论我国船舶油污损害赔偿制度的完善——以借鉴美国《1990 年油污法》为视角

赵晓楠 张晏瑲

一、国际背景与我国船舶油污损害赔偿制度现状

在1969 年《国际油污损害民事责任公约》之后陆续生效的《1971 年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》及其1992 年议定书（以下简称“《1992 年基金公约》”）和《1992 年国际油污损害民事公约》（以下简称“《1992 年民事责任公约》”）等国际公约，建立起了船舶油污损害双层赔偿机制：船舶所有人依据责任限额赔偿，石油货主摊款成立国际基金进行补充赔偿。1张春昌、帅月新：《船舶碰撞溢油污染损害赔偿责任认定的法律问题——以“达飞佛罗里达”轮与“舟山”轮碰撞污染事故应急处置费用纠纷案的再审为例》，载《中华海洋法学评论》2020 年第3 期，第83-118 页。无论是采取加入国际公约的方式还是进行国内立法的方式，世界上航运业较为发达的国家都参照国际做法建立起了船舶油污损害的双层赔偿机制。2薛梦溪、张晏瑲：《论我国船舶油污损害赔偿基金制度的完善》，载《山东大学法律评论》2014 年卷，第171-184 页。但在多年的实践过程中，国际船舶油污损害赔偿制度展露出了部分缺陷。已有不少学者表示国际船舶油污损害赔偿机制的责任限制过低，不能提供充分的赔偿，且过份地补贴了航运业甚至让受害者承担了这份压力。3David Soto-Oñate &Gonzalo Caballero,Oil spills,governance and institutional performance: The 1992 regime of liability and compensation for oil pollution damage,Journal of Cleaner Production,Vol.166,p.299-311 (2017).再如，仅将赔偿责任规定给船舶所有人的责任分配会影响到可能用于赔偿受害者的金额。

现阶段，我国相关案件的裁判依据主要来自于我国缔结或参加并在国内法中规定适用的船舶油污损害赔偿国际公约和不同部门法中的相关条文。在国际条约方面，我国加入了《1992 年民事责任公约》和《2001 年国际燃油污染损害民事责任公约》（以下简称“《燃油公约》”）。在国内立法方面，许多综合性法律和规范性文件，如《中华人民共和国海商法》（以下简称“《海商法》”）和《中华人民共和国船舶油污损害赔偿民事责任保险实施办法》，以及相关司法解释当中都有关于船舶油污损害赔偿的规定。这些抽象的原则性规定没有对船舶油污损害赔偿做出针对性的规定，也缺乏实际操作性。4叶洋恋：《船舶油污损害公约在中国的适用问题研究》，载《中国海商法研究》2012年第2 期，第55 页。

完善的船舶油污损害赔偿体制能够在油污泄漏事件发生后合理分配损害赔偿责任。5《我国建立船舶油污损害风险分摊机制——解读船舶油污损害赔偿基金》，载国务院网站2015 年6 月18 日，http://www.gov.cn/zhengce/2015-06/18/content_2881447.htm。同时，我国保障受害人合法权益的水平能够得到显著提高，维护海洋环境工作的效果倍增，航运业和海洋生态环境的可持续发展理念和政策也能得到有效践行。6《中国环境资源审判（2019 年）》，载最高人民法院网站2020 年5 月8 日，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228341.html。海洋大国和石油消费大国的国情使得我国经常发生在油货运输过程中船舶碰撞等情形导致油污泄漏的事件。大规模的油污泄漏给海洋环境造成的破坏是难以修复的，同时会带来巨额的经济损失，损害社会公共利益。以2018 年“桑吉”轮事故为例，载有11.13 吨凝析油的“桑吉”轮燃爆并沉没后，海面上形成大面积油污带，累计清污面积达到1100 平方千米。7殷杰：《“桑吉”轮碰撞燃爆事故致因与应急处置的分析与思考》，载《中国航海》2019年第1 期，第42-46 页。因此，我国需要在油污损害赔偿的司法审判中合理归责，解决损害赔偿纠纷。然而一方面我国船舶油污损害赔偿的立法体系尚不完善。虽然已有《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》等司法解释对船舶油污损害赔偿案件的审理作出指导，但仍需要以专门立法的方式提高立法层次并统一海事司法法律适用。另一方面，我国船舶油污损害赔偿制度在内容上的规定也不完善。例如在非涉外船舶油污损害赔偿中是否应当适用《1992 年民事责任公约》的纷争，《1992 年民事责任公约》在船舶碰撞造成油污时非漏油船责任的确定、燃油污染的责任限额等问题上的不确定性，适用的油类有限定，8《第二届海事法治圆桌会议在京成功举行》，载中国法学网2019 年4 月25 日，http://iolaw.cssn.cn/xshy/201905/t20190515_4896010.shtml。这些都有待于以国内立法的方式进行厘清并确定。

我国现行的船舶油污损害赔偿制度不存在专门立法，这在造成立法空白或重复立法的同时还不易规避司法实践混乱的局面，破坏司法判决的稳定性和权威性。此外，现存规定的针对性和实操性较弱，原则性和方向性较强。9同前注4，叶洋恋，第55 页。《中华人民共和国海商法（上报稿）》10《中华人民共和国海商法（上报稿）》（2020 年4 月）为目前最新的《海商法》修订稿。（以下简称“《修订稿》”）以新增“船舶油污损害责任”章节的方式试图打破我国船舶油污损害赔偿制度缺少系统立法的局面。《修订稿》的立法思路是遵循我国加入的《1992 年民事责任公约》。鉴于现行的船舶油污损害国际公约在实践过程中已经暴露的缺点，与公约保持一致的立法思路不应成为我国在现阶段船舶油污损害赔偿制度的最优选，我国的船舶油污损害赔偿制度不应当局限于与国际机制接轨，而应当在国际机制的基础上建立一套更完善且更符合我国实践的制度体系，作为国际机制演变指南之一的美国船舶油污损害赔偿机制，值得我国借鉴。

美国通过《1990 年油污法》（Oil Pollution Act of 1990，以下简称“OPA 90”），规定了责任人的船舶油污损害民事赔偿责任，还设立了美国油污责任信赖基金（OSLTF），由美国国家污染基金中心（NPFC）管理，对油污造成的损害进行补充赔偿。OPA 90 下的船舶油污损害赔偿制度赔偿范围广、索赔对象多、责任限额高等优点，使得OPA 90 成为世界参考典范。同时也为我国在公约的基础上建立一套更完善且更符合我国实践需求的船舶油污损害赔偿制度体系提供了借鉴。

二、对《修订稿》船舶油污损害专章的评析

“船舶油污损害责任”专章共有四节，第一节为适用水域、适用污染物、以及船舶所有人等一般规定，第二节为船舶油类污染损害责任，第三节为船舶燃油污染损害责任，第四节则有关船舶油污损害赔偿基金。

专章将适用的污染物限定为“船舶所载持久性油类、船用燃油污染损害”。在《海商法》修改伊始，专章名为“船舶污染损害赔偿责任”，有毒有害物质污染在本章的调整范围内，11《中华人民共和国海商法（修订征求意见稿》（2018 年11 月）。但考虑到1996 年《国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》目前没有生效等问题，最新版的《修订稿》没有将有毒有害物质污染纳入调整范围内。在责任人民事赔偿责任层面，《修订稿》规定船舶油污损害赔偿的责任人为船舶所有人，12《中华人民共和国海商法（修订稿）》第252 条。并对责任人限制责任、13同上注，第258 条。免责事由14同上注，第249 条。和丧失责任限制的情形作出了明确规定。15同上注，第253 条。同时，强制保险制度也被明确写入《修订稿》当中，请求人可以将新增章节中所有的赔偿请求直接向其保险人或财务保证人提出，16同上注，第256 条。无需以向船舶所有人提出作为前置条件。船舶油污损害赔偿基金起到补充赔偿的作用，在赔偿限额内对超过责任人限额的部分、责任人不负赔偿责任的部分以及责任人赔偿不能的部分进行赔偿。17同上注，第266、269 条。

该专章是我国船舶油污损害赔偿制度系统立法的首次尝试。《修订稿》修正了此前存在的法律漏洞，例如不再允许“完全由于第三人过失造成污染损害”作为责任人的免责事项，请求人可以直接向责任保险人或财务保证人提出污染损害赔偿请求的明确规定也是值得肯定的。但在与公约保持一致的基础上，我国的船舶油污损害赔偿制度仍可以继续进行完善。

在责任人方面，对于船舶所载持久性油类，《修订稿》选择与《1992 年民事责任公约》保持一致，将船舶所有人明确认定为船舶油污损害赔偿主体；而对于船舶燃油污染损害，则遵循《燃油公约》将光船承租人、船舶管理人和船舶经营人也纳入责任人的范围内。然而，《燃油公约》中明确强调将光船承租人、船舶管理人和船舶经营人纳入责任人范围的原因是《燃油公约》在赔偿机制上没有规定损害赔偿基金问题，因而在责任主体上做了扩大，以保证燃油污染受害人有更多的机会得到赔偿。但在《修订稿》中，油污损害赔偿基金同时适用于船舶油类污损害和船舶燃油污染损害，18同上注，第266 条。因此应当统一责任人的范围，或将两类污染的责任人都限定为船舶所有人，或将光船承租人、船舶管理人和船舶经营人列为油污损害事故的责任人。后者做法能够分摊责任人的赔偿责任，使得受害人有更多机会得到赔偿；可以对责任人免责之第三人承担责任进行更为严格的条件限制；应考虑明确是否适用于内河船和海上移动式钻井平台。以长江水系为代表的内河水系船舶流量日益增长，航行的船舶以内河船舶为主，遭受船舶油污损害的风险较大，而现有的制度几乎都不能适用于内河船舶。作为“牵一发而动全身”的海商法体系，现有《修订稿》只在第四章“海上货物运输合同”中包括国内水路运输合同，第一章总则中船舶的定义并没有包括内河船，新增专章也没有包括内河船，是否将内河船纳入船舶油污损害赔偿制度规范范围应当继续讨论并在专章中明确；此外，移动式钻井平台等海上设施也应当被明确列入专章的规范范围内，以应对高风险的钻井平台溢油事故；在损害赔偿基金制度方面，也有较大的完善空间，如提高基金赔偿限额，优化基金索赔程序等。

三、OPA 90的借鉴意义

出于对责任限额等因素的考虑，美国没有成为《1992年民事责任公约》和《1992年基金公约》的缔约国，但其国内立法高于国际条约规定的标准，使美国成为世界上拥有最高船舶所有人责任限制和最高基金补偿的国家。19Inho Kim, A Comparison between the International and US Regimes Regulating Oil Pollution Liability and Compensation,Marine Policy,Vol.27:3,p.265-279 (2003).由于严格的抗辩事由和极高的责任限制的存在，OPA 90 下责任主体的赔偿责任更大。20向在胜：《墨西哥湾溢油事件之法律透视》，载《美国研究》2011 年第4 期，第47-61 页。这不但能够充分保护油污受害人的权益，还发挥了预防和警示作用。21LIU Jing,Michael Faure &WANG Hui,Compensating for natural resource damage caused by vessel-induced marine oil pollution: Comparing the international,U.S.,and Chinese regimes,Journal of Environmental Law and Litigation,Vol.29:1,p.181 (2014).

（一）OPA 90 的船舶油污损害赔偿制度

相较于仅适用于持久性烃类矿物油的《1992 年民事责任公约》和《1992 年基金公约》，OPA 90 适用于任何形式的油类。与只将船舶所有人作为责任人的《1992年民事责任公约》不同，OPA 90 规定的船舶油污损害赔偿的责任人包括船舶所有人，船舶经营人和光船承租人，2233 USCS § 2701(32)(A).但OPA 90 并未规定上述三者间责任的具体分配。除较广的责任人范围外，OPA 90 还规定了广泛的损害赔偿范围。OPA 90下的赔偿项目被划分为清污费用和损失两项，而损失项下又具体划分出了多项赔偿：自然资源损失、不动产或个人资源损坏引起的损失、自然资源丧失生活用途而引起的损失、上述损失引起的税收和租金等方面的损失、公共服务的增加而引起的费用。23同上注,§ 2702(b)。与《1992 年民事责任公约》规定的损害赔偿范围相比，OPA 90 的赔偿范围不仅包括实际损失和个人或机构损失，还包括事故给政府部门造成的损失和收入损失。

关于责任人的赔偿责任，OPA 90 与《1992 年民事责任公约》保持一致，对责任人采取严格责任原则。除不可抗力原因和第三人行为等免责抗辩事由外，只要造成了污染损害船舶所有人就要承担赔偿责任而无论其是否存在过错。责任人在援引第三人条款主张免责时，必须证明自己尽到了充分注意的义务。24同上注,§ 2703(a): 责任人仅在可以证明事故完全由以下原因造成时可以免除责任：（一）天灾；（二）战争行为；（三）如果责任人能够以充分证据证明其考虑到了油类特性并予以适当注意，且以充分证据证明对任何此类第三人的可预见的作为或不作为以及它们可能产生的可预见的后果采取了预防措施，与责任主体不存在合同关系的第三人的作为或不作为；（四）前三项原因的任意组合。OPA 90 对责任人规定了极高的责任限额25同上注,§ 2704(a).和六项丧失责任限制26同上注,§ 2704(c).的情形。此外，如果事故由索赔人的重大过失（gross negligence）或故意不当行为（willful misconduct）造成，责任人也可免于承担责任。27同上注,§ 2703(b).

OPA 90 下的基金名为溢油责任信托基金（The Oil Spill Liability Trust Fund，以下简称“OSLTF”）。与《1992 年基金公约》规定的资金来源相同，OSLTF 的资金主要来源于石油征收的税款。此外，利息收入、对责任主体及其保险人和保证人的追偿、损害赔偿费用和一定数额的罚款也是OSLTF 的重要来源。28John N.Woods,Going on Twenty Years -The Pollution Act of 1990 and Claims Against the Oil Spill Liability Trust Fund,Tulane Law Review,Vol.83:5-6,p.6 (2009).OSLTF 分为应急基金和主要基金两个部分，自然资源损害评估的费用和政府清污费用由应急基金支付，“未获得赔偿的清污费用和损害赔偿，自然资源损害评估的全部费用，实施和执行该法所需的联邦机构运营费用等”由主要基金支付。29U.S.Department of Homeland Security,United States Coast Guard,The Oil Spill Liability Trust Fund,Funding for Oil Spills,USCG (Jan 2006),https://www.uscg.mil/Mariners/National-Pollution-Funds-Center/about_npfc/osltf/.

（二）我国借鉴OPA 90 的合理性和边界性分析

OPA 90 下的船舶油污损害赔偿制度是对原有国际公约的创新和突破，为国际船舶油污损害赔偿提供了立法参考和良好借鉴，我国也不例外。OPA 90 的适用范围广泛，能够对多种油类的泄漏和各类水上运输工具的行为进行规制。30同前注21,LIU Jing,Michael Faure &WANG Hui,p.187.OPA 90 规定了多个索赔对象，将船舶油污损害的赔偿责任分摊到尽可能多的主体，对索赔人提供充分的保护。而赔偿范围全面、责任限制数额高、责任人抗辩困难等特点更是起到了有效的防范和预警作用。面对全面的赔偿事项和高额的赔偿费用，责任人会更加谨慎行事，避免船舶油污事故的发生。

我国正在进行中的《海商法》船舶油污损害赔偿专章立法工作的基本思路也是与国际公约保持一致。中国作为《1992 年民事责任公约》的缔约国，在选择与公约保持一致进行国内立法时应当同时对该机制进行完善，而且我国航运经济的发展也对我国船舶油污损害赔偿制度提出了更高要求。近年来，为了满足社会经济发展需求，海上船舶运输石油量持续增加，海洋勘探开发石油力度不断加大，2020 年我国原油进口量已达54201 万吨，沿海港口货物吞吐量达948002 万吨。31《中国统计年鉴2021》，载国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/index ch.htm。高频的海洋石油开采、运输、储存活动以及港口贸易导致我国面临发生海洋溢油事故的高风险。32廖国祥、叶金清、韩俊松、刘长安：《综合随机和典型情景模拟的海洋溢油事故污染危害预测评估研究》，载《海洋环境科学》2017 年第2 期，第266-273 页。作为世界航运大国与原油进口大国，仅与国际公约保持一致是不够的。美国作为少数的没有加入《1992 年民事责任公约》和国际油污基金的国家，通过OPA 90 成为世界上船东责任限制最高、基金补充最多的国家，我国可以在适当程度上参考OPA 90 中的部分规定，进而提升我国处理船舶油污损害案件的能力。

四、对《修订稿》船舶油污损害赔偿专章的立法建议

OPA 90 与《修订稿》拟构建的船舶油污损害赔偿制度在结构上相同，具体规定上存在差异。在赔偿范围方面，OPA 90 进行了更为详细的规定，列举了例如政府租金损失等详细的赔偿条目。在赔偿主体方面，OPA 90 划定的责任主体范围更广，责任限额中采用的船舶吨位划分标准更高，责任主体丧失责任限制的情形规定的更为细致，责任主体的免责事由更为严格。在油污损害赔偿基金方面，OSLTF 细分为应急基金和主要基金，且赔偿范围更广，赔偿限额更高。根据中美船舶油污损害赔偿制度的比较分析，拟对我国船舶油污损害赔偿制度的完善，对《修订稿》船舶油污损害赔偿专章提出如下建议。

（一）对钻井平台等海上设施污染损害赔偿责任的适用

我国加入的诸多国际公约中没有对钻井平台造成油污损害的赔偿问题进行专门规定。我国的国内立法仅对一些钻井平台油污损害的民事赔偿原则作出规定，而对于民事责任归责原则、赔偿主体、索赔主体、赔偿范围和责任限制等问题没有明确的规定。33欧阳振远：《海上石油钻探油污损害法律适用的对比分析》，载《比较法研究》第2012年第6 期，第102-121 页。借鉴美国对于石油钻井平台的定性及其在处理海上石油勘探开发油污损害民事赔偿纠纷上的成功经验，有助于完善我国海上油污损害赔偿机制。

目前，钻井平台是使用最广泛的海上石油开采装置。34张辉：《海洋石油开发油污损害赔偿责任限制问题研究》，载《武大国际法评论》2017年第6 期，第85-97 页。虽然我国现阶段海洋溢油事故主要来自于船舶碰撞，且事故溢油总量中船舶碰撞导致的溢油占比最大，但一旦钻井平台等离岸设施发生溢油，事故风险更高，事故更难以控制，将给社会带来严重的经济损失，35陈勤思、胡松：《中国近海沿岸海洋溢油事故研究》，载《海洋开发与管理》2020 年第12 期，第49-53 页。故我国不能忽视对钻井平台溢油问题的规制。

1.OPA 90 对石油钻井平台的适用

OPA 90 中，油污损害责任主体被分为船舶（vessel）和海上设施（facility）。3633 USCS § 2701(32).船舶是指用于或“能够用于水上运输工具的各种水上船只或其他人工装置”，公船除外。37同上注,§ 2701(37).海上设施是指除船舶外用于勘探、钻探、开发等目的的任何结构或设备或装置。38同上注,§2701(9).海上移动式钻井平台被划为船舶，39同上注,§2701(18).而其他的石油钻探开发设备则列为海上设施。值得注意的是，OPA 90 意识到了船舶与钻井平台之间存在的差异，如船舶发生溢油事故后溢油量有限，但海上钻井平台产生的溢油量难以估量，而对船舶与海上钻井平台适用不同的责任限额。40刘长霞：《基于油污损害赔偿的海上钻井平台法律属性探析》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2016 第3 期，第50-55 页。

以船舶溢油为出发点，OPA 90 涵盖了几乎所有类型的海上溢油事故，其对海上钻井平台漏油的独创性调控为美国处理墨西哥湾的深水地平线事故提供了法律依据。依照OPA 90 的规定，美国法院认定当时承包钻井平台作业的英国石油公司（BP p.l.c.）为事故主要责任主体，依据责任限制承担67%的责任。41Federal Judge Decides BP Acted with Gross Negligence In Gulf Oil Spill,NPR (4 Sept 2014),https://www.npr.org/2014/09/04/345868809/federal-judge-decides-bp-acted-withgross-negligence-in-gulf-oil-spill#:～:text=Transcript-,A%20federal%20judge%20has%20 ruled%20that%20British%20Petroleum%20is%20guilty,in%20penalties%20for%20its%20 role.据法院判决和英国石油公司发布的总结，英国石油公司在这次事故中用于应急、清理、经济赔偿、政府赔款、和解和修复的费用超过610 亿美元。42BP estimates cost of 2010 Gulf oil spill at $61.6 billion,APNews (15 July 2016),https://apnews.com/article/15247c9394684b86baf0fff7fa2489c7.

2.钻井平台性质的界定

我国现行法律中没有对石油钻井平台的性质进行明确界定。固定式平台和移动式平台为学界较常采用的石油钻井平台分类方式。《海商法》定义下的“船舶”是指“海船和其他海上移动式装置”，43《中华人民共和国海商法》第3 条。所以在《海商法》规范下，海上移动式的钻井平台应当被认定为船舶。此外，依照《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》（以下简称“《检验条例》”）第二十九条的规定，也可以认定移动式钻井平台为船舶。44《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》第29 条第1 款。参照《1992 年民事责任公约》，45《〈1969 年国际油污损害民事责任公约〉的1992 年议定书》。《修订稿》新增章节中将船舶定义为“为运输散装油类货物而建造或者改造的船舶”。46《中华人民共和国海商法（修订稿）》第257 条第2 款。此前，国际油污基金第七会间工作组对《1992 年民事责任公约》中“船舶”的定义进行了解释。47同前注34，张辉，第95 页。依据工作组的解释，“运输”是对船舶进行定义的时候需要着重考虑的要件。同时，生产储存装置的建造目的和动力情况也需要被纳入考虑范围内。48同上注。在此解释下，移动式石油开采平台也无疑符合“船舶”的定义。因此可以推断，无论是按照现行《海商法》还是《检验条例》和《修订稿》“船舶油污损害赔偿”专章中对船舶的定义，移动式海上钻井平台都可以被解释为“船舶”。而对于固定式钻井平台，《海商法》中没有对其性质做出明确规定或指示。有观点认为其一旦在作业区域就位就很难再进行转移，这与船舶的特性存在根本区别，当然不能认定为船舶。49同上注，第91 页。而《检验条例》将固定式钻井平台归作海上设施。50《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》第29 条第2 款。国际惯例上将“用途”作为要件对固定式平台做出分类：以进行位置转移为目的的属于船舶，以开采自然资源为目的的不属于船舶。51王慧：《钻井平台油污损害赔偿研究》，载《法律科学》2015 年第6 期，第161-170 页。

目前，《修订稿》中没有在船舶油污损害赔偿部分对固定式钻井平台和移动式钻井平台的性质作出明确。这种不确定性会导致油污事故的当事人尝试运用不确定性逃避责任，法院在解释和适用法律时也存在困境，这会对法律适用的统一和稳定造成一定的负面影响。

3.建议将石油钻井平台等海上设施纳入规范范围

海上石油勘探开发是一项高风险、高技术和高投资活动。操作环境恶劣加之技术难度高，作业区易发生漏油溢油事故并对海洋环境造成油污损害。海上石油钻探开发的作业区域从近海大陆架到靠近公海区域呈不规则分布。石油钻井平台发生油污泄漏后的损害事实严重，牵扯到的受害主体广泛，又不存在国际公约或国内立法对石油钻井平台油污损害的民事赔偿责任进行专门规定。我国应当通过立法或者颁布司法解释的方式使法院今后在审理石油钻井平台溢油导致的油污损害赔偿事故时有法可依。然而考虑到“船舶”的定义对整个海商法体系至关重要，其定义的改变还涉及到海事赔偿责任限制制度、优先权等制度配套的问题，牵一发动全身。因此，建议我国在《修订稿》中将船舶油污损害责任专章的“船舶”的定义扩大，明确将移动式钻井平台纳入此范围内，并且参照OPA 90，规定船舶与海上移动式钻井平台适用不同的责任限额。而对于在性质上不宜被认定为船舶的固定式钻井平台，应当在《修订稿》中增加“可参照船舶油污损害赔偿处理”的规定，暂时搁置固定式钻井平台的定性问题，化解固定式钻井平台油污损害赔偿缺乏相应的制度规范的困境。此外，尽快建立与之配套的关于海上石油开采设施的保险和基金制度。

（二）责任人免责之第三人承担责任的规定

1.责任人免责之第三人承担责任的适用条件

OPA 90 和《修订稿》都在责任人免责事项中包含了第三人行为，但在适用条件上存在差异。OPA 90 规定，当损害完全是由于第三人的作为和不作为引起时，责任人首先需要证明该第三人与自己不存在任何的合同关系，包括雇佣关系和代理关系等。其次，责任人要证明自己考虑到油类特性的情况后对有关油类给予了应有的注意。最后，责任人还要证明自己对第三人的可预见行为以及这些行为的可预见后果采取了预防措施。5233 USCS § 2702(a).美国的司法判例中也都体现了对这些条款的严格适用。53同上注,§ 2702(a).在United Statesv.J.R.Nelson Vessel,Ltd.案中，法院认定第三人受被告的委托，在漏油事故发生时负责看管船舶，与被告存在合同关系，所以责任人不能援引第三人行为的免责条款作免责的抗辩。54United States v. JR Nelson Vessel,Ltd.,1 F.Supp.2d 172 (E.D.N.Y.1998),A.M.C.2249.在Buffalo Marine Services Inc.v.United States 案中，国家污染基金中心（National Pollution Funds Center，以下简称“NPFC”）拒绝了将驳船作为唯一承担责任的第三人的索赔。法院认为，OPA 90 责任人免责之第三人承担责任条款中的合同关系包括非直接的合同关系，例如此案中的驳船所有人和油轮利益方之间的关系，因此NPFC 拒绝将驳船作为唯一承担责任的第三人的索赔是正确的。55Buffalo Marine Servs.Inc.v. United States,663 F.3d 750,74 E.R.C.1008,2012 A.M.C.91.

《修订稿》第二百四十九条规定，当污染损害完全是由于第三人故意造成损害的作为或者不作为所造成，船舶所有人不承担赔偿责任。与《海洋环境法》第八十九条相比，该条款已经进行了修改，将“完全是由于第三人过失造成的污染”从责任人的免责事由中取消。但与OPA 90 所做制度相比，《修订稿》的规定仍有未尽事宜。依据《修订稿》，裁量此类案件只需要考虑损害是否完全由第三人的有意行为造成，而不需要对船舶所有人与第三人的关系进行考量。这不利于在漏油事故发生后对受害人利益提供严密的保障。若船舶所有人与第三人存在合同关系，或二者存在高度的共同利益，船舶所有人可以通过主张第三人的完全责任将第三人作为“替罪羊”，而自己免于承担责任。而相较于船舶所有人，第三人的赔偿能力往往较小，这就造成了船舶所有人没有责任赔偿，第三人没有能力赔偿的局面。受害人的利益得不到有效保障，巨大的赔偿金漏洞也给船舶油污损害赔偿基金带来了压力。

2.责任人的先行赔付义务

在责任人免责之第三人承担责任条款中，中美关于责任人先行赔付义务的规定也不相同。OPA 90 规定，即使第三人承担责任，责任人也需要先行对污染损害赔偿款和清污费用进行支付，在取得代位求偿权后再从第三人或者OSLTF 处获得补偿。5633 USCS § 2702(d).《修订稿》第二百五十四条第三款规定，责任人免责之第三人承担责任的情况不影响船舶所有人事后向第三人追偿的权利。但《修订稿》并没有对责任人免责第三人承担责任的情况下责任人是否具有先行赔付责任做出具体规定。

责任人先行赔付义务规定的缺失不利于船舶油污损害赔偿事故中索赔人寻求索赔。漏油船舶所有人是油污损害侵权关系中的侵权人，而第三人是船舶油污损害赔偿责任的责任人。虽然按照特别法优先于一般法的法律适用规则能够确定责任主体，但是没有明确先行赔付责任的归属，会造成二者相互推卸先行赔付责任的局面。若船舶所有人主张应当由第三人直接进行赔付，而第三人资金不足无力清偿的局面将致使索赔人的诉求迟迟得不到解决。从索赔人的角度来说，索赔人在漏油事故发生后能够很容易地找到漏油船舶所有人，但可能并不知道负有真正赔偿责任的第三人的存在，确定第三人的身份和赔偿能力颇具困难。

3.《修订稿》应严格责任人免责之第三人承担责任的条件和赔付义务

首先，我国应当在《修订稿》中设立更为严格的责任人免责之第三人承担责任的适用条件。除现有的规定外，还需要规定第三人与责任人不存在任何合同关系，同时责任人尽到了合理注意义务并采取了相应措施，责任人才能够适用此免责条款免除船舶油污损害的赔偿责任。

其次，我国应当在《修订稿》中规定责任人免责之第三人承担责任时责任人的先行赔付义务。建议《修订稿》应当明确规定，当责任人援引二百四十九条第二款第二项作为免责事由时，若免责事由成立，责任人要承担先行赔付的义务，然后代位取得受害人的权利。

（三）船舶油污损害赔偿基金制度

OPA 90 使美国成为世界上船舶油污损害基金补偿最多的国家。比照OSLTF能够发现，我国船舶油污损害赔偿基金赔偿数额不明确、赔付范围较小、赔付程序复杂导致赔付效率较低等问题。

1.基金的赔付范围与赔付限额

OSLTF 包括应急基金和主要基金。57同前注29。自然资源损失、不动产或个人财产损坏的损失、自然资源丧失生活用途而引起的损失、增加的公共服务费用等5833 USCS § 2712(a).被列入OSLTF 的赔付范围内。主要基金用于支付索赔和国会对联邦机构的拨款，而应急基金账户内基金则供联邦现场协调员应对漏油事件以及启动自然资源损害评估所需费用。59联邦现场协调员负责可能影响美国海域的任何石油泄漏或泄漏威胁，范围直至专属经济区最外沿。我国设立的船舶油污损害赔偿基金赔付的范围包括应急处置费用、控污费用和清污费用、对渔业旅游业等造成的直接经济损失、恢复生态费用等，60《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》第17 条。且基金的赔付范围小于船舶所有人民事侵权责任的赔偿范围。在2018 年《海商法》修订之初，先行支付船舶油污事故应急处理费的构想并未有所体现，但最新《修订稿》中规定，基金可以对国家组织的应急处置费用进行先行赔付：“发生船舶污染事故，国家组织有关单位进行应急处置而产生的必要费用，船舶油污损害赔偿基金可以先行支付。”61《中华人民共和国海商法（修订稿）》第269 条。

美国每一船舶溢油案件在OSLTF 中获赔的金额限制为10 亿美元或基金账户内的余额（取最小值）。迄今为止，美国还未出现赔偿金额达到该限制的油污损害赔偿案。622010 年的“深水地平线”事故是唯一一个在理论上会超过限额的泄漏事件，但责任方最终支付了超过650 亿美元的清污费用、损害赔偿和罚款。而应急基金每年会新增5000 万美元的预算进入应急基金账户，并可在未经国会批准的情况下再提取1 亿美元。63Helkei S.Hemminger,United States and Canada Transboundary Oil Spill Liability and Compensation Regimes: An Overview,International Oil Spill Conference Proceedings,May 2021.我国《修订稿》新增专章中没有对基金的赔偿限额做出明确规定，而是以授权性规定的方式将权利交由国务院有关主管部门。64《中华人民共和国海商法（修订稿）》第268 条。船舶油污损害赔偿基金对应急处置费用进行先行支付的数额、操作办法和程序同样也由国务院有关主管部门规定。65同上注，第269 条。《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称“《基金管理办法》”）中将基金对任一船舶油污事故的赔偿或补偿金额上限规定为3000 万元，该限额也在不断修订。比照OSLTF 可知我国基金的赔偿限额过低，《修订稿》现有规定可能便于交通运输部和财政部根据我国经济社会发展水平和基金规模及时调整赔偿金额，但授权性的规定使得基金限额取得突破的难度较大。在法律法规没有以明文方式对基金的赔偿限额进行变更的情况下，想要通过实践的方式针对特定案件对基金赔偿限额进行突破过于理想化，且缺乏参照数额。

2.基金的赔付程序和赔付效率

依照OPA 90 的规定，索赔人向OSLTF 提出索赔以向责任人提出索赔为前置条件。若责任人拒绝索赔或者在索赔被提出或公告的九十日内没有进行赔偿，索赔人可以向OSLTF 提起申请。6633 USCS § 2713.

我国船舶油污损害赔偿基金赔付的程序较为复杂。首先，只有在索赔人经过了司法程序，法院或仲裁机构确认了索赔人所遭受的损害超过了船舶所有人或保险人的赔偿责任限额，或船舶所有人及其保险人和保证人没有能力进行足额赔偿时，索赔人才能进入向基金理赔机构提起索赔的程序。而船舶油污损害赔偿案件一般具有较大的标的额，审理周期也偏长，受害人获得司法机构文书需要等待较长的时间，我国油污基金理赔案件的平均受偿时间为两年半，67潘涔：《〈船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法〉修改的必要性和要点建议》，载《海大法律评论》2020 年卷，第219-228 页。远超过OPA 90 中规定的90 天后可以向基金提起索赔的时间。现阶段，许多需要向船舶油污损害赔偿基金提起索赔的案件还没有被基金受理的主要原因就是法院还在对合理损失是否超过了责任人的责任限制进行审理。68杨智慧、朱羿峄：《推进中国船舶油污损害赔偿基金高效运作的路径研究》，载《中国海商法研究》2017 年第2 期，第45 页。其次，受害人向基金理赔机构提出索赔申请时，需要另外准备不同于向船舶所有人主张赔偿责任的申请和证据材料，这增加了申请的成本。最后，由于基金的赔付范围小于船舶所有人的赔付范围，基金理赔机构需要重新认定索赔人提出的申请是否在基金的赔偿范围之内，这降低了赔付效率。69同上注，第42 页。

3.《修订稿》应优化船舶油污基金的赔付范围及赔偿限额

首先，我国应当扩大船舶油污损害赔偿基金的赔付范围，将受害人在渔业、旅游业等方面承受的间接经济损失也纳入到赔偿范围当中，实现与责任人赔偿范围的一致。中国油污基金每年可以征收到的摊款数量持续上升，中国油污基金可以承受赔付范围的扩大。70同上注，第44 页。实现赔付范围的一致还可以通过基金理赔机构与保险人进行联合理赔提高我国油污损害赔偿基金的赔付效率。

在发生油污事故后，海事局等相关单位的应急处置措施对预防和减轻海洋环境污染事关重大。但作为污染损害的一部分，应急处置费用需要经过法院审理才能获偿，影响应急能力的发挥。《修订稿》新增专章规定基金对应急处置费用先行进行赔付能够促进事故发生后及时有效的进行清污，避免出现事故各方因资金不足而推诿清污责任的局面，防止污染的扩大。但新增专章应更进一步，以我国过往船舶油污损害案件应急处置措施的费用为参考，规定一个先行支付的基础数额。如此一来，在发生溢油事故后，无需国务院主管部门执行额外程序，相关清污单位能够直接获得船舶油污基金先行垫付的应急处置费用，使得应急能力发挥到最大限度。

再次，《修订稿》新增专章应当对船舶油污损害赔偿基金对于任何一次事故造成的油污损害的赔偿限额做出规定，且限额应高于《基金管理办法》中3000 万元的限额。在法律法规中以明文规定的方式对基金的赔偿限额进行变更是提高基金赔偿限额最直接、最有效率的做法。我国经济发展水平平稳上升且有规律可循，基金对船舶油污损害案件的赔偿能力已达到了相应高度且短期内不会有较大变化。规定基金赔偿限额不仅能够增强油污损害基金赔偿的稳定性，还能同时解决多年来关于提高《基金管理办法》中基金赔偿限额的争论，与《基金管理办法》保持一致。

五、结语

为解决我国船舶油污损害赔偿制度缺少系统性立法的局面，《修订稿》以增添“船舶油污损害责任”专章的形式作出了立法尝试，但其立法思路是与《1992 年民事责任公约》和《燃油公约》等国际公约接轨，内容规定上与国际公约大体一致，但还存在诸多可以改进的地方。OPA 90 下的船舶油污损害赔偿制度赔偿范围广、索赔对象多、责任限额高等特点，为我国在公约的基础上建立一套更完善且更符合我国实践需求的船舶油污损害赔偿制度体系提供了借鉴。

本文认为，针对我国没有对钻井平台造成油污损害的赔偿问题的专门规定的问题，建议船舶油污损害赔偿制度扩大规范主体范围，将海上移动式钻井平台纳入“船舶”的范围内，将移动式钻井平台视为船舶解决其油污泄漏造成的污染损害赔偿。针对固定式钻井平台，则可以新增“可参照船舶油污损害赔偿处理”的条款的方式使法院审理固定式钻井平台油污损害赔偿案件时有法可依。我国可以完善责任人免责制度，特别是责任人免责之第三人承担责任的情形，将“第三人与责任人不存在任何合同关系”以及“责任人尽到了合理注意义务并采取了相应措施”作为责任人免责所需满足的前置条件。我国还应当完善船舶油污损害赔偿基金制度，明确基金赔偿限额，扩大基金的赔付范围。

尽快通过在《海商法》中增添专门章节的方法对船舶油污损害赔偿制度进行系统性立法，可以提高船舶溢油案件司法审判的稳定性，有效解决事故各方的纠纷，维护受害人权益，维护海洋的可持续发展和航运业的良好发展。