高速公路项目施工应用“BOT+EPC”模式管理策略研究

陈 英

（中山西部外环高速公路有限公司，广东 中山 528451）

1 “BOT+EPC”模式相关基础理论综述

1.1 BOT模式的含义和BOT模式的操作特点

BOT是建设、经营、移交3个词语的英文单词首字母的缩写，是一种从建设到经营再到移交的国际通行的项目投融资管理模式，主要适用于公共基础设施建设。这总模式的典型操作方法是政府部门授予某一项目所在地或多家国有企业或社会资本合资成立项目公司，对某一特定基础设施项目进行建设以特许经营权的方式少量投资，以项目进行大量融资，约定经营年限，在规定的期限内具有对项目的经营权，通过项目本身的经营收入支付偿还债务，特许经营权到期无条件移交政府。

重大项目建设需要与当地政府洽谈，对项目的可行性进行全面调研，个别项目周期时间跨度长达数十年，期间存在的不确定因素很多，采用BOT项目的管理模式，政府不提供所需资金担保。BOT项目只能使用参与建设方自有资金和项目未来收益实现融资，融资成本相对较高，同时BOT项目的投资属于高风险投资。因此，BOT模式的主要特点可以总结概括为投资规模大、融资成本高、运营周期长、潜在风险因素多[1]。

1.2 EPC模式的概念和操作特点

EPC是工程、采购、建筑承包商3个词语的英文单词首字母的缩写，合并理解为工程总承包，具体含义是指总承包单位按照合同约定，由总承包商承担工程全部责任的工程建设模式。从事工程总承包施工的工程公司必须是独立的法人企业并且具有从事工程施工的专业资质，在EPC总承包施工模式下，项目公司需要具备为业主提供从立项到竣工的全过程服务的能力。因此，在总承包施工中采用EPC模式，基本特点是节约了时间成本，吸引社会资本参与，可以解决融资难的问题，缓减政府承担债务的压力外，可以弥补政府对建设团队管理的不足[2]。

1.3 “BOT+EPC”模式及项目运营特点

“BOT+EPC”模式可以理解为政府向某企事业单位颁发特许经营权，允许其在一定期限内进行高速公路基础设施建设和运营，而企事业单位在高速公路建设中采用总承包建设管理模式，特许期满后设施移交给政府管理。这种模式的运营特点是需要具备雄厚资金和拥有先进技术[3]。

2 当前普遍推行的BOT模式内涵及管理特点

2.1 BOT模式的本质

BOT模式的本质是政府部门与社会资本共同融资建设的管理方式。这种管理方式对推动国家交通基础设施建设具有非常重要的意义，体现有利于降低了项目成本，完善政府职能转变，以及有效控制基础设施建设风险。

2.2 BOT模式有利于解决管理风险

高速公路建设周期长、风险高。因此，从投资的角度分析BOT模式存在一定的风险挑战；将政府部门与社会资本共同成立的项目公司作为融资主体，有利于减轻政府部门的资金管理压力。由项目公司具体负责BOT项目融资建设，管理风险由项目公司承担。但是，融资管理模式融资仍存在管理风险。探讨融资管理为创新“BOT+EPC”管理模式融资管理积累融资管理经验。

3 BOT项目管理的现状与问题

3.1 BOT项目管理现状

近年来，受国际环境的影响，经济增长速度虽然放缓，但是我国国民经济稳中向好，在基础设施建设方面的投资规模是前所未有的。基础设施建设可以为社会经济发展提供物质基础和公共服务保障，提高社会资本利用率，稳定促进就业机会。但是，在BOT模式项目管理贯穿于整个项目生命周期，在项目融资、工程建设、项目运营等项目实施的各个阶段能否顺利完成都存在不确定性。这种不确定性严重阻碍了项目的进程，甚至有导致项目毁灭的风险。

3.2 BOT项目管理中存在的问题

（1）盲目上项目浪费资源配置。一些地方政府为了突出当地建设成果，不顾实际具体情况，在缺乏对项目开展规划调研前就启动项目，盲目建设浪费了有限的资源配置，有些项目在建设过程中缺乏足够资金的支持，难以达到设计规划要求，也不利于收回投资成本。

（2）社会资本对项目的积极性不高。高速公路项目投入资金巨大，周期长，难以短期回收投资成本。高速公路项目中的大部分基础设施建设项目总投资较高，工期往往长达数年，存在很多不确定的因素，容易引发风险的发生。这些项目必须要有强大的资本能力才能承受的。因此，社会资本参与项目的积极性不高。

（3）缺乏完善的项目管理评价体系。虽然政府部门会对高速公路建设项目提供一些财政补贴，但是实施项目本身的绩效管理评价体系并不完善，在项目实施过程中，往往存在因项目管理制度不完善导致项目进度滞后、缺乏风险控制能力等问题[4]。

（4）项目公司的实力和信誉无法确认。目前，高速公路项目的运营主体是项目公司。对于在较短时间内成立的项目公司，政府项目管理部门难以了解和掌握项目公司的诚信度和资金实力。

（5）贷款政策收紧，项目融资困难。国家对基建项目信贷政策进一步收紧，金融机构对项目信贷更加谨慎，容易导致项目融资困难。为了解决这些问题，需要探索引入“BOT+EPC”模式管理高速公路项目。

4 高速公路项目施工应用“BOT+EPC”模式的分析

4.1 应用“BOT+EPC”模式管理高速公路项目的可行性

引进BOT项目投资方，共同出资组建项目公司有利于基础设施建设拓宽项目的融资渠道；业主也是项目公司的股东，有利于完善项目公司的治理结构，形成一种有效的制衡机制；由项目投资方承担项目总承包任务，则承包商将在项目实施中从被动变为主动，以业主的身份对项目实施管理，有利于激发其管理活力，促进项目公司实施以业主的身份负责项目规划设计、融资施工运营等全过程的管理。运用“BOT+EPC”模式彻底打破以往管理中各方各自为政的现状。运用“BOT+EPC”模式，增加总承包企业对项目投资机会，总承包企业除经营股权分红外，还可以获得项目承包利润；设计与施工一体化的EPC总承包模式可有效避免设计与施工脱节的现象，有利于提高项目管理效率；基础设施建设是资本密集型产业，而应用“BOT+EPC”建设模式进行管理，有利于建设项目市场化运作，使基础设施建设形成利益制衡的管理机制。采用“BOT+EPC”总承包模式，业主只要管理总承包商，其他大量的管理工作都是由总承包商实施，工程业主从更宏观的角度进行管理工程；“BOT+EPC”模式采用了合同总价原则，减少随意变更工程价格的现象。

4.2 高速公路“BOT+EPC”模式管理中存在的问题

“BOT+EPC”模式在高速公路管理实践中也存在一些问题。由于项目公司难以协调股东的利益分配，不利于调动股东参与项目建设的积极性。基于此，有必要制定项目公司的管理章程和管理制度；重大项目管理报告缺乏完善的信息系统，信息传递不畅通。业主对项目实施宏观管理，项目建设具体的事务由总承包商实施，则可能出现项目业主与总承包商的具体管理方式不一致，产生信息不对称的现象。对承包方的设计缺乏严格的审核机制，审核机制包括对项目设计的规模和项目价格的控制，承包人可能故意从设计方案中增大工程量，项目总投资资金必然增加。此外，工程量和成本是紧密关联的，如果工程量减少而不及时变更合同价格，承包商就会故意减少实际工程量，而以合同中的价格结算，给业主造成不必要的资金损失[5]。

5 运用“BOT+EPC”模式管理公路工程建设的策略与措施

5.1 加强政府监管，完善“BOT+EPC”模式管理职能体系建设

“BOT+EPC”作为高速公路工程项目的一种合作融资模式，政府部门需要承担监督的重任。要通过健全审查制度对各级财务进行监督，确保高速公路项目维持在当地政府财务能力可承受的范围内，同时要严格执行相关法律法规，明确工程资金的计算规则，防止出现超规模发展的现象，各级政府依照审查监督制度加强本级资金管理，防止工程项目资金使用超过年度预算的原则，有效控制项目资金的使用。

5.2 明确项目公司和总承包商在“BOT+EPC”模式管理中的责任

项目建设原则上实行“BOT+EPC”管理模式。由项目公司承担业主的责任，但对于高速公路施工项目的现场质量及安全等工作的管理责任由项目公司和总承包商共同承担。项目公司与总承包商、各标段的分承包商、工程设计方、工程监理方等参与方的权利和责任必须明确，各方各尽其责。项目公司是项目的法人单位，应当行使项目法人职责，按照股东和董事会赋予的职权负责项目建设、做好项目的绩效管理、协调项目建设进度、把控施工质量、做好安全施工环境建设、负责资金调拨，以及落实投资目标等宏观计划的全面协调工作。总承包商作为项目施工管理实施过程的主体，进一步履行总承包合同的职责，对政府主管部门和项目公司监督管理直接负责。

5.3 项目公司要加强对项目工程的科学管理

实行“BOT+EPC”模式管理工程项目，可对保证项目造价的稳定性，进而有效控制工程项目投资的总成本。高速公路建设项目在采用“BOT+EPC”合同的情况下，在工程建设过程中已经进行了约定的风险共承担，和规避，明确约定了除因发生不可抗力和施工技术标准大调整这些范围外，不得以建筑材料价格变动等原因作为理由要求总承包商调整工程造价增减价格，这样就可以有效控制项目工程的投资总成本；在土地使用方面，需要以经批准的初步设计文件临时用地数量为准对临时用地进行有效控制，如需增加临时用地，价格必须执行以发包人与当地政府签订的价格标准，不得随意调动临时用地的给付标准。但是，当发生了不可抗力的重大变化导致临时工程必须增加临时用地的情况下，可以通过变更合同规定数量，重新认定合同变更的内容，合同变更内容经认定通过后可以做相应的调整；在设计监理方面，可以考虑引进设计监理来优化施工设计。采用“BOT+EPC”模式在保证总承包单位对项目设计优化的同时，不仅要满足工程业主对项目的功能要求，对项目的设计要符合当前的技术标准，在完成初步设计后，引进的设计监理要对项目图纸进行严格审核，围绕建设项目的实施目标优化不合理的设计。

5.4 注重对财务指标的定量分析

在“BOT+EPC”项目评价中，应适当提高财务定量评价的权重。与定性评价项目相比，财务指标定量分析能够更加客观、真实、清晰地反映项目通过评价的可能性。在实际操作中，要确定量化指标的具体权重和评分标准，在满足项目要求的前提下，对影响评价的所有因素，都应尽可能赋予一定的参考值，提高财务指标在项目评价中的权重，使评价结果更加准确。目前，“BOT+EPC”模式项目的与纳税相关的法律法规还不完善，结合实际情况可以建议国家相应地完善税收政策。在公路建设项目中，根据政策参与“BOT+EPC”模式管理的企业获得的政府补贴资金，当企业进行单独核算时，应明确无论是否属于政府补贴资金中的资金，社会资本都应缴纳相关税款[6]。

5.5 重视“BOT+EPC”模式的绩效管理

高速公路项目运用“BOT+EPC”模式，对高速公路后期运营的维护要求很高。可以建立一个政府部门和社会大众一起参与的综合评价体系。在评价体系建立前设定项目绩效管理目标、项目建设中期的绩效指标、项目竣工后的运营维护考核绩效指标，绩效管理机制需要贯穿整个项目的全生命周期；对于政府项目补贴方面应与绩效考核结果挂钩，并将绩效考核结果作为工程价格调整的重要依据，确保运用“BOT+EPC”模式管理项目的利益最大化。

6 结论

综上所述，“BOT+EPC”模式是集融资和施工于一身的一体化管理，有利于投资方控制投资规模限定工程总造价，可有效控制施工进度、降低建设成本。从管理上可以降低工程成本，最终实现提高项目效益的目标，有利于维护基础设施项目合作的持续性。然而，“BOT+EPC”模式项目管理中难免遇到投机商，因此地方政府要充分发挥推进项目的积极性，保持支持引进“BOT+EPC”模式管理项目建设的服务热情，为项目管理排忧解难，彻底解决项目建设中的难题。