目光向下的治理：一种基层治理的“述职—监督”模式阐释——以云南文山州“基层干部向农村群众述职”为例

付莉萍，叶 力

（中共云南省委党校 哲学教研部，云南 昆明 650111）

随着脱贫攻坚和乡村振兴等战略的实施，基层群众权利意识觉醒、利益诉求日趋多元，使得传统的管制型管理手段“式微”，基层政府面临着“压力型体制”下诸多严峻的治理难题和政绩压力（尤其是有效动员群众的压力），这就为基层政府创新治理方式、拓展群众参与渠道提供了动力，也为协商民主提供了空间。随着乡村治理的推进，基于多元主体的自治、德治和法治成为基层治理的“新常态”，而基层协商民主作为一种有效治理手段，被基层政府引入到治理实践过程中，形成了诸多的基层目光向下的治理实践形态，其中就有“目光向下的治理”这一新范式，从学理和现实性维度把握这一新范式具有重要的价值。

一、基层协商治理的研究现状述评

自1990年起，协商民主理论研究和实践在世界范围内大行其道，成为政府民主制度建设的重要组成部分和公共管理的主要发展方向而得以在地方的公共事务治理中不断推广。随着协商民主理论的日臻完善和不断实践，产生了协商治理这一新的治理范式。纵观国外的研究成果，相关研究者认为协商治理脱胎于协商民主，研究基本上是遵循协商民主的分析路径，并且认为“协商治理”概念的内涵也基本等同于协商民主，所以，它并没有像公共管理运动那样引起学术研究风波，但也不乏一些有价值的研究成果。比如，Hajer·M.提出，协商治理仅是一种制度设计的手段，通过它推动各种利益相关者聚集起来在由此形成公共空间下就某个特定议题或者政策制定开展协商讨论。[1]88-110德勒泽克提出，协商民主为多元治理网络提供了规范性理论支持，协商治理就是协商民主理论在治理实践中的运用。[2]93-97何包钢认为，协商民主是治权意义上的民主，是一种新的治理机制，是权力执掌者、利益相关方和群众共同致力于公共事务和公共利益的协商治理。[3]相较之，国内学术界针对基层协商治理的研究，在概念定义上形成了基本的共识，即政府搭建平台，通过理性对话协商对话使基层群众思想发生改变，从而整合利益分歧、化解公共矛盾，实现公共利益的过程。而在研究视角和内容范围上则更显丰富，主要体现在：

第一，从内在逻辑的角度解析协商治理。对于协商治理的内在逻辑的研究观点学界莫衷一是，以张敏为代表性的学者认为，协商治理的理论和实践来源于西方协商民主的相关理论和一些国家业已存在的包含有协商要素的治理实践，二者汇聚形成的一种等同于新公共管理的新公共事务治理范式。[4]还有以陈亮等学者从“强政府弱社会”“强政府强社会”“弱政府强社会”的协商治理运行逻辑，来分析协商治理的困境并据此提出优化路径。[5]而以王浦劬、王岩等为代表的学者致力于从中国政治话语体系中解释中国逻辑下的协商治理，将“治理”作为中国协商治理的逻辑起点。王浦劬提出，中国的协商治理产生于人民民主政治实践基础上，是协商政治和协商民主的创新性实践，是人民主权与党的领导辩证统一，是我国民主政治的有机组成部分。[6]王岩等学者认为，中国的“治理”源于对西方语境下的治理理论的借鉴和超越，马克思主义国家观是其理论前提，传统治理思想及其实践是其根基，通过协商民主实现公共利益、集体利益与个人利益的有效治理。[7]

第二，协商治理模式生成路径。协商治理作为一种民主政治和政府治理实践新范式，在不同的治理资源禀赋下呈现出多样化的实践模式，并且生成的逻辑和路径都各不相同。现有相关研究成果中，学者们从历史维度梳理了我国治理模式变迁过程和动态发展逻辑。有代表性的，比如，张艳娥提出“全能型”治理—“嵌入吸纳式治理”—“协商治理”演进逻辑的观点。[8]受到社会发育程度和治理资源禀赋的制约和影响，各地目光向下的治理实践形态呈现不同的样态。学者李姚姚以外部压力强弱、制度变革程度高低为考量，将划分出“偶发—学习”“吸纳—融合”“压力—回应”“冲突—倒逼”这四种基层协商治理的形成类型。[9]还有蔡林慧等从三个维度（正式规则、非正式规则、政府的推动）分析基层制度变迁对协商治理的影响。[10]

第三，协商治理应用的实证分析。不同于静态的概念分析，协商治理应用情况的分析和实践模式的提炼是对创新性协商治理的学理化提升，梳理现有研究成果，目前相关的实证分析大致分为两个方面：一是抽象化治理模式提炼。做实证研究，基层是最具有研究性的场域，因此，大量的研究聚焦于城市社区、乡村协商治理的现状和优化路径。有典型性的是，陈家喜提出协商治理可以作为社区治理更具优越性的“第三条道路”的观点就是基于他考察了“一核多元”的深圳南山区协商治理模式。[11]类似的还有以小的个案为观察对象，探究实际运行机制；二是具体化的治理案例分析，也就是事务处理过程中的协商治理的应用研究。比如，刘超探讨协商治理之于城市邻避冲突的化解，主要是基于垃圾焚烧厂事件治理过程的解析。[12]

现有的国内外研究成果，为协商治理的研究提供了多维度的研究视角和理论基础支撑。云南省文山州广南县、西畴县基层干部向农村群众述职的实践，这种目光向下的治理对于协商治理具有典型意义，本文将选择其作为研究对象，来对新阶段基层协商治理逻辑和模式创新进行解析，尝试提炼出“述职-监督”模式，即目光向下的基层治理。

二、基层治理要目光向下

实地调研中，笔者发现云南省文山州广南、西畴两个县创新基层治理实践，有效地解决了脱贫攻坚和乡村振兴的各项政策机制落实和执行的绩效问题，有效地拓展了基层协商治理的可行性路径。基层干部树立问题导向，和群众面对面述职，亮思路、亮作为、亮成效、亮不足，把基层干部一年之内为群众办了哪些“实事”“好事”摆出来，同时也把开展工作中的体会、艰辛和不易向群众交流。激发群众的感恩之心、同情之心，进一步改善党群、干群关系，增进基层干部与群众鱼水情。基层政府和群众通过干部述职的形式对话在一起凝聚在一起，形成了一种新的目光向下的“述职-监督”的治理实践模式，这种模式既发动了群众参与协商的积极性，又有效化解了地方政府的治理压力和风险。

案例一：广南县率先推出扶贫干部向挂钩帮扶村群众述职

2020年5月6日，广南县委组织部正式发文要求在脱贫攻坚期间开展党员干部向群众述职的工作，述职对象主要有县、乡镇挂钩领导和工作队员，驻村第一书记（工作队员），村（社区）党组织书记，村（社区）“两委”干部，村（居 民）小组干部（支部书记、组长、副组长），党员干部，挂包帮扶责任人。主要述职内容有：脱贫攻坚中项目实施进度、完成情况；脱贫攻坚工作开展以来村内变化情况；贯彻执行上级党组织关于党的建设的部署和决定情况；加强村（社区）“两委”班子建设情况；抓党建促脱贫攻坚工作情况；推进党建工作创新的情况；加强党员队伍建设的情况；加强党组织阵地建设的情况；参加党组织活动和发挥党员作用情况；党员“三亮三比三争”活动开展情况等。述职评议工作每季度进行一次，采取党员干部述职、群众现场点评、述后整改的方式开展。最具典型性的，板蚌乡是广南县第一个实现整乡脱贫的乡镇，在“真拼实干，马上就办”的广南作风的引领下，板蚌乡创新工作方法，率先推出了扶贫干部向挂钩帮扶村的群众述职。经过帮扶干部述职，清楚明白地消除了部分群众心中的疑虑，让全村群众更加支持拥护国家的各项扶贫政策。

案例二：西畴县探索实施基层干部向群众述职

“西畴精神”的诞生地西畴县，为了巩固脱贫成果、实施乡村振兴战略、推进乡村治理体系全国试点县建设，探索实施了基层干部向群众述职制度，并先后印发《关于推行基层干部向农村群众开展述职的实施方案（试行）》《西畴县2019年度基层干部向农村群众述职实施方案》，将基层干部工作成效交给群众评判，建立了科学有效的农村干部监督制约和考核体系。述职对象和述职内容与广南县的大体相同，在具体执行上，基层干部向群众述职分为村级述职和村小组述职两种方式进行，述职结束后进行民主评价并书面反馈给述职主体的同时进行公示，严格要求基层干部限期整改落实，自觉接受群众监督。

西畴县通过开展基层干部向群众述职，“述”出新思想、新能量、新作为、新担当、新气象、新业绩，进一步打通基层干部联系服务群众“最后一公里”，形成干与不干、干多与干少、干好与干差不一样的鲜明导向，督促基层干部形成身在一线、心在一线、干在一线的良好氛围。

三、目光向下的“述职-监督”治理模式的逻辑

目光向下的治理是基于基层社会的实践探索，而非纯理论推演出来的。一直以来，关于协商民主的研究，尤其是对其可能性、可行性等问题的解析始终莫衷一是。正如在开始的综述阶段，笔者提出的关于协商治理内在逻辑的两个研究取向，其实争论的焦点无非是“协商民主是什么”的回答。协商民主作为一种实践中的民主，兼具价值性与工具性，它在一定层面上能规避聚合式民主民主绩效低而支持不足的问题，而成为能为公众提供充分的交往自主权的公共治理机制。基于此，学术界开始出现协商民主的对话民主、交往民主等多维度分析，这些为协商民主的实践提供了理论支撑。同时，在中国特色社会主义民主制度中，协商民主作为一种后发的民主，势必要在实践中找到适当的切入点才能克服一般民主或者西方民主理论式路径依赖。自从多元共治成为基层治理现代化民主化转型的标志，协商民主作为一种治理制度性话语耦合到治理现代化的语境中，作为一种公共治理资源不断走向由基层政府主导的治理实践当中而形成了一种新的公共治理模式，并且在我们党对协商治理模式进行功能确认之前，很多地方治理中就已经自发或自觉形成了多样化的实践形态，尤以浙江温岭民主恳谈等为典型。成功案例都有一个共性：为协商民主找到了恰当的嵌入口，或者以农村思想政治工作创新载体为嵌入口，或者以防范和化解社会矛盾冲突为嵌入口，然后协商民主成为民主协商实践，逐步演变为基层原创性民主形式，进而在政府推进多元治理的框架下开始成长，为我国协商民主理论和目光向下的治理实践的发展提供了丰富的个案实证。我们从文山州的两个实践案例可以看到干部向群众述职这一做法的积极效应，通过述职这种民主的方式来对既有的基层民主模式进行了很好的改进，进而既提高了基层治理效能，又实现了对权力执行的有效监督。笔者尝试从民主协商方式的角度来将这种基层实践模式称之为“述职—监督”式治理。

理想的、规范的基层协商治理就是在乡镇和村落等场域内，所有的治理主体按照一定的程序规则，以平等、理性对话协商的形式达成利益共识，实现公共利益最大化。[13]目光向下的“述职—监督”式治理就是一种规范的、更细化了的协商治理模式。首先，目光向下的“述职—监督”式治理包含了述职这一民主协商的程序规则，且协商的问题也是各主体所感知的，干部向群众报告，群众发问求解答。其次，体现了平等、理性的对话形式，甚至是人民至上，公仆为民的形式；再次，就是建档立卡的相关政策得到了最大限度的理解和共识，基层干部得到监督和制约，各方主体从“要我扶”变成了“我要扶”；从“要我脱贫”变成“我要脱贫”，从而达成公众利益最大化的目标；最后，政府和群众协同行动落实民主协商达成的共识，过程中出现的新问题会及时相互反馈、做出回应。目光向下的“述职—监督”治理模式的运行过程以主体共识为基础且受到场域内空间环境的规制，我们可以发现，排除已有制度环境的影响力，结合基层协商治理的实践逻辑，我们可以将目光向下的“述职—监督”治理模式的生发逻辑提炼为：主体—关系—机制，透过这一逻辑，我们亦能看到目光向下的治理的现实图景。

目光向下的治理在“主体—关系—机制”的逻辑支配下，实现着多元主体参与民主协商的空间有效拓展、基层权力运行机制的优化、多元化基层民主协商机制的构建，从而为基层协商治理建立起了高效能的治理机制，极大地密切了政府和基层社会融合，减轻政府基层治理的绩效压力。这些在本质层面都是系统论的具体展开，所以可将系统论看作是目光向下的治理实践的哲学基础。从政策实践来看，目前，脱贫攻坚和乡村振兴战略正在进行有序衔接，脱贫攻坚中形成的经验和机制或将运用到下一步的乡村振兴中，基层政府在行动也将实现比较好的衔接，各种力量都将被有序动员整合起来，共同分担乡村振兴的压力，体现出政治社会体制对整个社会的强大动员整合能力，体现出发展以人民为中心，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的执政理念。而在目光向下的“述职—监督”治理模式下，基层政府将更有效地动员社会力量和社会资源，释放权威来增强社会信心，扭转乡村振兴政府唱“独角戏”的窘境，为实现乡村治理体系和治理现代化提供了一条更为有效的路径选择。

四、反思目光向下的治理

述职一般是下级对上级，政府对同级人大，而目光向下的治理是干部（政府）对群众（社会），反映出的是政府主导方向社会协同方进行权威扩散，其本质就是通过完善民主对话、行动机制与决策机制来重塑基层治理结构，加强基层民主建设，提升治理效能。具体优势体现在：

第一，多元主体参与民主协商的空间有效拓展。多元化的治理主体参与民主协商是协商治理的前提和基础。当前基层受到传统管理逻辑惯性的影响，基层的协商民主出现“内卷化”，咨询式协商抵制决策式协商，为议而议，议而不决；权力主体反向“变通执行”等异化行为挤占了社会主体的参与空间，社会主体参与冷漠，导致协商治理绩效低下。[14]因此，建构一个科学化民主化的目光向下的基层治理模式首先要做的就是有效拓展社会主体的参与空间。从西畴县的目光向下的治理实践，不难看出，基层一线干部基本都是来源本地或者扎根本地的干部，通过述职能够在熟人社会中产生出强大的道德感召力，提供强大的人格动力，就可以进一步激发出社会动员力，从而吸纳更多的主体参与到共同的行动中。

第二，基层权力运行机制的优化。理想化、规范化的目光向下的基层治理模式与实际运行呈现出的“内卷化”特征或者践行困境都说明，多元主体耦合性机制的建立和运行不仅影响民主协商的实现程度问题，也反映出基层权力的运行机制，即决策权、执行权、监督权是否能够相互制约和协调。干部和基层群众面对面述职，一方面有力补充了基层权力的多维度监督，完善了公权力的体制内部监督与外部群众监督相济，制度监督道德监督并举。西畴县将基层干部工作成效交给群众评判，建立了科学有效的农村干部监督制约和考核体系。另一方面，述职—提问—反馈的过程有利于强化政策内容、执行过程等信息的公开透明，让社会和群众获得更多的知情权，打通最后一公里，将政策置于社会监督之下，让“断头路”“小官巨贪”“微权力腐败”“政策异化”等乱象无处遁形。

第三，多元化基层民主协商机制的构建。上述谈到协商民主作为一种治理机制融入了治理现代化的语境中、嵌入到了基层治理过程中，这是生成目光向下的基层治理模式的关键。不言而喻，协商治理就是通过协商民主来改变原有的治理机制中的多元主体关系来实现治理有效。改变运行机制相比于变革主体结构更能“短频快”地实现，发展基层民主协商是更具可操作化地完善协商治理的必然选择，而目光向下的治理则是更有效能的方式。一方面，基层干部向群众进行权威扩散的同时，群众等利益相关方获得了民主协商的机会，充分整合多元主体，更好地规范好协商之维和民主之维。另一方面，目光向下的治理的平台搭建还可以灵活地将协商议题和场域环境相适应，与已有的制度性、体制性资源相对接之外，还可以充分运用火塘会、田埂会、院坝会等形式。

虽然，目光向下的“述职—监督”治理模式的提出实现了一定的创新，但在实践过程中不可避免地存在诸多条件限制，其中制度化问题和制度张力问题最为关键。对照制度化标准，目光向下的“述职—监督”治理模式的制度化水平还远远不够，就这一点就可以衍变为条件性因素，比如，制度主体能力因素、制度设计的协调性系统化和制度执行力等方面。另外，如果个别的地方政府缺乏协商治理的意愿，不愿意动员和整合社会力量和资源，那么传统的政府管理路径依赖就依然会发挥作用，基层政府将不得不独立面对来自于上级更上级部门层层传导的基层治理压力，并承担政策执行风险。这也反映出了干部向群众述职的经验和做法还停留在广南县和西畴县，目光向下的“述职—监督”治理实践还处在探索阶段，并未涉及制度性变革，也没有形成影响力的原因。

另一症结在于与现存制度的张力。结合当下的语境，现行体制下都是向上述职、向下指示，目光向下的治理与现行体制的张力不是简单的一纸公文或是一条制度能够消解的，说到底还是需要将权力思维转向权威思维，这种权威思维还要是合作的理性的。除了上述两个原因，维稳式思维也在一定程度上限制了目光向下的“述职—监督”式治理的协商之维和民主之维。

总体而言，基层多元治理格局已基本形成，且目光向下的治理就是众多模式中具有云南区域性特色的治理模式之一。我们要如何建构和选择有效的治理模式来将多元化的社会力量涵化到社会主义民主政治建设的行动框架之中？这是我们当下必须要回答的问题。

基层协商民主是中国民主政治建设的重大任务，它伴随着我国社区建设的发展而在基层治理中迅速生长，从而催生出基层协商治理。基层协商治理不是简单的协商民主加基层治理，而是协商民主和基层治理的适应融合的产物，基层已有的治理结构为协商民主提供生存发展空间，协商民主则为基层治理注入了内核，二者共同形塑了诸如目光向下的“述职—监督”治理等基层协商治理的模式，且在当下却也成为了驱动基层治理体系和治理能力现代化的可行性实践。