河湖岸线分类体系及保护与利用对策研究

陈鹏 卢金友 姚仕明 金中武 王军 周银军 舒彩文 汤柔馨 刘昭希

摘 要：本文总结了分别考虑自然和社会功能的河湖岸线分类方法，分析了全国重点河湖岸线的开发利用现状及未来需求。基于河湖岸线的自然特征和社会功能双重属性，从可行性、可操作性和便于管理的角度提出适合于我国基本国情的河湖岸线分类标准，开出河湖岸线保护与利用的有效“药方”。研究可为生态优先、绿色发展理念下的河湖岸线保护和高效利用及水域岸线科学管理提供有力理论支撑和更好的解决方案。

关键词：河湖岸线;二元功能;分类体系;保护与利用

中图法分类号：TV213                                             文献标志码：A

1  研究背景

河流（湖泊）岸线是自然界中陆域和水域系统之间重要的过渡地带，是不可再生的宝贵自然资源，既具有调节水流、行洪及维持河湖生态平衡的自然生态功能属性，在一定情况下同时具有开发利用价值的经济资源属性[1]。在近现代人类社会发展的过程中，河湖岸线的开发利用在推动沿岸城市工业发展、生态环境建设、居民生活质量提升等方面发挥了巨大作用。由于长期以来，岸线范围的界定、功能区的划分、管理规范的制定缺乏科学依据，导致部分河湖岸线无序开发和过渡开发严重，对河道（湖泊）行（蓄）洪、河势稳定、河道航运等带来负面影响、甚至严重地破坏了河流生态环境[2]。

河湖岸线的利用、管理、治理与保护是推动沿岸经济带发展的重要引擎，是加快推进资源节约型与环境友好型社会建设的客观需要，是贯彻落实全面推行河（湖）长制的重要举措，是依法履行水行政管理的职责要求。近年来，虽然沿河湖的各地方政府和部门对岸线的保护与高效利用意识逐渐加强，并在河湖岸线的集约化利用与生态保护协调上已经和正在采取较大规模的行动，但由于现有的研究成果对河湖岸线自然功能和社会功能认识不足，对河湖岸线的分类模式和利用规划比较模糊，导致对河湖岸线的保护与利用之间关系把握不准，造成各地在在制定河湖岸线保护与高效利用政策时存在一刀切现象，缺乏因地制宜的精细化管理，背离了河湖岸线保护和高效利用的初衷。

2  河湖岸线分类模式研究现状

2.1  河湖岸线分类模式

已有河湖岸线分类模式主要从两种角度划分，一是根据岸线的自然特征进行分类;二是根据岸线利用的社会功能进行分类。

（1）自然特征分类。河湖岸线的自然属性主要包括岸线组成、岸线地貌、岸线形态、岸线空间构成、岸线水文生态特征以及岸线动态变化，如表1所示。其中，岸线空间构成主要为顺水流方向的纵向空间，沿河道横断面的横向空间，以及岸线的地下空间。岸线的水文特征主要包括岸线水位涨落，有周期性涨落，如水库消落带，有季节性涨落，如自然河流岸线，分枯水期及中水期、洪水期。岸线生态特征主要包括岸线的生物多样性，水生态系统、生态栖息地。

由于河湖流经不同地貌，具有不同形态，因此有峡谷型岸线，如山区河流，丘陵平原型岸线，如长江中下游河流岸线，黄河滩区岸线，河口三角洲型岸线，如长江、黄河、珠江河口三角洲[3]。河湖岸线的物质组成可为土质、砂质、岩质及粉砂淤泥质，据此将岸线划分为土质岸线、砂质岸线、岩基质岸线及粉砂淤泥质岸线[4]。根据河流湖泊的形态，岸线形态可划分为顺直微弯型岸线、弯曲型岸线、分汊型岸线及游荡型岸线[5]。岸线还随水流冲刷、泥沙冲淤淤涨或侵蚀后退，因此岸线具有稳定、相对稳定和不稳定的动态变化特征[6]。此外，根據岸线前沿的水深条件，又可将岸线划分为深水岸线、中深水岸线及浅水岸线[7]。根据自然特征可将河湖岸线进行分类，如表2所示。

（2）社会功能分类。河湖岸线的社会功能属性主要指保障行洪安全、供水安全和河势安全以及服务河流生态、人类生活、生产需要的综合功能，河湖岸线的基本社会功能属性如表3所示。河湖岸线是有限的宝贵资源，不仅是防洪屏障，优良的岸线可以满足国民经济各部门对岸线利用的需求，其综合功能有力支撑了社会经济的发展[8]。根据河湖岸线的社会功能属性对其进行分类，如表4所示。

2.2  现有分类模式的缺陷

目前的岸线划分没有统一标准，分类模式过多，过于零散，且划分标准多基于河湖的社会功能来进行区分，少有综合考虑岸线的自然功能。此外，现有的分类方法主要考虑河湖岸线不同自然属性或人为干扰因素进行分类，难以针对性突显出河湖岸线的属性特征，限制了其在河湖岸线管理实践中的作用发挥。

然而，河流水沙条件、河势变化会对河湖岸线变化产生不同程度的影响，影响河湖岸线的自然社会属性，而人类由于生活生产的需要，要对岸线滩涂开发、围垦，建设港口码头、跨河桥梁和管线、取排水口，以及城市景观、旅游开发等都会不同程度地占用岸线资源，改变河湖岸线的自然社会属性，因此需要统筹协调河湖岸线的自然与社会属性之间的关系。而其中的首要关键便是基于河湖岸线的自然和社会双重属性，从可行性、可操作性和便于管理的角度提出适合于我国基本国情的岸线分类标准。

2.3  新的分类体系的建立

关于河湖岸线的类型划分，目前尚无统一的模式。本文借鉴已有关于河湖岸线管理实践和研究成果，并基于河湖岸线的自然特征和社会功能双重属性进行分类，从地貌特征、地质类型、岸线动态和人为干扰4个方面建立河湖岸线类型划分标准（见表5）。

河湖岸线按地貌特征划分为堆积岸线和侵蚀岸线2类。其中，堆积岸线水陆交界带地貌作用主要表现为堆积，河流河谷横断面为宽U或W形，河床纵剖面较平缓，主要包括平原型岸线、滩区型岸线、湖泊型岸线、河口三角洲型岸线;侵蚀岸线水陆交界带地貌作用主要表现为侵蚀，河流谷地多呈V或U形，纵坡降较大，主要包括山区型岸线、水库型岸线。

河湖岸线按地质类型划分，可分为泥质岸线、砂质岸线和基岩岸线3类。其中，泥质岸线水陆交界带自然底质以淤泥、粉砂为主，水陆交界带滩宽坡缓，河湖沿岸多有植被分布;砂质岸线水陆交界带自然底质以砂、砂砾为主，沿岸常分布有脊状砂质沉积;基岩岸线水陆交界带自然底质以岩石为主，两岸多为峡谷。

河湖岸线按岸线动态划分，可分为稳定型岸线、冲刷型岸线和淤积型岸线3类。其中，稳定型岸线的位置和地形地貌保持相对稳定;冲刷型岸线受水文、泥沙和人类活动等因素影响，岸线向河湖沿岸陆地推进;淤积型岸线呈沉积态势向河湖沿岸陆地反向推进。

河湖岸线依据人为干扰情况划分为原生岸线和次生岸线2类。其中，原生岸线指在水-陆交互作用的自然过程主导下发育形成的岸线，岸线位置、形态及物质组成基本未受或较小受到人类活动干扰，比如河湖自然景观岸线、湿地洲滩岸线;次生岸线指岸线发育演变受到较强的人类活动影响，包括人类活动影响下位置变化或形态改变的岸线，比如生产利用岸线、生活需求岸线、特殊用途岸线。其中，生产利用岸线包括港口岸线、码头岸线、交通运输岸线、工业岸线、仓储岸线等;生活需求岸线包括生活服务（商业区、住宅等）岸线、生活公用（学校、城市公园、亲水景观平台等）岸线等;特殊用途岸线包括供水管道岸线、防洪排涝岸线、河势控导岸线等。

3  我国重点河湖岸线利用现状及需求分析

3.1  岸线开发利用类型

我国对重点河道（湖泊）岸线的开发利用由来已久，河湖岸线利用與沿岸地区水资源特点、土地资源利用及经济社会发展状况等密切相关。各地区因河流（湖泊）的自然形态、水文泥沙等条件不同，以及经济社会发展程度与需求不一，导致河湖岸线开发利用类型和程度亦存在差异。

根据岸线开发利用涉河（湖）项目的类型，岸线开发利用模式主要分为拦河、临河及跨（穿）河建设项目。其中拦河建设项目主要指因防洪、供水、发电和景观需要建设的拦河闸（坝）;临河建设项目主要指、取（排）水口、港口码头景观（如绿地、滨江公园、人工湿地）、商业用地（如滨江餐饮、娱乐）、工业与住宅用地（如住宅、货物堆场、厂矿企业、城镇建设）等经常性占用岸线资源的项目;跨（穿）河建设项目主要包括公路铁路桥梁、输油（气、水）管道及跨（穿）河电缆等。

3.2  岸线开发利用程度

总体而言，我国重点河湖岸线开发利用程度与区域经济发展水平息息相关，东部经济发达地区区位优势明显，地处流域中下游地区，岸线资源优良，开发利用条件较好，特别是城市周边地区河湖岸线开发利用尤为活跃，岸线开发利用程度较高，岸线利用密度最大。其中以长江中下游、珠江三角洲地区、淮河中下游、环太湖地区等人口稠密、经济发达、土地资源紧缺的东部地区最为突出，长江流域和珠江流域规划范围内岸线平均占用率分别为13.34%、14.65%，而长江三角洲和珠江三角洲岸线利用率分别已达33.5%和19.6%。从岸线利用类型分析，在已利用岸线中，港口码头占用岸线长758.5km，占31.2%，取排水设施占用岸线长488.4km，占20.1%，桥梁管线占用岸线长600.4km，占24.7%，其它各类设施如景观、城镇、工厂等占用岸线长583.4km，占24.0%。从各流域岸线利用情况分析，在已利用岸线中，长江流域、珠江流域港口码头占用岸线比例较大，分别占50.32%、36.59%，淮河流域港口码头和跨河桥梁管线占用比例较大，分别占40.22%、48.55%。黄河流域以桥梁管线和大型取排水口占用比例较大，分别为55.77%、38.03%。太湖流域以城镇、工矿企业和景观等占用岸线为主，高达77.22%，如图1所示。

3.3  岸线利用与保护存在的问题

合理规划和利用岸线资源，对于稳定河势，保障防洪、供水安全，保护水环境、生态安全，维持河流健康生命，促进社会经济发展都具有十分重要的意义。目前，我国重点河湖岸线利用与管理主要存在以下几方面的问题：

（1）岸线无序开发和过度开发问题突出，影响供水、防洪和生态环境安全。主要表现在：①伴随国家经济建设的快速步伐，涉水建设项目逐渐增加，岸线开发利用程度逐步上升，无序开发和随意侵占河湖水域、滩地的现象日益增加;②由于不同河流或河段确权划界标准不同，岸线范围界定不清，功能定位模糊，在岸线管理方面缺乏技术支撑，致使供水、防洪、生态环境保护等岸线功能缺乏统筹协调，造成岸线资源的配置不够合理;③岸线开发利用偏向于短期经济效益，忽视供水、防洪和生态环境安全。部分项目总体布局不合理、挤占了水源保护区和入江河口岸段及不符合河段水质保护要求等，影响了河势与岸线稳定，给防洪与供水安全带来隐患，或降低了水功能区的纳污能力和功能。

（2）岸线利用缺乏统一的管理规划，岸线资源配置不合理。主要表现在：①尽管近年来在河道管理方面加强了岸线利用的依法管理，但依旧缺乏统一的岸线利用管理规划的技术论证，难以从根本上有效规范和调节岸线利用行为;②部分岸线利用项目立足于局部利益，缺乏与国民经济发展及其他相关行业规划的统筹协调，造成岸线资源的配置不够合理，岸线资源总体利用效率不高。

（3）岸线利用管理体制不通顺，开发利用与治理保护不协调。主要表现在：①岸线的开发利用管理涉及水利、环保、市政等部门，由于相关的管理制度、政策和行政许可审批缺乏技术依据，对岸线的供水、防洪、航运、生态环境以及开发利用功能缺乏统筹，流域统一管理和地方分级管理之间、部门间和行业间缺乏有效的沟通、协调机制，导致政出不一、多头管理现象;②有些建设项目立足于局部利益，缺乏与其它行业规划的协调，存在多占少用和重复建设现象，造成岸线资源的浪费;③部分地区的岸线利用项目未能处理好上下游、左右岸之间的关系，部分省界河道两岸竞相开发利用，给岸线资源的利用管理带来困难。

3.4  岸线利用与保护的需求分析

据调查统计，至2025年，规划范围内新增岸线利用长度758km，岸线利用率在现状基础上增加3.3%，岸线平均利用率将达到13.7%。从新增岸线利用总量看，长江流域与珠江流域规划利用岸线长度合计为554km，占规划新增岸线利用长度的73.1%。尤以珠江流域增长最快，新增岸线利用率达8.7%，其次为淮河流域和长江流域，岸线利用率分别增加5.3%、4.5%（见表6）。

4  河湖岸线保护和利用对策

4.1  岸线保护和利用基本原则

全面贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念，树立人水和谐的发展观念，正确处理岸线资源开发利用和治理保护的关系;统筹协调上下游、左右岸、近远期岸线利用和保护的要求，通过对岸线资源功能的合理布局和优化配置，在保障河势稳定、供水安全、防洪安全和满足水生态环境保护要求的前提下，合理利用与发挥岸线资源的社会服务综合功能，实现岸线资源的合理利用、科学管理和有效保护，促进经济社会的可持续发展。为此，河湖岸线保护和利用需要遵循的基本原则如下：

（1）人水和谐、生态优先。岸线资源合理利用与科学管理，必须遵循河流的自然属性，在保护中发展、在发展中保护。严格按照饮用水水源保护区、自然保护区等各类保护区的要求，划分岸线控制利用区、保留区及保护区，留足生态岸线，留出空白岸线。既要考虑沿河（湖）地区经济社会发展对岸线资源开发利用的需要，提出合理的开发利用方案，也要根据不同河段的河势特点和防洪、供水以及水生态环境保护的要求，提出控制利用与有效保护的对策措施，对不适宜开发的岸线区域应严禁开发利用。

（2）有效保护、合理布局。对岸线资源要保护和利用并重，统筹协调岸线资源的保护和社会服务功能，合理开发利用岸线资源;处理好整体利益和局部利益关系，统筹兼顾上下游、左右岸、近远期、地区间以及行业间的需求，结合不同地区的岸线特点与开发利用保护要求，发挥岸线资源的经济、社会和生态环境效益，实现岸线资源的有效保护与合理布局。

（3）因地制宜、突出重点。根据河湖岸线的自然条件和特点、沿河（湖）地区经济社会发展水平以及岸线开发利用程度，针对岸线开发利用和保护中的主要矛盾，按照轻重缓急，合理确定近远期的规划目标和任务。以岸线资源利用程度较高、防洪影响和河势控制问题突出、岸线资源紧缺、保护价值较大、经济发展水平较高的城市段等为重点，抓紧制定规划、落实管理措施。

（4）依法行政、强化管理。按照《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规的要求，研究提出岸线资源科学管理、有效保护与合理利用的保障措施，为制定岸线管理的相关政策、法规和管理制度奠定基础;针对岸线利用和保护中存在的突出問题，制定和完善岸线开发利用与保护的管理制度，研究制定强化岸线利用综合管理的措施，加强依法行政，切实加强岸线利用的公共服务和社会管理。

4.2  岸线保护和利用对策措施

考虑到河湖岸线的自然属性与社会功能双重属性，岸线的开发利用应遵照“保护先行、严格管理、合理开发、高效利用、可持续发展”的总体方针。

（1）依法行政，形成法规健全、机制完善的岸线资源管理体制。

深入贯彻执行国家有关法律法规，对占用河湖岸线的建设项目实施严格的管理。加快建立以水行政主管部门为主体的流域与区域相结合的岸线综合管理体制，完善河湖岸线利用管理的相关法规，推进建立严格的河湖保护和管理制度，探索实行岸线占用许可制度、岸线水域占用有偿使用制度和补偿机制，使岸线资源得到有效保护与合理利用。

（2）建立完善行政许可制度，加强岸线开发利用与保护的管理。

河湖岸线管理应坚持保护先行、生态优先，在保护中发展、在发展中落实保护。在岸线建设项目的实施过程中应根据河湖岸线利用管理规划的要求，从计划安排、项目审查、设施建设、运行管理到经济调控，投资政策等，多方面推进岸线保护与利用的相互衔接。港口码头、仓储，过江通道、取水口、生活旅游以及生态保护等各类岸线开发利用建设项目，选址和布局要符合岸线功能区划和控制利用管理的要求。

（3）加强综合整治，建立岸线利用与河湖整治相适应的投入机制。

建立完善的投资保障机制是顺利实施工程建设的关键，如果没有资金保障，岸线管理的各项工程措施将很难顺利实施。应当完善以政府财政为主体的多元化、多渠道的社会投资融资体系，发挥市场机制的作用，吸引社会资金投入河湖整治工程。

（4）发挥经济杠杆作用，完善岸线有偿使用和影响补偿制度，促进资源集约利用。

为有效保护岸线资源，在加强依法管理的同时，应逐步推进和建立岸线有偿使用和影响补偿制度，制定完善岸线资源有偿使用的管理政策和办法，促进挥岸线资源的集约和合理利用。通过经济杠杆调节作用实现岸线资源的集约化利用和治理开发相结合的良性运行机制，对防洪、供水、航运、河势稳定及水生态环境等有不利影响的岸线利用项目，应限期整改，对造成重大影响的岸线利用项目，应按照《防洪法》《水法》等国家法律和法规要求，予以处罚。

（5）加强监测分析和科学管理水平。

加强重点河湖河势、河床变化、水文情势及水质的监测，分析岸线开发利用和河湖治理工程的相互关系，实施动态监控管理;加强治理与保护的科学研究，提升信息化管理水平，逐步形成包括阶段评估、规划实施信息反馈、调控引导等措施，统筹河势稳定、防洪、航运和水生态环境保护和岸线保护与利用之间的关系，建立和完善岸线资源保护与利用的科学管理制度，实现人水和谐，促进岸线资源的可持续利用，更好地服务于我国经济社会发展的需要。

5  结论

河湖岸线是有限的宝贵资源，优良的岸线可以满足国民经济各部门对岸线利用的需求，其综合功能有力支撑了流域经济社会的发展。统筹协调河湖岸线的调节水流、行洪和维护河流生态平衡的自然属性与经济社会服务功能之间的关系，对于合理利用、科学管理和有效保护岸线资源具有十分重要的作用。本文的研究结合已有研究成果和管理实践，提出了适合我国基本国情的河湖线多重分类标准，在继承以往河湖岸线分类方法的基础上，突出体现了生态特征、人为干扰等河湖岸线保护与利用管理制度的关注点;分析了我国重点河湖岸线的开发利用现状，开出了河湖岸线保护与利用的有效“药方”。主要结论如下：

（1）基于河湖岸线的自然特征和社会功能双重属性，从可行性、可操作性和便于管理的角度从地质类型、地貌特征、岸线动态和人为干扰4个方面建立了河湖岸线类型新的划分标准。

（2）梳理了我国重点河湖岸线利用类型与利用程度，总结出岸线无序开发和过度开发问题突出，影响供水、防洪和生态环境安全;岸线利用缺乏统一的管理规划，岸线资源配置不合理;岸线利用管理体制不通顺，开发利用与治理保护不协调等三个岸线利用、管理及保护方面存在的问题。

（3）按照建设美丽中国和构建社会主义生态文明的要求，提出了河湖岸线保护和利用应当遵循的“人水和谐、生态优先;有效保护、合理布局;因地制宜、突出重点;依法行政、强化管理”基本原则，以及应当遵照的“保护先行、严格管理、合理开发、高效利用、可持续发展”的总体方针。

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Study on classification system and protection and utilization countermeasures of river and lake shoreline

Chen Peng1 Lu Jinyou1 Yao Shiming1 Jin Zhongwu1 Wang Jun1

Zhou Yinjun1 Shu Caiwen 2 Tang Rouxin2 Liu Zhaoxi1

（1. Key Lab. of River Regulation and Flood Control of Ministry of Water Resources，Changjiang River Scientific Research Inst.，Wuhan 430010，China;2. State Key Laboratory of Water Resources and Hydropower Engineering Science，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：This paper summarizes the classification methods of river and lake shoreline considering the natural and social functions respectively，and analyzes the development and utilization status and future demand of the national key river and lake shoreline. Based on the dual attributes of natural characteristics and social functions of river lake shoreline，the classification standard of river lake shoreline suitable for China’s basic national conditions is put forward from the perspective of feasibility，operability and easy management，and an effective “prescription” for the protection and utilization of river lake shoreline is provided. The research can provide strong theoretical support and better solutions for the protection and efficient utilization of river lake shoreline and scientific management of water shoreline under the concept of ecological priority and green development.

Key words：river and lake shoreline;dual functions;classification system;protection and utilization

3298501908259