党建引领提升乡村治理效能的内在机理与实证分析——以城西村为个案

赵 婧

（中共三门县委党校，浙江 三门 317100）

乡村治理是国家治理体系及治理能力现代化的重要基础。党的十九大报告指出，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”［1］，就是要发挥各级党组织在社会治理中的引领作用。现代中国的乡村治理中，党组织已经成为治理的主体。那么，如何发挥党的基层组织在乡村治理中的引领作用，成为乡村基层治理不可回避的重要问题。浙江省在党建引领乡村治理方面一直走在全国前列，有很多值得借鉴的先进经验。

一、浙江省党建引领乡村治理的历史脉络

浙江省在党建引领乡村治理方面一直走在全国前列，村务监督委员会、农村指导员、小微权力清单等等，都是有价值的基层经验。回顾浙江省农村基层党建引领乡村治理工作可分为以下四个阶段。

（一）探索突破阶段（1978—1991年）。“文化大革命”期间农村基层党支部遭到破坏。党的十一届三中全会召开后，浙江省对农村基层党建建设进行了系列调整。1981年，整顿基层党支部13,600多个，开展争创先进党支部、争当优秀党员活动；1985年，全面整党工作让党组织思想、作风、组织、纪律明显提升；1989年，加强村党组织的设置；1992年，制定《中国共产党浙江省基层组织民主评议党员工作细则（试行）》，规范民主评议党员、不合格党员处置工作。这阶段，整顿了农村基层党组织建设和党员意识问题，提升队伍基层党建能力，强化了村级党组织整体功能，增强了农村党组织在群众中的凝聚力和号召力。

（二）全面推进阶段（1992—2002年）。该阶段由于经济发展差异，浙江省农村出现一定程度的分化，农村基层党建工作和村富民强成正比关系，即农村基层党建工作做得越好，村越强民越富。1993年出台的《浙江省农村行政村党的工作三年规划》提升了农村党支部带领群众进市场、奔小康的能力。1997年，浙江省委组织部对全省15,580个行政村开展调查发现，村富民富的村子都在能力强的支部“头雁”带领下找到了适合村子发展的道路［2］，充分说明党建引领发展的重要性。

（三）城乡统筹阶段（2002—2012年）。习近平同志在浙江省工作期间，提出了一系列农村党建的创新性举措。通过农村工作指导员制度提高农村干部队伍素质，通过“三个跑遍”做好基层服务工作，村务监督委员会制度及《关于认真解决集体经济薄弱村村级组织办公场所问题的意见》等作为先进经验在全国范围推广，农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力得到了提高，浙江省农村取得了飞跃式的发展。之后历届浙江省委、省政府都发挥了党建引领作用，加强群众自治制度建设。2011年出台的《浙江省村级组织工作规则（试行）》，最大限度地保证村民对村务的民主决策和民主监督，被全国各地借鉴。

（四）全面深化阶段（2012年以来）。党的十八大以来，浙江省推动机关重心下移，坚持各级干部走村入户，要求村党员干部带头开展“网格化管理、组团式服务”，确保全省每个行政村都有1名指导员长期驻村指导。各地村民还在党组织引领下制定契合村情的村规民约，为规范本村的公共道德、社会秩序、乡风文明等提供规章制度，“浙江省农村基层党建工作经验20条”在全国推广。

二、党建引领乡村治理的内在机理

通过对浙江省党建引领乡村治理的历史梳理，可以发现浙江乡村治理一直走在全国前列，一条鲜明的主线就是把党组织的建设贯穿于乡村治理体系建设过程中，发挥党组织领导核心作用和政治功能，以党建引领乡村治理，其静态模型见图1。

图1 党建引领乡村治理的静态模型

如图1所示，党组织要引领自治组织、村经济组织、群团组织以及村内精英、村外乡贤等社会力量，参与乡村治理，为乡村治理提供内生性动力。将党建引领“三治融合”的理念和方法应用于乡村治理各个环节和领域，形成一致性的乡村治理目标，即实现乡村的有效治理，从而提升村民幸福感。党建引领乡村治理深层次的内在引领机理主要可以从以下几个方面来进行剖析，见图2。

图2 党建引领乡村治理的动力学模型

（一）政治引领机理：重塑村党组织在农村自治中的政治核心地位，引导建立农村善治的政治秩序。改革开放以来，浙江省基层的社会经济发展因地缘位置、人口特征、产业转型等原因一直在变化，党—政府—社会的关系也一直在优化［3］。新时代，农村基层党建工作面临的环境越来越复杂，村民自治和党领导的政治耦合也需要基层党组织更加精准把控。坚定党在农村的政治核心地位，是浙江省不同时期乡村治理效能提升的牢固基石。改革开放初期，浙江省通过整顿工作重塑党在农村的政治核心地位，重建农村政治秩序。之后世情党情国情在变，坚定不移地将政治引领贯穿各项工作这个“主轴线”一直未变，并结合实际处理好自治、法治、德治三者之间关系，提升了乡村治理效能。党的十九大报告指出，突出政治功能为基层党组织的首要功能定位。村基层党组织作为上级与农民的“纽带”，要发挥政治引领作用，引导党员、群众用新时代中国特色社会主义思想武装头脑［4］，建立村内政治秩序，形成党建自治互促共进的局面。

（二）组织引领机理：构建以村党组织为治理核心的多元民主协商共治机制，领导建设制度化、规范化、法治化的善治体系。乡村治理效能的提升需要党组织的关键性力量，浙江省历来重视组织引领作用，在农村开展思想教育活动、规范党组织运行制度等，通过加强组织建设，增强凝聚力，有效带动群众及社会组织参与到乡村治理中，推动农村社会再组织化。提升乡村治理效能，需要从整体视角为农村基层党组织搭建平台，培育自治力量，构建以基层党组织为治理核心的治理架构与体系。在具体治理工作中，各农村自治组织之间、自治组织和村民等社会个体之间存在利益纠纷或者需求差异时，农村基层党组织要依法引领和保障乡村社会实现公平正义，提高基层党组织在农村个体中的渗入度和公信力，发挥引领作用，提高治理实际问题的平衡能力。党组织的引领力与内生自治动力相辅相成，形成治理合力，从而保持社会稳定以带动乡村治理效能的提升。

（三）发展引领机理：创新村党组织带头的农村经济组织模式，推动农村集体经济和股份经济发展，带动村民致富致强。农村基层党组织要通过引领作用推动乡村产业发展，为村民谋求致富路。组织化是农村生产力最大化的重要催化剂，组织化程度越高则乡村治理效能提升越快。浙江省农村经济水平在基层党组织的带领下不断提高，基层党组织分析当地经济发展特点，对各社会组织和村民个体进行利益协调，科学合理规划发展方向。特别是村党组织书记，作为农村经济头雁，要提高党内经济决策的前瞻性，制定协商机制，引导全体村民以公平、合法、科学的态度处理经济事务，对推动农村经济发展起着关键作用。随着流动人口增多，农民呈孤立的“原子化”分布，农村的组织化程度降低，不利于乡村治理［5］。党建引领乡村治理的过程中，要将乡村重新组织化，将原子化的农民组织起来，带动乡村产业发展，呈现出更为科学的治理格局，提高农村生活富裕程度。

（四）服务引领机理：构建以党员为先锋模范的农村公共服务体系，促进基层社会更加文明、稳定、和谐。作为密切联系群众的基层党组织，具有服务群众的功能。浙江省坚持带动各级干部“走村不漏户、户户见干部”、推行以服务为导向的基层党组织建设。这些做法，使浙江省实现了党领导下的政府治理和居民自治的良性互动，为促进乡村治理体系和治理能力现代化提供了坚强的组织保障。我们党的最大的政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众［6］。从历史维度看，党同人民群众的血肉联系是我党成功的重要法宝。农村是党和群众最直接接触的“神经末梢”，随着时代发展，农民利益诉求更多元，对农村纠纷调解、公共设施建设、生态文明建设、农村村社平安保障等基层治理工作提出了越来越高的要求。农村基层党组织应深入群众，探寻群众的需求，提供更高层级的服务供给，这也是服务引领机理最直接的体现。

三、党建引领提升乡村治理效能的城西实践

三门县城西村是浙江省农村的一个代表。2019年，时任浙江省委书记车俊同志，省委常委、组织部部长黄建发同志都对城西村基层党建工作做出批示。2019年11月，时任省长袁家军同志到城西村调研，对城西村党建引领乡村治理工作表示肯定。城西村在党建引领提升乡村治理效能、健全完善“三治融合”体系上有很多创新。

（一）强化政治引领。城西村1957年成立党支部以来，充分发挥党组织的领导核心作用。以基层自治为基础，加强基层党组织的政治引领作用，听从党的号召，贯彻落实党的大政方针，实现基层党建与村民自治互促的良好局面。

1.突出党组织的政治引领功能。60多年来，城西村加强党组织建设，发挥党在各组织的政治引领作用，紧跟党走，积极响应党的号召。在社会主义建设时期，党和国家提出“以粮为纲”方针，第一任书记章正合带领群众开垦荒地、修建水库，被评为台州地区“农业生产标兵”。20世纪90年代，三门县需要征用周边土地进行开发，第四任书记叶加法顾全大局，做群众思想工作，为三门县城西拓展贡献300多亩土地。2018年，全省开展行政村规模调整，很多村民担心利益受损，现任村书记章以家坚决执行上级决策，通过主动并账、同等村民待遇等举措，实现新城西人合事合。城西村把党组织的政治引领功能贯穿到集体经济发展、乡村治理、人居环境提升等各个方面，走出了一条党建强、发展强的道路。

2.发挥党员干部政治引领作用。城西村党组织完善党员培养选拔机制，大力选拔政治立场坚定、业务能力强的优秀党员干部，发挥好党的群众工作优势和党员先锋模范作用。伴随着村内党支部的发展壮大，城西村收获了一批有担当、有责任感的骨干力量，更加广泛有效地把党员群众凝聚动员起来，推动党建工作与各项工作融合发展，推动乡村治理效能提升。

（二）细化组织引领。城西村从宏观的整体视角出发，以提升组织力为中心，通过建立健全村党组织制度、议事管事等方式，发挥组织引领作用，推动自治组织和个人之间按照民主、合作、协商的社区文化积极培育自治力量，构建以基层党组织为核心的治理架构。

1.完善规章制度。城西村各届党组织坚持法治为本，深化民主法治村建设，坚持“用制度管人、管事、管发展”理念，建立“三个会”——村两委联席会、党员大会、村民（代表）会议等议事机制，完善了决策议事机制及监督机制。重要事项和超过2万元的项目资金要经过“三个会”讨论决定，探索了“党支部带好头，遇事商量着办”等工作模式，并从1957年开始就制定了一系列村规民约，通过不断完善形成了“村规民约22条”，成为村民共同遵循的行为准则。

2.培育社会自治组织。城西村搭建了以基层党组织为核心，社会组织协助配合的治理架构。成立老书记工作室，发挥他们有威望、有经验的优势，帮助村民调解矛盾，协助两委干部处理难事，及时地反映社情民意，为群众解决难题、调解纠纷，让城西村形成了“小事不出村、矛盾不上交”的善治格局。成立发展顾问团，聘请乡贤、机关单位退休干部和致富能人成立城西村发展顾问团，已经卸任的7位书记被村里聘为“智囊团”成员，整合各种治理力量，为城西村的治理建言献策，形成乡村治理的强大合力。

（三）深化发展引领。城西村党组织一心为民，书记带领干部、凝聚群众，为村办企业、搞股改、兴三产，实现了村强民富。

1.发挥带头人在发展中的头雁作用。城西村深化“头雁领航”工程，前后8任书记致富带富能力强，发挥了发展引领作用。首任书记章正合带领党员群众发展农业，接任的金积贵创办罐头厂、变压器配件厂，第三任书记章以齐建起村办烧砖厂，第四任书记叶加法创办“村办加油站”，第五任书记章宏将建造了16套集体产权临街商铺，第六任书记章宏军完成了108套房屋的“立改套”，第七任书记章平完成了全村资产股份制改革，现任书记章以家改变农贸市场经营模式。几任书记都坚持把壮大村集体经济和村民致富有机统一起来，让城西村成为村强民富的小康村。

2.坚持贯彻发展的一贯理念。坚持强村、富民“两条腿走路”，城西村党委创建了“双领三创”工作法，村两委干部领项目、领任务、带头创家业、带村创产业、带民创实业。城西村每任书记都有履职承诺项目，每名支委都有具体负责的党建项目清单，每名党员都实行积分管理，构建了从书记到支委、再到党员的党建责任体制全链条。

（四）优化服务引领。乡村治理要不断满足群众日益增强的服务需求，城西村8任村党组织书记“一心为民”的初心坚守，不断优化服务机制，强化党组织服务功能，提升治理效能。

1.树立为民服务的理念，打造服务平台。行政村规模调整后党组织升格为城西村党委，新的党委秉承一体式服务理念，改造党群服务中心，使其成为集便民服务、展示村史乡贤、党员活动于一体的场所，增强其服务党组织、服务党员和服务群众的能力。

2.发挥党员联系群众制度优势，开展服务活动。城西村党组织开展“党员入格、组团服务”活动，彻底打通服务联系群众最后一公里，实现办事“零次跑”。创建“3+3+N”红色微格工作法。每个微格配备1名村干部、1个党小组和1个帮扶团。建立包抓区域环境、信访维稳、为民代办的三包制度，并对各网格工作情况进行考核。

3.完善文化设施建设，推进和合圆融。城西村党组织不断满足村民日益增长的需求。村民实行“退休制”，60岁以上老人每年一次免费旅游、体检、团圆饭，党组织出面对接村域内中小学和幼儿园的扩建，让下一代在家门口享受优质的教育资源。深入挖掘村内名士文化，修建著名史学家、教育家、书法家章一山纪念馆。该馆成为村民了解发展历史、传承乡土文化的重要场所，涵养了城西人崇学向善的美德。

城西村坚持自治为基，提升网格建设，完善村规民约；坚持法治为本，营造了依法行政、全民守法的法治环境；坚持德治教化，形成崇德向善的良好社会风尚，走出了“三治融合”一体推进的乡村“善治”路子。

四、党建引领乡村治理效能提升机制的启示

城西村党建引领提升乡村治理效能的个案带来很多有益思考。党建引领聚合治理主体，凝聚治理力量，激发治理动力，需要通过治理机制将治理力量和治理动力转化为治理效能。

（一）推进三治融合，提升基层党组织政治引领能力。实现乡村治理效能提升，要以基层党组织政治引领为核心，健全民主自治制度，激发社会多元主体参与治理的积极性，形成党组织与社会良性共生的乡村社会秩序。

1.优化农村党组织设置。党组织设置直接影响其效能发挥。首先，要牢固树立“抓好党建促发展”的理念，根据新形势，科学合理调整设置，充分发挥党的政治优势和组织优势。其次，要把村级组织运行规范化作为优化村级治理的重要基础，保证党组织阵地建设。发挥线下党群服务阵地、线上“互联网+党建”两个平台的作用，更有效地把党员群众凝聚动员起来，把党建引领作为灵魂贯穿于乡村治理的全过程，不断提升乡村治理水平。

2.构筑党建引领“三治融合”的乡村治理体系。首先，唤醒村民的主人翁意识，调动群众参与积极性，主动参与到村庄治理中。制定自治章程、村规民约，完善村民代表会议、村民会议议事制度，实现依法依规治村目标。其次，强化法律在维护村民利益、化解矛盾中的权威地位。通过法律宣传及服务等活动，引导党员干部用法治思维推进乡村治理，引导群众依法维护合法权益，形成办事依法、遇事找法的自觉意识，形成乡村法治型秩序。再次，在乡村治理中党组织要通过多种方式，让村规民约深入村民生活，通过德化教育提升村民道德修养，增强内部凝聚力，让德治与法治形成刚柔并济的双轨共治模式，提升党建引领乡村治理效能。

（二）协调多元关系，提升基层党组织组织引领能力。乡村治理中的多元主体对基层党组织提出了新要求，基层党组织要通过增强组织引领能力来对社会组织进行组织塑造。

1.强化自身制度建设，为乡村治理提供保障支撑。城西村坚持制度建设的延续性、实效性，以制度规范行为，高效地推动了中心工作和重点项目的落实，实现了党建与发展的互促共融。落实党建工作责任制、推进党建工作向基层延伸，关键要构建形成以上率下、层层抓落实的党建责任闭环，不管发展目标要求怎么变化，压实党建主体责任，让从严从实成为常态。通过规范组织制度、增强组织纪律性，发挥基层党组织的政治优势，正确处理与社会组织的关系。

2.完善民主协商机制。严格落实新时代村级治理“三化十二制”，按照“五议两公开”要求进行民主决策，构建村党组织成员、村民委员会成员、农村合作社代表、村级各类组织代表、新乡贤等人员形成多元议事共同体，对村内的重大事项进行协商，保证良性互动的协商机制，确保依法治村得以实现。

（三）建强组织队伍，提升基层党组织发展引领能力。再好的制度与体系最终还是要落实到“人”的行动上，党员干部特别是“一把手”的干事创业能力、担当负责精神直接决定着乡村治理的工作成效。

1.发挥“头雁”机制的作用。村“两委”一肩挑能推动村党组织带头人队伍优化，破解目前存在的作用发挥难题。作为国家与社会的“纽带”，党组织带头人需要被承认，只有保证其角色合法性、权威性，才能确保其行使权力的正当性。“一肩挑”确保了“自上而下”党委权威与“自下而上”自治权威的融合，有效破解了党组织领导合法性、权威性不足的问题，充分调动和激发其治理动力，推进乡村治理效能提升。

2.增强村党组织书记的“头雁”能力。城西村经验传递的一个强烈信号就是“一把手工程”，八任书记干事创业有思路、带领队伍有办法、村务管理有规矩、服务群众有感情，诠释了新时代的“头雁”精神。只有大力发扬“头雁”精神，才能把人民群众建设大花园的精气神提起来，所以把加强村干部队伍建设作为党建引领乡村振兴的核心工程来抓，尤其是村两委“一肩挑”之后，要配强头雁队伍，提升头雁本领，打造一支能力强的农村带头人队伍。

（四）整合服务资源，提升基层党组织服务引领能力。村民是乡村治理的主要参与者、最大受益者、最终评判者。发挥党组织的服务功能，提升党组织的服务引领能力，要确保人民群众在基层治理中的主体地位。

1.把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。习近平总书记提出“不忘初心、牢记使命”，就是要求党员干部牢记自己的职责，坚定不移贯彻好党的群众路线［7］。基层党组织要深入群众了解其利益诉求，畅通民意表达渠道，做好党和国家政策的传达员。在具体实践中，要始终紧抓党的思想引领建设，突出网格优化，让党的工作覆盖到各类社会组织和团队，做到基层党组织和服务的全覆盖，将初心和使命融入每名党员干部的血液，转化为为民服务的自觉行动。

2.探索有效的服务供给模式。收集、整合村庄的优缺资源，征集村民意愿诉求，形成需求清单，村“两委”通过项目扶持等方式对村庄进行党政资源的供给与配置，从而调动村民的主动性和积极性。同时，在涉及村庄整治的事务中，采取“村民出一点、社会捐一点、政府补一点”的方式筹资，鼓励村民筹资筹劳，参与村庄事务，有效整合乡村的人、财、物等要素资源，实现村庄资源与党政资源的充分整合，为群众提供有效的服务供给，助推党建引领乡村治理效能提升。