研发费用“再加计扣除”激发了制造业创新动能吗？——基于PSM—DID的实证分析

王琦芸 崔雯雯 （博士） 李忠（副教授） （西南大学经济管理学院 重庆 400715）

一、引言

制造业是立国之本、强国之基，也是适应国内大循环、国际国内双循环新发展格局的重要抓手。随着居民消费结构和消费层次的升级，“中国制造2025”“中国智造2035”进入国家战略部署，2021年“十四五”规划和2035远景目标纲要提出：“增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展”，制造业高质量发展成为未来经济建设的主旋律。

要实现制造业高质量发展离不开创新驱动。然而，制造业企业长期以来技术创新动力与能力不足，“大而不强、全而不优”。《2020中国制造强国发展指数报告》显示，2019年我国制造业研发投入强度仅为1.45%，相较2018年下降0.87个百分点，未达到全国平均水平。尤其是新冠疫情爆发以来，制造业产业受创。在这一背景下，如何激发制造业企业创新动能，是一个重要问题。

税收优惠是政府引导和激励创新的重要机制。为鼓励企业研发创新，我国自1991年开始就出台了技术引进免征增值税等系列税收优惠政策。其中，从1996年起研发费用加计扣除政策开始实施，允许增加扣除50%的研发费用，以达到激励企业自主创新的目的；1996年至2016年，这一税收优惠政策的适用主体由国有、集团企业扩展到全部所有制内外资企业、科研院所、大专院校等；2008年至2017年，加计扣除比例由50%提高至75%。这期间，有大量研究证明，该项税收优惠政策能够显著改善企业的研发活动（任海云、宋伟宸，2017；贾明琦、张宇璐，2017；冯泽、陈凯华、戴小勇，2019）。2021年政府工作报告提出，2021年1月1日起，制造业企业研发费用加计扣除比例提高到100%，且企业可自行选择就当年上半年研发费用申请扣除，财政部、国家税务总局随即发布《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》，实现了税收优惠政策的再升级。那么，研发费用“再加计扣除”能否驱动制造业企业恢复生机，增强创新活力？在产业变革深入发展和新冠疫情影响深远的背景下，研究现行政策的实施效果和存在的问题，对于充分发挥税收优惠政策促进企业坚持创新驱动主体地位，推动我国经济高质量发展具有重要意义。

二、文献综述

税收优惠政策能否激发企业创新动能？针对这一主题，国内外学者展开了较为广泛的讨论，且研究结果存在差异。首先，部分学者认为，税收优惠政策能有效地激励企业增加创新活动（Hall，Reenen，2000；戴晨、刘怡，2008；Guang，Yam，2015；李惠娟、张新晶，2019；罗斌元、刘玉，2020；李远慧、徐一鸣，2021）。戴晨和刘怡（2008）认为由于我国针对企业实施的税收优惠政策具有普遍性、公平性，且企业具有自主性，所以具有比财政补贴更好的创新激励作用；李惠娟和张新晶（2019）认为所得税优惠政策有助于解决企业在创新过程中产生的市场失灵问题，企业能更多保留创新成果，对医药制造业企业的创新激励作用显著；罗斌元和刘玉（2020）、李远慧和徐一鸣（2021）都认为所得税优惠政策能缓解企业创新的现金流压力，减轻信息不对称问题以增强企业外源融资能力。

但是，也有一些学者认为税收优惠政策的创新激励作用不明显，甚至出现抑制作用（Mansfield，1986；江静，2011；张同斌、高铁梅，2012；韩仁月、马海涛，2019）。Mansfield（1986）认为美国的税收优惠政策对研发费用提出了最低限额，只有超过该限额的企业才能享有，且只有有税收负担的企业才会真正享受到税收减免，虽然企业可以递延研发费用扣除抵减未来收益，但此做法会降低公司价值，最终1981年的公司只能使用59%的研发费用抵减收益，激励作用十分有限。江静（2011）认为由于我国税收优惠政策对税负较重的增值税减免较少，同时企业考虑到跨国公司的威胁和创新的风险，内资企业的研发支出和税收优惠政策之间没有明显的关系。张同斌和高铁梅（2012）认为由于增值税优惠政策对作为促进产出增长必要条件的市场需求影响较小，且其效果的传导速度较慢，所以市场需求约束下税收优惠政策对高新产业的激励效应低于预期。韩仁月和马海涛（2019）认为虽然固定资产加速折旧能使企业递延纳税，但其和直线折旧计提的总折旧额是一样的，所以创新激励作用不太显著。

本文认为研究结论出现差异的原因在于各研究采用的样本数据不同，通过总结我国学者相关研究结果可以发现，认为税收优惠政策的创新激励效果不显著的研究大多属于早期，采用的是较早的样本数据，而得出税收优惠政策能显著激励企业创新的研究大多属于近期，采用较晚的样本数据，说明我国早期的税收优惠政策存在一些问题，随着政策的完善，其效果愈发显著。

此外，还有一些学者拓展了该研究主题，从不同角度探析税收优惠政策的创新激励作用。有学者将创新细分为实质性创新和策略性创新进行研究，黎文靖和郑曼妮（2016）认为作为选择性产业政策的财税支持会引发市场微观主体的寻租行为，更多推动的是策略性创新而非实质性创新，导致企业在创新时只重“数量”，忽视“质量”，但贺康等（2020）认为研发费用加计扣除政策既有利于策略性创新，也有利于实质性创新。部分学者从企业生命周期这一角度出发，通过实证研究发现税收优惠政策在企业成熟期的激励作用大于成长期（任海云、宋伟宸，2017；陈红、张玉、刘东霞，2019；罗斌元、刘玉，2020），原因在于相较于成长期企业，成熟期企业盈利能力较强，税负较重，所以实际享受的税收优惠更多，企业的创新动力更足。还有部分学者从地域、产权和行业异质性角度衡量税收优惠政策的作用，认为所得税优惠政策对东部地区企业的激励作用大于西部地区（李远慧、徐一鸣，2021；梁俊娇、贾昱晞，2019；邢会、王飞、郭辉丽等，2021），对非国有企业的创新驱动作用较国有企业更大，对高新技术企业的促进作用较传统行业企业更大（黎文靖、郑曼妮，2016；梁俊娇、贾昱晞，2019；邢会、王飞、郭辉丽等，2021），但也有学者认为加计扣除政策对非高新科技企业的作用更强（贺康等，2020）。另外也有少量学者探讨了更为细分的税收优惠政策的作用（韩仁月、马海涛，2019；贺康、王运陈、张立光等，2020；梁俊娇、贾昱晞，2019），认为研发费用加计扣除优惠方式的作用更明显。

总的来看，已有文献围绕税收优惠政策对企业研发行为的影响机理和作用效果展开了较为丰富的讨论，为政府制定科学合理的税收政策提供了理论依据。从研究视角看，已有研究主要着眼于宏观层面，将所得税和增值税优惠总额作为税收优惠政策的力度，研究其对企业创新的影响，较少关注所得税和增值税这两个税种具体的税收优惠政策。但是只关注整体效应并不能客观评估每项具体政策的效果，因为优惠政策的整体效应是不同具体政策效果的综合结果，不同政策的效果会相互抵消。假设某项优惠政策合理且有效，但其效果被其他政策的负面影响抵消，就无法客观评估该优惠政策的有效性，所以有必要针对具体的税收优惠政策展开更细致的研究。也有部分学者针对固定资产加速折旧、高新技术企业15%低所得税税率等优惠政策进行专门研究，但对于2021年“制造业研发费用加计扣除比例由75%提升至100%”这一新的税收优惠政策，因为实施时间尚短，还没有文献进行合理、有效的政策效应评价。然而，在经历疫情企业渴望迅速复苏的背景下，对这一政策实施效果的评估较为紧迫，可以进一步完善政策和扩展优惠范围，最大限度地激发各行业企业的创新动力。因此，本文将“研发费用加计扣除比例由75%提升至100%”税收优惠政策作为一项准自然实验，采用PSM-DID方法研究制造业企业是否受到有效的激励，增加研发投入，实现产业升级。研究发现，政策实施以后，相比于非制造业企业，制造业企业的研发投入显著增加，即创新驱动效应明显，并获得了稳健性检验的支持。本文为宏观经济政策对微观企业主体的影响机理和效应再添新的证据，同时也为税务部门制定科学合理的税收政策提供了依据。

三、理论分析与研究假设

（一）企业创新投入的影响因素

自主创新是经济增长、产业发展和企业竞争力提高的最主要源泉（Dosi，1988；陈劲、王毅、许庆瑞，1999；林毅夫，2002）。企业通过研发投入获得专利产出和创新性产品，不仅能够及时占领新的产品、服务市场，实现更高的市场占有量；而且还能够从竞争性市场中获取利润，使股东获得超额收益；从宏观视角来看，技术创新能够增强国家的综合实力和国际话语权。因此，以提升研发投入的形式激发企业创新动能，是世界各国政府关注和讨论的重要问题。但是，企业创新具有正外部性、风险高、信息不对称等特点，导致企业研发的意愿和创新资源供给不足，不能达到帕累托最优水平。

首先，企业创新具有外部性，主要体现在溢出效应（李平，1999；夏杰长、尚铁力，2006），即企业可以无偿获得其他企业的技术创新成果。李平（1999）认为产生溢出效应的渠道有：（1）示范与模仿。国外许多学者通过研究证明企业的技术创新会引发当地竞争者的竞相模仿，例如许多厂商在美国硅谷设立了“技术监听站”，目的是为了尽快获取新技术并加以模仿。（2）企业间的联系。创新能力强的企业与供应商和顾客发生联系时，会主动给予一定的技术指导以满足自身需求，供应商和顾客有机会获得新技术。（3）人员资本的流动。企业的研发人员掌握企业的核心技术，一旦离职前往另一家企业，核心技术也随之流动。正是由于企业创新溢出效应的存在，企业花费极大成本取得的创新成果却被其他企业无偿享用，使得私人成本高于社会成本。企业进行自主创新的意愿被削弱，更多依靠模仿竞争对手的技术存活于市场。

其次，企业创新具有较高的风险。企业获得创新产出需要投入大量资本，但研究结果具有较大的不确定性，前期大量的研发投入可能成为沉没成本。即使企业研发成功，也可能会对市场需求预测不准确，研发出的新技术不能满足市场的需求，消费者不认同该项技术，企业同样无法从技术创新中获利。此外，企业研发一项新的技术需要耗用较长的时间，这一期间不排除出现相同或同类的技术，导致企业在该领域内失去先机，也不能达到预想的经济效益。由于收益无法弥补研发成本，企业的资金链有可能断裂，很多企业会为了规避风险而选择减少研发投资。

最后，企业创新存在较强的信息不对称。创新产出作为一种知识产权，企业为了防止专利技术的泄露、模仿和被同行抢占先机，会采取严格的保护措施，注重研发信息的安全和保密性。但这样做的后果是债券和股票市场投资者无法充分了解企业的技术创新战略及可能的成果，企业出现融资约束，较难获得充足的资金支持后续的研发活动。

（二）“研发费用加计扣除”税收优惠政策对企业创新的激励效应

创新本身的外部性、风险性和信息不对称降低了企业研发投入的意愿，单纯的市场调节无法充分激发企业的创新动能，需要政府适当的干预和帮助（夏杰长，尚铁力，2006），使资源达到合理配置。政府干预市场的主要手段有财政补贴、税收优惠等。财政补贴是政府因某些特定目的给予市场微观主体的现金支持，对企业创新有一定的激励作用，但容易引起企业的寻租行为。余明桂等（2010）提出地方政府基于政治联系的财政补贴支出会扭曲整个社会稀缺资源的有效配置，降低社会的整体福利水平。而同样作为政府干预手段之一的税收优惠政策更加稳定规范（柳光强，2016）。税收优惠政策能增强企业的创新意愿，增加企业的创新资金，激励企业从事更多的研发活动，具体表现为：

图1 研发费用加计扣除的创新驱动效应

第一，税收优惠政策能够降低企业创新投资的成本，激发企业家的创新引领作用，进而增强企业创新的意愿。首先税收优惠政策能降低企业创新投资中的资金成本和人力使用成本（孙莹，2013），增强企业内源融资的能力。根据优序融资理论，由于外部投资者和内部经理人之间存在信息不对称，无论是股权还是债券融资都面临较高的资金成本，如果企业拥有内部盈余，应当优先选择内部融资的方式。税收优惠政策本身减轻了企业的税费负担，使企业在支付较少利息成本的同时得以将更多的资源投入到创新活动当中；另一方面，我国税法规定，允许企业税前扣除研发人员的工资和教育培训费，大大降低了企业的人力使用成本，有助于企业招揽更多的科技创新人才。其次税收优惠政策能激发企业家的创新引领作用，进而增强企业的创新意愿。熊彼特认为只有企业家才能创新，强调企业家在创新中的引领作用。政府针对技术创新实施税收优惠政策，作为企业领头人的企业家极具敏锐度，能够意识到国家对创新的重视和大力支持，必定会引领企业形成创新的企业文化，加大企业研发力度，激发创新活力。因此，税收优惠政策增强了企业创新的意愿。

第二，税收优惠政策能够增加企业的创新资金，帮助企业规避创新活动中资金链断裂的风险。一方面，税收优惠政策可以减轻企业的税负，等同于增加企业的收入，很大程度上缓解了企业投资的现金流压力；另一方面，政府授予企业享受税收优惠的资格，具有积极的信号传递作用，能够使债券和股票市场投资者及时充分地了解企业未来的技术创新战略及可能的成果。因此，从成本收益的角度来看，税收优惠政策能够提高金融机构和资本市场对企业创新活动的支持力度，缓解企业创新的融资压力，进而提高创新投入及创新效率（贺康、王运陈、张立光等，2020）。

研发费用加计扣除作为税收优惠政策的一种，允许企业按照当期可抵扣研发费用加计一定比例抵减当期收益，进而减少企业的应纳税额，降低企业的创新投资成本，增加企业现金流，帮助企业规避部分风险，激发作为领头人的企业家的创新意识，从而激励企业加大研发力度。

基于上述分析，本文设定以下假设：税收优惠政策实施以后，相比于非制造业企业，制造业企业的研发投入显著提升，即创新驱动效应更明显。

四、研究设计

（一）样本选取

由于非上市公司的财务信息披露不全面，故本文选择上市公司为样本，数据来源于万得（Wind）和国泰安数据库（CSMAR）。由于制造业企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%始于2021年1月1日，同时考虑到信息披露的时间问题，所以政策实施后的样本只能选择2021年前半年的数据，考虑到数据的对称性，故选择政策实施前的样本时只能选取各年份前半年的数据。我国于2018年修订了一般企业财务报表格式，将研发费用从管理费用拆分出来单列，所以从2019年起大部分企业才开始在半年报中披露研发费用，本文选取政策实施前的研究年度仅为2019—2020年，最终样本确认为2019—2021各年份前半年的全部上市公司。同时本文参考相关文献，对数据进行筛选：（1）剔除金融业公司；（2）剔除被ST处理的公司；（3）剔除近3年上市的公司；（4）剔除数据披露不全的公司。最终确定使用2 719家公司样本，三年共计8 157条样本数据。

（二）模型设定

我国于2021年将制造业企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%，本文将该政策看作是一次准自然实验，以研发费用“再加计扣除”为代表，利用双重差分法（DID）评估税收优惠政策对制造业企业创新绩效的影响。根据DID模型设立的基本步骤，设定两个虚拟变量：（1）处理组和控制组虚拟变量（treat），处理组为制造业，定义为1，控制组为非制造业，定义为 0。（2）政策时间虚拟变量（t），政策实施后，即2021年及以后定义为1，政策实施前，即2021年之前定义为0。

但由于我国各行业发展差异较大，不同行业之间的发展难以满足时间效应一致性。故在运用DID前，本文参考石大千等（2018）的研究，采用倾向得分匹配模型（PSM）为制造业企业匹配主要特征尽可能相似的非制造业企业为控制组，使得处理组和控制组的发展满足时间效应一致。故最终本文采取PSM-DID相结合的方法，以更正确地回答研发费用“再加计扣除”能否激发制造业企业创新动能这一问题。

根据上述分析，本文设定基于PSM-DID方法的模型为：

（三）变量选取

本文采用企业的研发投入（rd）来衡量创新动能。此外，本文将以企业研发费用半年总值（rd2）（单位：亿元）为结果变量进行主效应分析，以研发费用月均值（rd1）（单位：千万元）为结果变量进行稳健性检验。

X为匹配变量，参考梁俊娇和贾昱晞（2019）的研究，本文选择会影响企业能否享有税收优惠政策的企业规模（size）、资产负债率（debt）、盈利水平（roe）、产权性质（own）、区域分布（loc）为匹配变量。企业规模（size）：企业规模越大，越有能力获得融资以及承担风险，从而能投入更多的研发费用，更容易成为税收优惠政策的接受者。资产负债率（debt）：企业资产负债率越高，越难融到资金以及承担研发的风险，故投入较少研发费用，较少成为税收优惠政策的接受者。盈利水平（roe）：企业盈利能力越强，内源融资能力越强，有足够的资金投入研发，更容易成为税收优惠政策的接受者。产权性质（own）：非国有企业的主要目标是利润最大化，比国有企业更关注税收优惠政策，更有意愿进行创新并获得优惠（梁俊娇，贾昱晞，2019）。区域分布（loc）：位于东部发达地区的企业有更多机会享受到税收优惠政策。

上述变量符号及定义如表1所示。

表1 变量定义

五、实证结果

（一）描述性统计

变量的描述性统计结果见表2。结果显示rd1和rd2的标准差较大，说明样本企业之间的研发费用月均值和半年总值有较大差异。treat的均值为0.718，说明制造业企业占样本的71.8%，较非制造业企业多。t的均值为0.333，说明政策实施后的样本量占33.3%。loc均值为0.718，意味着东部地区的企业在样本中占71.8%，较非东部地区的企业多。own的均值为0.313，说明国有企业占比31.3%，较非国有企业少。

表2 描述性统计

（二）多重共线性检验

为考察本文选取的解释变量是否具有多重共线性，本文进行了person相关系数分析和共线性VIF值检验，结果分别见表3和表4。大多数解释变量的相关系数绝对值小于0.3，且没有相关系数大于0.8，所有解释变量的VIF值都小于10。所以可以判断本文选择的解释变量不存在多重共线性。

表3 Person相关系数分析

表4 共线性VIF值

（三）Logit模型回归结果

本文选取Logit模型进行倾向得分估计，得到匹配变量关于税收优惠政策的回归系数，为PSM奠定基础，回归结果见表5。可知匹配变量的回归结果均显著，说明所选变量都会显著影响企业能否享受研发费用加计扣除优惠。企业规模和地理位置的回归系数均呈负值，这与前文假设和已有文献的结果相反，本文推测是因为国家近几年来进一步落实减税降费政策，与往年相比简化了研发费用核算要求，不需设置专项账簿，只需设置辅助账簿，且简化了研发费用申报税务审核程序，大大降低了享受税收优惠政策的门槛，故处于劣势地位的中小企业及位于非东部地区的企业能够充分利用政策以减轻自身税负和弥补资源不足。剩下三个匹配变量盈利能力、资产负债率和所有权性质的回归系数结果与前文假设和已有文献相同，盈利能力越强、资产负债率越低和非国有企业越容易享受到税收优惠政策。

表5 Logit模型回归结果

（四）PSM-DID回归结果

结合前文设置虚拟变量情况可知，处理组（treat=1）在实验前（t=0）和实验后（t=1）的变化为Δrd=（β+β+β）-β=β+β，该结果含加计扣除政策和其他因素的影响。控制组（treat=0）在实验前（t=0）和实验后（t=1）的变化为Δrd=β，该结果只含其他因素影响，不含加计扣除政策影响，故政策净影响=（β+β）-β=β。PSM-DID回归结果见表6。其中Diff-in-Diff即为应求的β，代表研发费用“再加计扣除”对企业创新动能的净影响。由回归结果可知，研发费用“再加计扣除”使得每家企业研发投入半年总值平均增加0.249亿元，且在10%的水平上显著。回归结果与假设一致，政策实施以后，相比于非制造业企业，制造业企业的研发投入显著增加，即创新驱动效应明显。

表6 PSM-DID回归结果（以研发费用半年总值为结果变量）

（五）异质性分析

不同特征的企业所处的环境、战略目标和战略路径存在差异，导致研发费用“再加计扣除”对不同特征企业的影响效果可能不同。本文针对产权异质性和地域异质性进行效果分析。

表7为产权异质性的分组回归结果，税收优惠政策对不同产权性质的企业影响效果有明显区别。国有企业的回归系数为0.532，但结果不显著，非国有企业的回归系数为0.153，意味着研发费用“再加计扣除”对非国有企业的创新激励作用更显著。可能是因为非国有企业的主要目标是利润最大化，比国有企业更关注税收优惠政策，更有意愿进行创新并获得加计扣除优惠。

表7 不同产权性质的企业分组回归结果（以研发费用半年总值为结果变量）

表8为地域异质性的分组回归结果，税收优惠政策对不同地域企业的影响有明显区别。位于东部地区的企业回归系数为0.242，但结果不显著，非东部地区的企业回归系数为0.258，意味着研发费用“再加计扣除”对非东部地区的企业创新激励作用更显著。究其原因，可能是因为国家近几年来进一步落实减税降费政策，在实施研发费用加计扣除政策上，简化了研发费用核算要求，不需要设置专项账簿，只需设置辅助账簿，且简化研发费用申报税务审核程序，大大降低了享受税收优惠政策的门槛，故非东部地区的企业为扭转自身劣势，积极创新，充分利用政策福利。

表8 不同区域的企业分组回归结果（以研发费用半年总值为结果变量）

（六）稳健性检验

1.平衡趋势检验。DID模型估计有效性的前提假设之一是处理组和控制组在事件发生之前满足同趋势。本文虽已运用PSM回归为处理组匹配到各方面变量尽可能相似的控制组，但该方法只使处理组和控制组在可观测变量上满足同趋势，未能确保在不可观测变量上满足同趋势，故需进行平衡趋势检验。本文参考余泳泽和张少辉（2017）和余明桂等（2016）的研究，通过构建时间趋势图进行平衡趋势检验。前文只研究了2019—2021年的情况，由于时间较短，不能准确衡量处理组和控制组是否满足同趋势，故延长政策实施前的研究年限至2015年。同时考虑到信息披露问题，使用研发费用年总值代替研发费用半年总值和月均值，考察2015—2020年处理组和控制组研发费用年总值的变化趋势。图2显示，在政策实施年度2021年之前，即2015—2020年，处理组和控制组研发费用年总值的变化大致呈相同增长趋势，所以认为本文使用的DID模型满足平衡趋势假设。

图2 平衡趋势检验结果

2.安慰剂检验。本文参考吕越等（2013）的研究中采用的安慰剂检验方法，假设政策实施年份为2020年。DID模型估计有效性的前提假设之一是处理组和控制组在事件发生之前满足同趋势，即处理组和控制组的样本在事件发生前无较大差异。所以将政策实施年份设定在2020年进行双重差分，则回归系数不显著，这也说明前文得到的制造业企业研发投入增加的确是由2021年开始实施的研发费用“再加计扣除”引起的，而不是其他政策的作用。将政策实施时间设定为2020年，估计结果见表9。由回归结果可以看出，回归系数都不显著，表明制造业企业研发投入的增加的确是由2021年实施的研发费用“再加计扣除”引发的，与其他政策无关。

表9 PSM-DID回归结果（以研发费用半年总值为结果变量）

3.改变结果变量。前文以企业研发费用半年总值为结果变量，现参考罗斌元（2020）和李远慧（2021）的研究，通过改变结果变量为研发费用月均值进行稳健性检验，若回归结果的符号和显著性没有变化，则说明研究结果稳健，回归结果见表10。改变结果变量后，回归系数显著为0.416，符号和显著性没有变化，意味着本文的研究结果是稳健的。

表10 PSM-DID回归结果（以研发费用月均值为结果变量）

六、研究结论与建议

本文采用PSM—DID相结合的方法探讨研发费用“再加计扣除”能否驱动制造业企业恢复生机，增强创新活力。通过上述实证研究可以发现，政策实施以后，相比于非制造业企业，制造业企业的研发投入显著增加，即创新驱动效应明显，且该实证结果通过了稳健性检验。通过进一步的研究，本文发现研发费用“再加计扣除”对不同性质的企业影响不同，对非国有企业和位于非东部地区的企业创新激励作用更好。基于上述分析，本文提出以下建议：

第一，研发费用“再加计扣除”政策的适用主体范围可以逐渐扩大。经过实证研究发现，该项税收优惠政策的确能激发企业创新动能，将该政策的适用主体从制造业扩大到非制造业，有助于激发我国全行业的创新活力。

第二，针对不同特征的企业制定税收优惠政策，注重“普惠性”和“特惠性”政策的协调（贺康、王运陈、张立光等，2020）。可以给予非国有企业和位于非东部地区的制造业企业更多税收优惠，充分利用税收优惠政策的创新激励作用。

第三，加大政策实施监管力度和完善相关政策。该优惠政策可能会引发企业的作假行为，企业为享受费用加计扣除的益处，可能将本不归属于研发费用的企业费用划分进研发费用，从而享受本不该享有的优惠额度，所以在企业申报研发费用加计扣除时，应加大审核力度。同时该政策可能引发企业迎合性的低质量创新（邢会、王飞、郭辉丽等，2021），企业为了获取费用加计扣除优惠，一味地投入研发费用，较少关心研发产出，导致研发产出较少，与政策的实施初衷相违背。可以通过建立科研成果转化促进平台，有效建立“专利盒”制度来鼓励企业关注研发产出，促进企业的实质性创新。