党的全面领导与国家治理的辩证关系

2022-03-14郭定平

中国领导科学 2022年6期

◎郭定平

中国特色社会主义进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出坚持和加强党的全面领导，强调“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”。党的十八届三中全会明确指出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。由此，党的全面领导和国家治理就成了学术界关注的重大课题。令人高兴的是，这几年相关研究成果层出不穷。本文试图将党的全面领导与国家治理结合起来，着力考察和深度理解二者的辩证关系。

一、党的领导与国家治理关系的新视野

近代政党最早产生于西欧，关于政党的概念和政党政治的理论也基于西方政治发展经验而形成，因此当代政党政治的理论和实践长期以来一直受到西方的巨大影响。西方政党理论的核心特征就是认为政党是社会“部分”利益的代表，这些代表“部分”利益的政党相互竞争执掌或参与国家政权、制定或影响公共政策。因此，政党与代表公共利益、行使公共权力的国家属于两个完全不同的范畴。

中国共产党自1921年成立以来，始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。由此可见，中国共产党完全不是西方传统意义上的政党，而是马克思主义政党理论与中国历史文化传统和革命实践相结合的一种新型政党。在从局部执政到全面执政的很长一个历史时期，虽然我们党在党的领导与国家政权关系上进行了大量探索，并取得了一系列重大成就，但是由于受到西方作为“部分”的政党概念和理论的误导，当然也受到国民党“以党治国”的影响，我们一直在党的领导与国家政权的“分”与“合”之间徘徊，始终没有走出将“政党”与“国家”预设为相互排斥和分离的传统思维框架。

在长期反对国民党反动派的政治军事斗争中，中国共产党高举民主建国的旗帜，坚决反对国民党“一党独裁”“以党治国”的政治统治。邓小平在谈到党与抗日民主政权的关系时就明确反对国民党以党治国的一党专政，认为“以党治国”的国民党遗毒会麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众，并认为党的一切决议只有经过政府通过才生效力。[1]新中国成立后，为了加强党的领导，在国家事务中普遍实行了党的一元化领导的原则。尽管如此，我们党的一些领导人仍然十分强调党政之间的联系与区别，不应当把党的机关的职能和国家政权机关的职能混同起来，更不能由党直接管理或代替政权工作。[2]1949年12月5日，中共中央发出关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示，要求在管理全国文化教育事务的政府行政部门成立后，全国的文化教育的行政工作，均应经由政府文教部门来管理，以便党的中央宣传部和各级宣传部能够摆脱行政事务，集中注意于党内外的思想斗争、党的宣传鼓动工作的领导和党的文化教育政策的制定。[3]

改革开放以后，为了大力发展社会主义民主和充分发挥社会主义制度的优越性，针对新中国成立以后在党的一元化领导的口号下逐渐形成的党政不分、以党代政的高度集权的体制，我们提出了以党政分开为核心内容的政治体制改革问题，并进行了初步尝试。由于我们当时的理论认识和实践经验的局限，特别是在改革开放过程中受到西方政党政治理论和实践的影响，人们总是倾向于从政党、国家二元分立的视角出发，讨论推进党政分开的政治体制改革进程。郑世平根据西方传统的政党政治逻辑，竟然认为1949年后的中国存在着共产党的领导与国家建设之间的根本体制冲突，因此曾经把中国从内战中拯救出来的共产党已经变成了国家建设的一大阻碍。[4]如此研究思维当然不能有效解释当代中国独特的政党与国家关系，更不能正确指导中国的政治体制改革。这是因为这些人仍然秉持着西方传统的仅仅代表社会“部分”利益的政党观念，依然沿用着西方社会科学中普遍流行的国家——社会关系研究范式，认为政党是与国家存在根本差异的社会团体范畴。殊不知中国共产党已经完全不是西方传统意义上的政党，而是与中国文化传统相契合、适应中国革命、建设和发展需要的治理型政党，履行着广泛的国家治理功能。[5]

党的十八大以来，“坚持党的全面领导”“党领导一切”等观点的提出就表明，中国共产党对政党——国家关系的认识有了新的突破。党的十九大把“坚持党对一切工作的领导”确立为新时代中国特色社会主义的第一条基本方略。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”[6]“党的全面领导”“党领导一切”既不是对党政分开的全盘否定，也不是回到党政合一的老路，再搞党政不分、以党代政，更不是国民党“以党治国”的照抄照搬，而是跳出了党政合一、党政分开二元对立逻辑，找寻到了构建执政党与国家政权机关之间新型关系的具体路径。对此，习近平总书记曾经有过精辟论述：“中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”[7]

随着思想的成熟和实践的深入，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对党的全面领导与国家治理的关系进行了更加充分的论述和明确的规定。该决定明确指出：“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[8]中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十九届四中全会在坚持和完善党的领导制度体系方面明确提出“完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”“健全党的全面领导制度”等制度，旨在以政治建设为统领推进党领导一切制度的建立；“建立不忘初心、牢记使命的制度”“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”等制度，便是以思想建设为基础推进党领导一切制度的形成。在党领导一切原则之下，新时代党的全面领导与国家治理的辩证关系得到逐步明确和最终确立。

二、党的全面领导的国家治理内涵

世界各国政党名目繁多，各自的政治功能也大异其趣。西方国家的政党功能主要体现在代表各自的阶级或集团利益进行党派竞争，攫取公职，制定政策，有的甚至就是赤裸裸的政治分肥。无产阶级政党则完全不同，它不仅没有自己的特殊利益，而且代表社会运动的前进方向，为全人类的自由和解放而奋斗。由于无产阶级政党是与一切资产阶级和小资产阶级政党完全不同的新型政党，它一诞生就以推翻资产阶级的统治、建立无产阶级专政的新型国家为历史使命。无产阶级政党在它发动革命、夺取政权之后均应该坚持和加强全面领导，马上开始国家治理的崭新事业。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中扼要阐述了无产阶级政党进行国家治理的基本任务。“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。”[9]列宁在领导俄国十月革命取得胜利后迅速着手社会稳定、经济恢复、改善生活等国家建设工作。在广大发展中国家进行现代化的过程中，无产阶级政党或民族主义政党在争取民族独立、建立现代国家、推动经济与社会发展等方面均发挥主要作用，是一种推动国家治理现代化的主导性政治力量。

中国共产党自诞生之日起就秉持为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，在从局部执政到全面执政的各个历史时期均强调谋求民族独立与国家富强、发挥国家治理的作用。在新中国成立前夕举行的中国共产党七届二中全会上，毛泽东就提出：“在革命胜利以后，迅速地恢复和发展生产，对付国外的帝国主义，使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成为一个伟大的社会主义国家。”[10]因此，中国共产党领导的国家治理从一开始就明显不同于传统中国的国家治理，也不同于西方国家的国家治理。正如一位学者所说：“当代中国国家治理体系对古代中国国家治理体系和西方国家治理体系的根本性超越就在于，拥有一个超越地方利益、群体利益、家族利益和个人利益之上的组织化力量——中国共产党。”[11]在此历史发展中形成的中国共产党就不是西方传统意义上的政党，而是掌握国家权力、进行治国理政的政治主体。胡伟对此有过论述，他认为中国共产党“已经不同于世界政治现象中的一般政党的意义，事实上构成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织”[12]。因此，要正确认识中国共产党的国家治理性质，就必须摆脱西方传统政党观念的束缚，探索适应中国文化传统和现实国情的政党政治的新理论与政党领导国家治理的新模式。

以习近平同志为主要代表的中国共产党人，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，提出了坚持和加强党的全面领导、在党的领导下推进国家治理体系和治理能力现代化的重要思想，创造性地发展了马克思主义政党理论。党的全面领导是具体的，必须体现到党治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导坚强有力。对此，习近平总书记指出：“党的领导必须是全面的、系统的、整体的，必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面。”[13]由此可见，中国共产党领导的国家治理内涵丰富，具体包括统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，努力实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴等重要领域和各个环节。通过完善党对一切工作领导的体制机制，我们已经把党的领导贯彻和体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个领域各个方面，党的全面领导的国家治理内涵得到充分体现。

三、中国国家治理的政党中心特色

治理本来是中国古已有之的一个概念，在世纪之交与国际社会科学中大行其道的英语词汇“Governance”对应使用之后，治理概念和治理理论在中国得到迅速传播。党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题之后，国家治理研究成为当代中国社会科学研究的核心主题，很快形成了全球治理、国家治理、区域治理、政党治理、社会治理、基层治理、城市治理、乡村治理、环境治理等大量新兴研究领域。这些研究之中很多都存在从西方舶来的治理概念和治理理论的误导，它们普遍相信并倡导西方学者所谓的“多中心”治理。[14]这种治理理论认为，在公共事务的治理之中存在民间和政府两方面的多个治理主体通过竞争、合作和协商形成的一种多中心治理体系，这一系统既不是中央拥有，也不受中央管制。中国的很多治理研究均接受这种多中心治理理论，以治理主体的多元化为前提，强调多元主体共同参与，其中政府、市场、社会团体等治理主体受到较多关注，政党作为治理主体的视角严重缺乏。这种多中心治理形成的理论背景就是在西方特别是美国盛极一时的多元主义政治思潮。耶鲁大学政治学家罗伯特·达尔通过研究纽黑文的政治变迁历程提出了多元主义政治理论，并总结道：“在一个世纪内，一个由具有凝聚力的领导者团体主导的政治系统已经让位于一个由许多不同阶层的领导者主导的系统，每个人都能以各自不同的方式将政治资源组合起来。简言之，它是一个多元主义政体。”[15]这些概念和理论对中国的国家治理研究产生了不容忽视的重要影响。

改革开放以后，随着中国经济的快速发展和社会结构的持续变迁，各种新兴社会政治力量不断发展壮大并参与到政治过程之中，中国的社会政治生活、政府决策过程和国家治理体系均变得更加多样化和复杂化。但是，只要我们结合中国实际，从中国的本土经验出发，充分认识国家治理的中国特色，就会发现中国共产党在国家治理中的中心地位和核心作用，这是与欧美西方各国国家治理的一个根本区别。当代中国的国家治理体系是在中国共产党的领导下推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，建立新中国之后根据马克思主义国家学说和政党理论逐步建立起来的，其最大特色就是中国共产党的核心领导地位。

列宁在俄国十月革命胜利后领导新的国家建设过程中就强调了党在无产阶级专政体系中的领导地位，认为这一体系是由若干齿轮组成的复杂体系，具体包括党、工会、苏维埃等。列宁明确指出：“党吸收了无产阶级的先锋队，由这个先锋队来实现无产阶级专政。可是，没有工会这样的基础，就不能实现专政，就不能执行国家职能。而这些职能必须通过一系列特别的、并且同样是某种新型的机关，即通过苏维埃机关来实现。”[16]新中国成立之后的国家治理始终都在中国共产党的领导下进行，党的中心地位和核心作用一直得到坚持。有学者比较了中外不同的政治体系后认为，虽然中外政治体系均有政党、社会团体、立法机关、行政机关、司法机关等系统的政治结构，但是政党的功能却截然不同，“在中国，共产党掌握了整个政治过程，主要的决策都是在政治局做出的，在某种程度上是由中共中央委员会做出的”[17]。由此可见，中国国家治理中党的核心地位已经是一个基本事实并得到广泛认可。

中国特色社会主义进入新时代以来，我们在坚持和加强党的全面领导的过程中，中国国家治理的政党中心特色更加明确和凸显。首先是在思想理论上进一步明确了坚持和加强党的全面领导，要把党的领导贯彻到国家治理的各领域和全过程。习近平总书记指出：“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的，人大、政府、政协、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，既各负其责，又相互配合，一个都不能少。”[18]同时，新时代特别注重加强党中央的集中统一领导，维护党中央的权威。习近平总书记指出：“如果党中央没有权威，党的理论和路线方针政策可以随意不执行，大家各自为政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，党就会变成一盘散沙，就会成为自行其是的‘私人俱乐部’，党的领导就会成为一句空话。”[19]

其次是在法律法规上进一步巩固党的全面领导在国家治理体系中的中心地位。改革开放以后，随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，中国共产党的领导在国家宪法和其他各种法律规章中均得到进一步体现。2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定，在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之后增加一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。除了在宪法序言中多次强调“中国共产党领导”之外，这是在宪法的正式条文中明确规定“中国共产党领导”，进一步凸显了党的领导的根本制度特征。在新时代加强党的全面领导、完善党的领导体制过程中，我们开始制定和修改有关法律法规，明确规定党领导相关工作的法律地位，把坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程。

最后是在体制机制建设上通过党和国家制度改革促进党的领导制度与国家治理体系协同运作、形成强大合力。在中国共产党和国家领导制度体系中，党从中央到地方均建立了党的各级委员会，发挥着党的领导核心作用，形成了完整的组织体系和领导制度体系。党的各级委员会成员就包括了同级人大、政府、政协等各政权机关、各人民团体、各企事业单位的主要负责人。中国共产党对国家事务的领导也具体通过领导小组（委员会）、党组等制度形式实现。由此形成了在中国共产党集中统一领导下的党政分工合作体制。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，通过深化党和国家机构改革，更好地坚持和加强党的全面领导，更大地提升国家治理效能。其中特别重要的是通过在一些重要领域设立党中央决策议事协调机构，健全党对重大工作的领导体制；通过理顺党政机构职责关系、统筹设置党政机构，加强党政机构职能统筹。新一轮党和国家机构改革贯穿了坚持和加强党的全面领导的原则，推进了党和国家机构职能的优化协调高效，促进了加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平的有机统一。

中国共产党领导的国家治理在社会主义革命、建设和改革的各个历史时期虽然历经曲折，但是乘风破浪、勇往直前，取得了彪炳史册的巨大成就。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别注重加强制度建设、构建党的领导制度体系和国家治理体系，中国特色社会主义制度体系逐渐走向成熟定型。这种日渐成熟定型的社会主义制度体系将创造出一种人类政治文明的新形态，不仅为遭受政治极化和社会撕裂的西方资本主义国家寻求政治改革方案提供一定的借鉴，而且为广大发展中国家摸索自己的政治发展道路提供多样化的选择，从而为人类政治文明进步贡献中国智慧和中国方案。

[注释]

[1]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994： 12-19.

[2]陈至立主编.中国共产党建设史[M].上海：上海人民出版社，1991： 652-653.

[3]中共中央文献研究室编.建国以来重要文献选编：第一册[M].北京：中央文献出版社，1992： 65-66.

[4]Shiping Zheng.Party vs.State in Post-1949 China： The Institutional Dilemma.[M].Cambridge University Press, 1997：15-50.

[5]郭定平.百年中国共产党的独特性再认识——基于治理型政党的视角[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2021（2）： 5-13.

[6]习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020： 29.

[7][13][18]习近平.论坚持党对一切工作的领导[M].北京：中央文献出版社，2019： 231,229,9-10.

[8]本书编写组.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2019： 6.

[9]〔德〕马克思，恩格斯.共产党宣言[M].北京：人民出版社，2014： 49.

[10]毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991： 1437.

[11]刘建军，邓理.国家治理现代化：新时代的治国方略[M].上海：上海人民出版社，2020： 203.