新型城镇化与乡村振兴协同发展研究

赵 薇，唐惠敏

(安徽大学 创新发展战略研究院，合肥 230039)

党的十八大和党的十九大报告分别提出“新型城镇化”和“乡村振兴”概念，并要求“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。这是在深刻分析当前我国城乡关系的阶段性特征基础上，全面总结中外城乡融合发展的实际经验而作出的重大理论创新，不仅准确把握了我国工业化、城镇化与农业现代化之间的客观规律，还敏锐地预测了进入新时代我国新型城乡关系的发展趋势，指明了城乡融合发展道路。探讨城乡融合背景下乡村振兴与新型城镇化协同推进的路径规划和政策体系，具有重要的理论与现实价值。

一、协同关系：新型城镇化与乡村振兴共建共享

“城乡关系”一直是我国现代化过程中必须慎重处理的关键领域。中国城乡关系的不断变迁和动态发展，不仅反映出从城乡分离到城乡融合的理念转变过程，也彰显了人类社会谋求城乡协调发展的历史轨迹。在新发展阶段背景下，新型城镇化和乡村振兴是我国破解城乡一体化发展壁垒的主要方式。其中，新型城镇化要求人们重新审视城市扩张背后社会理性的价值实践，其本质仍是致力于解决城乡空间差异视域下人的全面发展问题；乡村振兴是在城乡融合发展背景下加快推进农业农村现代化发展的关键之举。特别是全面进入小康社会，乡村振兴成为巩固脱贫攻坚成果和实现城乡共同富裕的核心战略。所以，新型城镇化是城乡产业融合和促进城乡资源要素合理配置的基本手段，为实施乡村振兴战略奠定坚实的经济基础；乡村振兴旨在通过深化农村土地制度和产权制度改革，探索农业和农村现代化发展方式，为推进新型城镇化提供更多优质要素资源。因此，新型城镇化和乡村振兴之间相辅相成、互动共生。如果割裂两者之间的关系，势必会造成重复建设与资源浪费。在建设乡村进程中，以新型城镇化建设为重点,以实施乡村振兴战略为抓手，加快实现城乡融合发展。

在新发展格局下，构建新型城乡关系，必须要着力转变城乡发展的思维方式，在融合发展的实践中提升新型城镇化质量，坚持走城乡融合发展道路推进乡村振兴战略。主要原因有三个方面：一是乡村振兴关乎农业振兴。现代农业体系的构建是乡村振兴的重要支撑。其中，产业振兴是农业振兴的关键，根本路径就是要深化农业供给侧结构性改革，通过合理引导城乡生产要素流向，推动第一二三产业和农业现代化深度发展。二是乡村振兴关乎乡村文明。保障农民日益增长物质文化需求得到满足，是乡村振兴的目标所在。乡村振兴坚持以人为本的基本导向，坚守绿色发展理念，改善农村居民生活环境，提升乡村社会文明程度，推动城乡公共服务均等化的制度建设。特别是要关注农业转移人口的生存发展问题。三是乡村振兴关乎农民主体切身利益。通过推进乡村振兴战略，激活农民在建设乡村中的主体意识，实现农民在乡村振兴中的受益主体、建设主体和治理主体的地位[1]，而这正是农业优先发展、乡村振兴的最终目标。

二、协同目标：面向共同富裕的新型城镇化与乡村振兴

党的十九届五中全会提出到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[2]的远景目标。共同富裕蕴涵着公平公正的价值内涵，是指导社会主义现代化的重要准则。新型城镇化与乡村振兴协同发展的目标是在新发展阶段推动形成城乡融合发展的新格局，实现城乡共同富裕。费孝通先生在《乡土中国》中全面透彻地分析了中国乡村社会的生活方式、伦理秩序、权威结构以及与城镇社会之间的种种差异，但费先生并没有把中国传统社会与城市现代性割裂开来，反而指出了“乡土中国”是向现代社会转型、城乡融合的路径，也即通过发展乡村集体经济和乡镇企业，建设小城镇，进而实现城乡融合发展。进言之，中国城市化必然是现代性与传统性的双向融合过程，倘若把中国社会的传统性剥离出去，中国的城市化便是无本之木。正如马克思、恩格斯所指出，城乡关系最终是要走向城乡融合，以“结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”[3]。讨论新型城镇化的前提是承认我国城乡二元结构长期存在的基本事实，这种二元结构不仅表现在城乡经济发展的巨大差距，更表现在城乡资源分配不合理、公共服务供给不均衡等关乎农民、农村、农业发展的诸多领域[4]。城乡融合把城市和乡村视为互相支撑的有机体系统，其中乡村振兴是推进乡村地域多体发展以及城乡联合体协同发展的必由之路。审视现实，实施乡村振兴战略仍面临着乡村治理主体老龄化、传统民风习俗弱势化、农村地区发展差距扩大化、乡村产业日趋空心化、土地资源配置低质化以及农业水源污染恶性化等六大深层次潜在风险。因此，城乡融合发展从根本上就是要解决城市化和城市文明发展的同时改变乡村衰败现状，而处理好这个问题的落脚点在农村。中国城镇化正处于城乡互动与融合发展阶段，新型城镇化的高质量发展与实现城乡融合的目标一致，都是为了打破城乡二元结构，逐步消除制约人的全面自由发展的制度障碍。

如马克思、恩格斯所指出，城乡融合就是要“通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面地发展”[5]，这体现了共同富裕的基本要义。要把城乡融合发展理念贯彻到新型城镇化的实践中，要着重处理好三个方面问题：其一，不能狭隘理解新型城镇化的方式。新型城镇化既可以是农村人口与产业向城镇聚集的过程，也可以是在农村地区就地实现城市化的生活与生产方式等。选择何种城镇化方式，要综合考虑地区差异、政策条件、农民意愿以及人口流动趋势等多种因素的影响。其二，充分认识到新型城镇化是生产要素向城镇聚集和城市文明向农村扩散的双向过程[6]。传统城镇化只关注城镇规模“量”的增长，新型城镇化则更加注重在农村生产要素流向城镇的过程中把城市文明融入乡村振兴的实践，进而转变落后的农业生产生活方式，实现乡村物质文明和精神文明的同步同质发展。其三，新型城镇化的价值是实现以人为核心的城镇化、推进农业转移人口市民化[7]。首先，新型城镇化不再局限于农村人口向城镇流动，其内在要求是乡村人口素质的提升。国家统计局数据显示，截至2021年末，仍有约4.98亿之多的人口生活在农村社区。而城镇化是渐进的过程，这就意味着乡村人口素质提升工程将是一项系统而持久的工程。其次，农业转移人口市民化是新型城镇化的关键任务之一。虽然2021常住人口城镇化率已达到64.72%，且有将近2.93亿农民工在城市生活工作，但户籍城镇化率仅为46.7%，仍大幅低于人口城镇化率。同时，农业转移人口与城镇居民在社会保障和公共服务权益水平上存在显著差别，市民化程度与城镇化进程不相匹配，出现了所谓的“半城镇化”和“消极城镇化”问题。这些问题背后折射出当下我国城乡之间均衡发展的制度体系缺失，而这无疑需要进一步强化顶层制度设计，统筹城乡一体化发展的政策体系，根据地区差别选择城镇化发展道路。同时，特别是要为农业转移人口构建起更加公平合理的社会保障体系，并优化成本分担机制。

推进乡村振兴是实现城乡融合发展必由之路。主要措施有：一是积极探索构建城乡命运共同体，为城乡一体化发展奠定基本条件[8]。这是因为产业振兴是乡村振兴的关键，城乡融合能够带动先进理念、技术人才以及资本支持等向乡村产业流动；农业供给侧改革是乡村振兴的基础，城乡融合能够促进城乡资源要素市场的自由流动，通过要素资源的优化配置提升农业生产效率；公共服务供给是乡村振兴的重点，城乡融合能够在制度设计层面强化城乡发展机会的公平性，进而合理引导城乡公共服务和公共产品的合理配置。二是创新乡村振兴的体制机制。在资金领域，建立健全农村财税支持机制，进一步调整和优化财政收支规模和结构，鼓励城市工商资本参与乡村产业振兴，并建立健全资本下乡的制度规范，严防社会资本侵害农民利益，严防农地非农化开发和非粮化生产[9]；在金融领域，强化金融服务乡村振兴的政策设计，加大对乡村振兴薄弱环节和关键领域的金融资源投入，并引导和促进农村金融组织发展，在提升金融服务质量的同时，积极构建金融风险防范和责任分担机制；在科技领域，不断完善科技兴农的配套政策，保障科技兴农资金的财政投入和监督，加快科技助力智慧农业建设步伐，实施数字赋能乡村经济建设行动，推动农业科研和农技推广的有机融合。三是防范乡村振兴过程存在的错误倾向。乡村振兴不是消灭城乡生活方式差异，而是有步骤、有计划地缩小城乡差距，尤其是在收入、教育、医疗、基础设施等公共服务领域；乡村振兴涉及产业发展繁荣、文化传承创新、人才队伍建设、生态环境治理等诸多领域，不能重此轻彼，也不能以偏概全，而是要统筹规划、因地制宜、对标建设；乡村振兴不能简单按照工业发展模式而套用市场化运作机制，应当充分尊重农民意愿，保障农民基于土地使用权所取得的合法收益[10]。

三、协同路径：新型城镇化与乡村振兴协同发展的实践

当前我国已取得脱贫攻坚全面胜利，多层次、可持续发展的城市低收入群体社会保障制度不断完善，人民群众的幸福感和获得感显著提升，我国新型城乡关系发生深刻变革，城乡融合发展的物质基础和社会条件已经成熟。推动新型城镇化与乡村振兴协同发展，一要扫清城乡一体化发展的体制障碍，构建共生共建共享的新型工农关系；二要创新乡村振兴的政策制度，建立健全城乡利益连结机制；三要坚持农民在乡村振兴和新型城镇化中的主体地位，保障农民合法利益，推动形成城乡命运共同体。

(一)全面破除阻碍城乡一体化发展的体制障碍

鉴于我国城乡关系复杂多样，以及乡村振兴战略的系统性，构建新型城乡关系，必须扫清城乡一体化发展的体制障碍。当前，城乡融合政策需要妥善处理的问题主要有：一是解决城乡居民权利不平等以及由此造成的城乡公共服务供给不均衡的问题；二是解决城乡产业分工协作机制不顺畅所带来的城乡二元经济结构问题；三是解决城乡空间布局不合理导致的城乡土地利用效率不高的难题。新型城镇化和乡村振兴必须统筹规划、协同推进，其目的就在于能够增强城乡融合发展政策的协同性、连续性和系统性。需要从建立和完善城乡基本公共服务均等化体系、城乡社会保障一体化体系、城乡产业融合发展体系以及城乡空间规划对称性体系等四个方面破除城乡融合发展壁垒[11]。(1)实现城乡基本公共服务均等化，保障城乡居民在基础教育、公共医疗、社会保障等领域享有同等权利。这需要地方政府的政策支持。但地方政府不是城乡基本公共服务供给的唯一主体。应当合理引入市场机制和社会组织参与，补充因政府财政能力不足导致的资源分配不均。同时，应逐步建立基本公共服务均等化的标准与评价体系，这是基本公共服务均等化的前提，也是出于供给能力有限和提升供给效率的考虑。需要指出的是，基本公共服务均等化不是城乡资源的平均分配，不能为了城乡均衡而大幅度削减城市公共服务投入[12]。(2)实现城乡社会保障一体化。我国主要以户籍身份核定社会保障标准，加快建立覆盖全民、城乡统筹的社会保障体系，是城乡深度融合发展的核心要义。为此，必须加快改革户籍制度，逐步剥离社会保障的户籍身份藩篱。在此基础上，构建农村多层次、多类别的社会保障体系，重点保障领域是医疗、养老、最低生活保障以及贫困救助。对于进城已就业人员，应保障其平等参与城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险的权利；对于进城未就业人员，可考虑在养老和医疗保险领域降低门槛，建立大病医疗保险以及带有过渡性质的养老保险制度[13]；对于失地农民，要建立与城镇相衔接的社会保障体系，使其平等享受城市养老、医疗、失业、社会救助等福利保障。(3)实现城乡产业融合发展。城乡间产业分工合作是推动城乡产业融合发展的前提，这就意味着城乡产业融合不是把城市工业简单移植到农村，而是在坚持以科技兴农为战略目标的前提下，优化农业产业布局，有序延伸农业产业价值链，构建现代化农业、现代农业加工制造业、现代农业服务业“三位一体”的现代农村产业体系，推进农村第一二三产业深度融合。(4)实现城乡空间对称规划。“对称性”是城乡平等与社会公正的基本内涵，也即城镇发展规划不能把乡村隔离开来，而是要统筹考虑城乡空间的整体布局，以实现城乡共享式包容发展。总体而言，通过城乡空间科学规划，完善小城镇功能，鼓励走就地就近市民化道路，有步骤增加中小城市数量，合理控制大城市规模，有序推进现代化农村社区建设，逐步形成生态宜居、城乡融合的城镇群落[14]。

(二)积极构建共建共享的城乡利益连结机制

城乡融合发展要在城乡资源要素平等交换的制度框架内得以实现，脱离这个框架，城乡融合的政策体系就缺乏稳定性、连续性和可预测性。因此，建立健全城乡利益连结机制既是乡村振兴战略下实现城乡融合发展的重要基础，也是城乡融合发展政策创新的关键举措[15]。具体而言，就是要强化城乡融合的顶层制度设计，主要包括城乡土地制度、乡村振兴投入保障制度、城乡居民收入分配制度以及城乡统一的劳动就业制度等四个方面。一是建立保障农民合法权益的城乡土地制度。进一步稳定农村土地承包制度，完善城乡一体化的建设用地市场制度，创新城乡土地指标调剂机制，推动城乡土地资源的均衡配置，保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权和土地增值收益权。由于中国农村差异性大，应当鼓励不同类型的村庄开展农村土地制度创新，有序推进试点，系统总结经验，并在国家法律或地方政策中予以制度化。二是创新乡村振兴的多元投入保障制度，推动建立财政、银行、保险、担保“四位一体”的多元立体型农业产业振兴政策机制，拓宽乡村振兴筹资渠道，科学引导企业、工商参与乡村振兴，要构建城乡协调发展的金融体系，深入推进农村金融服务改革，完善农业信贷担保体系，严格防控金融领域潜在风险。三是建立公平公正的城乡居民收入分配制度。深化城乡收入分配制度改革的基本思路是：深化城乡居民增收试点及相关配套政策改革，不断拓宽城乡居民增收途径，有步骤地提升城市就业者薪酬待遇，增加农民土地财产收益；充分利用政府再分配职能，深度实施精准扶贫，增强城市低收入群体的保障能力，进一步规范和统一城乡税收管理体制等；推动形成科学合理的收入分配体系[16]。比如，促进财政支出向民生领域的倾斜，改进国民收入分配统计与测算办法，建立收入分配政策评估制度等。四是完善城乡衔接、逐步统一的就业制度。主要措施有：建立城乡一体化劳动力市场，保障城乡用工政策平等；推进城乡就业服务体制建设，逐步形成市、县、乡(镇)三级公共就业服务网络，合理引导农村转移人口、下岗职工以及高校毕业生有效就业；增强城乡用工管理与劳动者权益保障，构建覆盖城乡的职业培训体系，提高劳动者维权意识，健全劳资纠纷解决机制。

(三)坚持和保障农民在城乡融合发展中的主体地位

培育现代化的职业农民是新型城镇化和乡村振兴的核心目标，即在乡村现代化建设中充分发挥农民主体性，使其以主人翁的意识和要求参与乡村振兴，自觉地遵循和利用客观规律，把握政策动向，根据自己的需要独立地作出恰当的权衡，创造性开展乡村振兴工作。由于不对称的社会关系和不合理的治理机制等结构性因素，我国农民主体性普遍缺失。“农民主体性”则是指乡村振兴中农民在政治、经济、文化和社会等多领域所表现出来的自主性、自觉性、选择性和创造性[17]。农民主体性建构不是农民自身的单方向建构，而是在政府、市场、社会与农民多主体间的交互建构过程中，形成“四维一体”的乡村振兴协同治理模式[18]。

一方面，合理界定政府、市场和社会之间的权责关系，扩展多元主体合作治理的协同效应，为农民在乡村建设中主体性的发挥提供必要的政策、物质和服务保障。乡村振兴要注重政府在制度设计中的主导作用，政府要主动承担起调节市场行为、调动社会资源、促进公平分配方面的责任；市场在政府合理调控下，利用市场机制，优化城乡资源配置，提升公共服务质量，激活农村经济发展要素；社会则是通过发展各种农民专业合作社、农民专业协会等主要形式，调动各类社会力量参与乡村振兴，实现农民与社会的合作治理，在城乡共建共享中增强农民幸福感和获得感。另一方面，在乡村振兴场域中，通过增权赋能的方式，增进农民的科学知识、生产技能以及权利意识[19]，拓展农民自我管理、自我服务以及发展的自主权，为保障农民主体性作用的发挥夯实基础。同时，要提高农民组织化程度，在基层政权建设领域，加强党的基层组织建设，有效落实国家政策；在乡风文明营造领域，构筑农民群众精神上高度认同的文化共同体，维系乡村治理秩序；在农村经济发展领域，推进新常态下农业转型升级，促进小农经济与现代农业有机整合衔接，实现农业生产专业化、组织化和科技化。

四、协同趋势：推动形成城乡融合发展新生业态

通过以上举措，新型城镇化和乡村振兴战略将在制度和实践双重层面取得突破。在此基础上，形成以生态型城镇和现代化农村社区为主要生活生产场域的城乡融合发展新生业态。

(一)建设生态型城镇是新型城镇化的本质要求

推进以人为核心的新型城镇化，建设生态型城镇，实现城乡一体化发展。生态型城镇基本特征主要有三个方面：其一，生态型城镇不仅是人的地理和空间迁移，更是人的发展权利的扩展，并由此促成人的生活理念、思维状态以及行为模式的极大改变，进而达到人与城市、环境之间和谐共生、休戚与共。其二，生态型城镇是集约型城镇化，主要表现为物质资源消耗更少、土地利用效率更高、城乡产业布局更科学、生态环境更加优美。因此，生态型城镇特别注重城乡间经济结构、人口数量、产业基础、建设用地以及自然资源的统筹规划。其三，生态型城镇表现为大中小城市和小城镇综合协调发展形态。大中小城市和小城镇的布局是区域发展在地域上的展现，其目的是促进城镇间资源共享与要素流动，拓展城市公共服务体系，有效促进城乡产业对接，进而优化城乡生态空间，推动区域经济一体化协调发展。

(二)建设现代化农村社区是乡村振兴的有效路径

乡村振兴场域在农村，目标是实现农业农村现代化。虽然我国农村部分地区现代化程度较高，但多数农村仍然是以农业生产为基础、以血缘联系为纽带的结构相对单一、居住相对分散的传统社区，尤其是中西部特困连片地区。显然，并不是大多数农村地区适合选择就地城镇化道路。建设现代化农村社区就是推进乡村振兴和建设美好乡村的重要方向，虽然它在形式上表现为城市文明在农村社区的复制，但实质上却实现了现代文明与传统文明的有效衔接与共生共享。现代化农村社区是以居住和生活功能为主，生产性功能为辅，城乡之间不再是相对独立的地理空间，而是在功能分异的基础上，建立起协同合作的相互支持的网络[20]。通过实施乡村振兴和城乡共同富裕发展战略，保障农村居民公平地享受政府提供的教育、医疗、养老、住房、就业等公共服务，统筹推进城乡社会保障、人口管理和资源配置体系实现一体化建设。