污染环境罪的检察治理研究

2022-03-13叶明

重庆行政 2022年1期

叶明

在习近平生态文明思想的指导下，中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年颁布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，旨在“为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障”。[1]作为一切治理措施的最后保障，刑法在环境污染治理中是以污染环境罪的适用为核心运转的，而检察机关作为连接环境行政执法程序与环境犯罪刑事诉讼程序的纽带，对污染环境罪的合理适用具有关键作用。因此，检察机关应转变传统法律监督职能影响下被动接受的角色定位，积极主动参与到创新环境治理体系现代化进程中，以实现污染环境罪的有效治理。

一、污染环境罪的现实适用困境

自《刑法修正案（八）》将“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”扩张了犯罪圈之后，最高司法机关在2013年和2016年接连出台两部司法解释，指导各级人民法院正确适用污染环境罪。2020年《刑法修正案（十一）》又提高了污染环境罪的法定刑，进一步强化了对污染环境行为的打击。但是，“环境犯罪行为本身具有专业性和隐蔽性，同时结果显现缓慢”[2]，这些特性使得污染环境行为的刑法治理仍面临着巨大挑战，尤其体现在污染环境罪的刑事追诉和责任承担等两个方面。

（一）刑事追诉难

污染环境行为具有隐蔽性。多数犯罪分子往往会采取夜间排放、伪装排放等多种方式逃避监管。部分犯罪分子反侦察意识较强，甚至会在通往工厂的路上设立暗哨以逃避检查[3]，这种作案方式的隐蔽性加大了环保行政部门和侦察机关获取环境污染线索的难度，进而影响到污染环境罪的刑事立案数量。

不仅如此，污染环境罪的行刑衔接并不顺畅，成为污染环境罪刑事追诉的最大制约因素。从《刑法》第338条的行文来看，污染环境罪的成立以“违反国家规定”，即以违反环境行政法为前提，故污染环境罪具有行政从属性[4]。这意味着，污染环境行为通常要先经过环保行政部门的违法评价[5]。因此，污染环境罪的刑事追诉必然会涉及行政部门与司法部门的衔接问题。然而，从过去多年的司法实践状况来看，这一衔接并不顺畅。此外，还有一问题地方政府为了追求本地经济发展，平时难免会对纳税大户的环境污染行为睁一只眼闭一只眼，风声紧的时候也仅是处以行政处罚，致使大量犯罪“夭折”在行政执法阶段，此即为学界所诟病的“以罚代刑”。[6]“有案不移”“以罚代刑”的潜规则使环境污染行为很难从行政违法转为刑事犯罪，严重影响了污染环境罪的追诉程序启动。

（二）责任体系不健全

合理的责任承担体系对实现犯罪的有效治理有事半功倍之效。刑法对污染环境罪的刑罚配置是以自由刑搭配罚金刑，但此种责任承担体系过于单一。与一般犯罪不同，污染环境罪的犯罪结果具有难以预估性与延续性。其危害不僅体现在行为发生时，如不及时采取有效治理措施，还会在犯罪行为终止后持续恶化，对环境造成永久性损害。[7]自由刑虽然会对震慑犯罪分子起到一定作用，但是并不会对被破坏的环境起到修复作用。而罚金刑一般统一上缴国库，虽然最后会统一用于公共支出，但很难实现对污染环境行为的专款专用，因而也难以修复被破坏的环境。站在公共利益的立场上，对环境进行修复，在某种意义上甚至比惩治犯罪人更能让人接受。[8]重刑罚、轻修复的责任承担体系背离了打击环境犯罪的本意，严重影响了污染环境罪的有效治理。

二、积极预防观下检察机关的提前介入

刑事政策是国家某一阶段刑事法律思想的外在表现形式，对刑事司法具有引领作用。[9]《刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，将该罪的成立条件从“造成严重后果”修改为仅需“严重污染环境”，体现了污染环境罪的刑事政策从事后消极预防转向了事前积极预防。[10]借由这一趋势，有学者甚至认为，污染环境罪的立法应大胆引入危险犯、行为犯等，进一步实现对污染环境行为的早期化预防。[11]通过立法扩张污染环境罪的法律适用是最直接有效的方法，但是遇到问题动辄大谈修改法律，有回避问题之嫌，且缓不济急，因此，仍应在既有立法框架内寻求解决方案。

在污染环境罪处于积极预防的整体政策影响下，作为行刑衔接纽带的检察机关应顺势而为，打破检察监督被动的传统桎梏，在刑事诉讼前提前介入污染环境案件，在污染环境罪的治理中掌握主动权，这也是新时代背景下，检察权顺应政治体制改革开展的有益探索。检察机关的提前介入应着重在两个阶段发力：其一，污染环境行为尚未被任何部门处理的线索发现初期;其二，环境行政部门已开始行政执法但未移交司法机关的期间。前者通过拓宽案件来源来严密污染环境罪的法网，后者着重采取主动措施对环保行政部门进行检察监督，以解决“有案不移”和“以罚代刑”问题。

（一）发扬社会治理优势拓宽案件来源

由于污染环境行为具有隐秘性，案件线索难以获取。检察机关应以民事公益诉讼为契机，将参与污染环境案件的时点前移，在污染环境行为的初期多渠道主动收集环境污染线索，而不是被动等待群众举报、行政部门移送。有构成污染环境罪嫌疑的按照程序启动刑事追诉，未达到犯罪程度的积极提起民事公益诉讼追究民事责任。拓宽案件线索的最关键之处在于充分调动社会治理力量，引导群众自发参与到污染环境的治理中，以达到“共建共治”之效果。

意识指引行动，调动社会治理力量首先应提高群众的环境保护意识。检察机关应创新普法方式，大力推进环保普法。线上普法具有成本低、受众广、传播快等传统线下普法不具有的优势，且更接地气，能让环保意识深入人心。在自媒体发达的当下，要利用好线上平台的优势推进环保普法。司法实践中已有部分司法人员开始了探索，并取得了良好效果。例如，秦皇岛市的反诈民警陈国平，在网络直播宣传反诈时，和网红主播连麦，吸引了大量网民围观。经过自媒体的二次传播助推，国家反诈中心APP的下载量迅速飙升，使全国群众更深刻地学习了反诈知识。[12]这对环保普法具有重要借鉴意义，群众不是不关注环保，只是缺少学习的平台。检察机关在推进线上普法时应注意以下两点：第一，要在普法的严肃性和网络的娱乐性之间找到一个平衡点，在能吸引群众的同时不落俗套地宣传环保知识;第二，普法的内容应着重宣传污染环境行为的特征与常用手段，便于群众发现案件线索。

在获取更广泛的污染环境线索的实际操作层面，检察机关应以网格化治理为依托，实现对污染环境行为的精准打击。网格化治理是完善基层社会治理的关键举措，目前在基层已被广泛推行，检察机关可以直接利用[13]。首先，检察机关内部应分配专属检察员负责与网格的对接工作，及时分配工作任务，定期指导工作;其次，以网格为基本单位，调动网格居民收集反馈网格内污染环境案件信息，网格内有工厂等重点排污对象的要格外关注。网格员初步分析和调查后，将涉案信息汇总给专属检察员。最后，为防止不作为等渎职现象的出现，检察机关应与行政主管部门商讨，将网格环境治理成效与网格员的绩效考核挂钩，出现环境事故时追究网格责任。

（二）强化对环保行政部门的监督

环境犯罪的侦查对环保行政部门具有依赖性，污染环境罪的追诉大多来自环保部门的移送[14]。而在我国的行政体制内，行政权相对司法权要强势一些，导致检察机关对环保行政部门的监督难以深入，容易导致犯罪分子逃避了刑法制裁。如有学者认为，检察监督本就具有被动性，而在环境犯罪案件中，检察机关又都集中力量专注监督审判阶段，忽视了对审前行政程序的监督，此种监督不力是导致我国环境恶化的主要因素之一。[15]有鉴于此，为了实现污染环境罪治理的行刑有效衔接，强化检察机关对环保行政部门的监督势在必行。

首先，信息对称是检察机关提前介入并实施有效监督的前提，故应建立环境行政执法信息共享平台，以便检察机关随时跟进执法进度。过去检察监督失灵的一个主要原因就在于检察机关对大部分环境污染案件一直处于“被蒙在鼓里”的状态，不知道案件发生、不清楚案件进展，只能被动等待移送，如此自然谈不上有效监督。建设信息化共享平台的参与主体的覆盖面要足够广。我国环境行政执法过去采取的是环保主管部门统管，国土、农业、水利等其他部门在各自领域分管执法的模式[16]，如今虽然通过机构改革由生态环境主管部门统一行使环保执法权，但是各领域的主管部门依然是其主管领域内污染环境信息反馈的重要来源，有必要参与到信息共享平台的建设中来。另外，环境行政执法信息共享平台的有效运转重在维护。环保行政部门上传的案件信息要保证原始性、完整性，随案件执法进度实时更新。检察机关应配置专属检察员监督信息平台的正常运转。

其次，检察机关在提前介入环保执法的过程中，应监督指导环保行政部门的证据收集工作。以审判为中心的司法体制改革重视庭审实质化，越来越强调在审判阶段维持控辩双方的“势力均衡”，在这种平等对抗的模式下，证据对案件的审判结果具有实质性影响。众所周知，因刑法制裁的严厉性，刑事证据的标准要高于民事与行政证据。而环保执法人员并未受过专门的刑事证据采集培训，故其提取的证据往往达不到刑事证明标准[17]。这会导致行政证据难以转化为刑事证据，再加之污染环境行为的犯罪结果很难固定，错过最佳提取时间便很难追查的特性，所以检察机关在环保执法阶段的介入监督很有必要，有利于规范环保部门的证据收集工作，为刑事追诉打下稳固的证据基础。

最后，检察机关在提前介入阶段应善于利用调查核实权以达到监督作用。有学者认为，污染环境罪的行刑衔接不畅主要原因在于检察权的羸弱，应当适度扩张检察权以加强对行政权的监督。[18]诚然，在国家监察体制改革后，检察机关的职务犯罪侦查权被大部分抽离，检察机关对行政违法行为的威慑力有所消减。故在环境执法行刑衔接不畅的当下，检察机关有必要在现有法律允许的范围内适度扩充检察权，有效监督环保执法。《人民检察院组织法》第21条明确了检察机关的调查核实权，这是检察机关在新时代开展法律监督工作的有力手段。[19]检察机关在监督环境行政执法中，发现不及时在共享信息平台上传更新信息、该移送刑事立案不移送等违法行为，应立即启动调查核实程序，经核实确实涉嫌违法的，应配合检察建议或纠正意见要求环保行政部门及时整改，拒不改正的，建议其上级主管部门或监察机关给予行政处分。

三、以量刑建议为核心落实生态修复责任

对于污染环境罪的刑事责任承担，有学者认为现行刑法对污染环境罪设定的法定刑较低，应提高法定刑对犯罪分子予以严厉打击。[20]然而“对犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性”[21]，同时污染环境罪因犯罪后果的特殊性，传统意义上的刑罚作用仅能体现在处罚层面，无法修复被破坏的环境，所以修改传统刑罚的意义并不大。应转变重刑罚、轻修复的思想，将恢复性司法的理念贯彻到污染环境罪的责任承担方式中，这也符合污染环境罪的生态保护法益。

生态修复是修复被破坏环境最有效的责任承担方式，一直深受關注。但如何落实生态修复责任则存在争议。有学者认为，污染环境罪刑种单一，可以增设责令恢复环境的刑罚手段。[22]因我国的刑罚体系多年来一直保持稳定，专门增设一种刑罚在立法层面难度较大。在国家将认罪认罚从宽作为一项基本制度予以推进的同时，《刑事诉讼法》第176条第2款将量刑建议权授予检察机关，作为贯彻认罪认罚从宽制度的配套措施，这也是量刑建议权第一次以法律的形式被确认。故检察机关以量刑建议为核心，将承担生态修复责任作为污染环境罪认罪认罚的重要考量因素，不失为一种妥当的解决方式。在具体操作层面，应注意以下几点：

第一，在程序与制度保障上，检察机关在与犯罪人就承担生态修复责任达成共识后，检察机关应综合考量各种量刑情节和生态修复情况，作出从轻处罚或减轻处罚的量刑建议，并在提起公诉之时，一并提起刑事附带民事公益诉讼。这样可以将共识通过诉讼的法定形式固定下来，方便后续落实生态修复责任。也方便将已收集好的刑事证据直接转化为民事证据使用，提升了诉讼效率，节约了司法资源。[23]

第二，承担生态修复责任的方式可以多样化，包括直接修复、替代性修复和缴纳环境修复金。直接修复是指在存在修复的可能性时，由犯罪人将被破坏的环境“恢复原状”。这是最理想的修复方式，在恢复环境原面貌的同时，既有利于让犯罪人亲自参与到环境污染的治理中来，实现刑法的特殊预防，又对社会具有重要的教育意义，实现刑法的一般预防。替代性修复是指在被破坏的环境已经无法修复或修复成本得不偿失的情况下，由犯罪人采取替代性方式修复环境，如补种绿植、异地造林等。除了转换修复对象之外，替代性修复具有直接修复的大部分优势。缴纳环境修复金是要求犯罪人缴纳一定的环境修复费用，由环保部门统筹安排修复工作。本责任方式应作为兜底的生态修复方式，在可能的情况下优先适用前两种责任承担方式：一方面是由于此种责任方式的教育与警示作用相对较弱，另一方面是因为修复金在专款专用上可能存在较大难度，难以在个案中实现生态修复。

第三，检察机关应在诉后监督生态修复责任的执行情况。对犯罪人的从宽处罚是以承担生态修复责任为前提的，若责任承担最终落空，检察机关谈不上实现了污染环境罪的有效治理。由于生态修复状况的检测专业化程度较高，检察机关可以寻求环境行政部门的协作，开展联合检查，从而督促生态修复责任落到实处。

参考文献：

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于构建现代环境治理体系的指导意见[Z].2020-03-03.

[2]董邦俊，王法.环境犯罪刑事政策及其运行机制研究[J].湖北社会科学，2015，（6）：151.

[3][14]李梁.环境污染犯罪的追诉现状及反思[J].中国地质大学学报（社会科学版），2018，（5）：36-39.

[4]张明楷.污染环境罪的争议问题[J].法学评论，2018，（2）：4.

[5]张晓媛.生态文明视野下环境刑法的立场转换——以环境损害的二元特征为视角[J].中国刑事法杂志，2019，（4）：109.

[6][9]刘仁海，蔡楠楠.环境犯罪“刑行共治”之困境与出路[J].青少年犯罪问题，2021，（5）：61-62.

[7]张万洪，胡馨予.“美丽中国”的实现迫切需要对环境犯罪匹配生态修复责任[J].河南社会科学，2021，（7）：78.

[8]杨迪.污染环境罪司法样态透视——基于刑事判决的实证分析[J].国家检察官学院学报，2020（2）：96.

[10]侯艳芳.中国环境资源犯罪的治理模式：当下选择与理性调适[J].法制与社会发展，2016，（5）：183.

[11]倪传洲.人类命运共同体视域下的污染环境罪规制模式反思[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2020，（2）：22.