规模和较高素质的社工人才队伍密切相关。广州市是一个高等教育较为发达的城市，多所大学设立了社工专业，源源不断地培育社工专业人才。这为广州市积极开展政府购买服务奠定了人力资源基础。当政府推出大规模购买服务的项目时，可以迅速地培育社工机构并让它们参与进来。

第三，事业单位在行政体制改革的大背景下积极提升和拓展自身组织能力。政府购买服务有着相对严格的招投标程序，使得第三部门内部存在激烈竞争。如果供销社不具备提供社工服务的能力，那么在竞争中就会被淘汰。在这种激烈竞争的环境中，广州市供销社尤其是白云区供销社，根据外界变化和社会需求及时调整工作方式和业务边界，真正深入到城乡服务中去，为后期有效参与公共服务打下了坚实的基础；否则即使有参与机会，其组织能力也不足以支持。

对于事业单位公益化或者第三部门化改革来说，尤其是朝向公共服务方向的改革来说，上述三个因素具有一定的普遍性意义。事业单位能够在自身的传统职能领域继续发挥作用，并根据经济社会的变化拓展边界，参与公共服务，获得新的活动空间，其社会化、专业化、公益化的改革目标就容易实现。

改革的制度情境与内生动力

从本文探讨的广州市供销社改革案例来看，事业单位构成的复杂性给分类改革的政策制定与执行造成了较大困难。供销社作为主要从事农村商业的事业单位，在主体上应当转型为企业，实际上供销社也是这么做的。但在实践中，供销社又致力于社会化改革，创办了社工组织，通过政府购买服务实现了与财政资源的重新链接，使供销社的业务边界得到进一步拓展，公益性质的建构重塑了供销社的合法性。这种较具创新意义的改革经验为深化行政体制改革乃至推进国家治理现代化提供了许多启示和可能。

(一)制度情境与改革路径选择

广州市供销社的公益化改革是一系列制度变迁的后果。中央和地方性的政策构成了具体的制度情境，塑造了改革方案的策略集。具体而言，中央自上而下的城镇化、乡村振兴、城乡一体化发展战略和广州市本地的政府购买服务政策，汇合在一起，为位于农村区域并直接服务于农村的白云区供销社提供了现实可行的改革策略。白云区供销社利用自身的组织优势和业务能力，承接服务农村的政府购买服务也就成为自然而然的结果。在进入这一领域之后，白云区供销社逐渐把业务扩展到城市地区，后来广州市供销社再把这一模式扩展到全市，顺理成章。由此我们可以看出，改革一方面依赖于顶层设计塑造的宏观制度环境；另一方面，具体的改革路径又并非是事先“设计”出来的，而是在具体的制度情境中逐渐“生长”出来的。

广州市供销社的改革案例提供了一种事业单位改革的现实可能性，并形成了一种模式。在党和国家更加重视回应民生需求的时代背景下，利用供销社的传统优势，在乡村振兴、城乡一体化、重视公共服务等一系列政策的相互配合之下，这一模式可以在其他地区进行复制，也可以在相似的事业单位改革中被借鉴，不仅有助于链接政府、社会与市场，也有助于链接城市与乡村。

(二)制度演化的内生动力

在事业单位改革中，党和国家一直在努力为事业单位寻找合适的定位，并通过分类的方式将其角色固定化，事业单位的改革进程是在宏观制度的塑造下展开的。但事业单位并非改革的完全被动接受者，组织本身有其适应性，一些组织能够从重构的国家、市场、社会三者的关系中重新找到自身的定位。不同禀赋的组织在环境变化的演化过程中有着差异化的路径，一些获取资源能力不强的事业单位努力在分类改革的过程中谋求行政或者公益一类的定位，以依赖原有的资源供给；而类似本文所探讨的供销社，一方面通过传统商业业务的法人化改革提升了组织的经营能力，另一方面则是将业务拓展至公益领域，与国家大政方针相对接，获得了额外的收入来源和合法性认同。最终，在整个供销社的组织体系中形成了区县以上供销社仍是事业单位，但在基层基本实现了公司化，在部分地区则实现了服务职能的社会化这一格局。这与分类改革的总体思路有着并不完全一致的逻辑，在改革的过程中分类的边界被模糊了，但与单纯谋求体制资源的那种“变通”不同，这是符合改革目标的行为。这种行为更多的是组织依托所处环境不断适应和探索的结果。

(三)事业单位改革的多重路径

改革是一项复杂性工程，历史与实践都显示改革具有不可预期性、非线性、适应性的特征。有限理性和信息差等结构性障碍增加了改革有效设计和实施的难度，不同路径的选择可能产生新的风险和问题。事业单位改革具有多领域多区域的现实复杂性，虽然顶层设计规定了分类改革的大方向，但具体到特定领域特定区域的事业单位，并没有明确可操作的方案。在这个意义上，自下而上的探索和个案的成功经验模式就显得特别重要。广州市供销社第三部门化的改革实践为有能力从事社会服务和社会工作的事业单位提供了可行、渐进且稳妥的方案。这一方案的内在逻辑是：路径延续—边界拓展—功能再生—组织再造。事业单位依托自身的传统本职业务，随着新时代新的需要与时俱进拓展边界，获得新功能，从而在组织上实现了以正式的方式改组事业单位或者促进事业单位新生。而整个改革路线的演变过程环环相扣，走出了一条探索性的发展道路。对这一模式的系统总结，将有助于理解事业单位改革的丰富实践，并不断探索和创新可行模式。