财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革思路研究①

白 涛

（河南高速公路发展有限责任公司南阳分公司，河南 南阳 473000）

前言

“贷款修路、收费还贷”政策于1984年出台并实施，开启了国内交通运输事业基础设施建设方面的投融资先河，自此开始，投融资就成为了国内交通运输事业的稳定资金来源和渠道。而十八届三中全会以后，我国开始重视财税体制方面的改革，尤其是投融资体制改革开始深入，这标志着国内交通运输基础设施投融资开始进入到一个全新的发展时期。在这一新时期中，交通基础设施投融资遇到新的机会，也面临新的压力，财税体制改革的不断深入为其指明了未来的发展方向。但是，传统的投融资模式已经不再适应新的发展要求，也产生了比较多的问题，对国内交通运输事业的发展也有一些负面影响，因此，改革势在必行。

一、我国交通基础设施的投资概况

（一）投资融资政策

国内交通事业发展过程中，公路水路投融资建设政策方面的基础是在三十年前就已经基本确定的，并且在后续的发展过程中得到了很好的优化和完善[1]，此时相关的一系列政策也变得更加明朗，主要概括为以下两方面：一是财政性资金供给方面实行的专项资金制度，这使得国内的基础交通设施建设方面得到了基础层面的保障；二是公路水路基础设施的融资方面，实际融资过程中坚持以地方为主，以“收费公路”、“统借统还”两项政策为良好的抓手，进行的是以“债务”为主体的融资方式，这一融资方式是依据当时的社会经济发展情况诞生的，伴随着国内社会经济整体和交通运输事业自身的发展水平的提升，这种融资方式缺少了合适的“生存环境”，这也是当代在财税体制改革背景下需要针对交通基础设施投融资进行改革创新的主要原因之一。发展到现阶段，中国公路水路交通发展形成了两种不同类型的投融资模式，一种是比较常见也比较容易理解的收费方式，主要通过收费偿还肩负的债务，并且在这一过程中获取到相应的投资回报；另一种就是非收费模式了，这一模式主要依托交通转向谁，以其作为担保进行债务性质的融资。两种融资模式各有利弊，其中税费模式极大地促进了高等级收费公路、港口和通航基础设施的快速发展，非收费模式则使得国内的交通基础设施范围得到了极大的推广。

（二）投资融资政策的落地

自改革开放以来，国内的社会经济进入到一个快速发展的阶段，使得国内不同领域的发展都得到了比较大的推动力，交通运输领域亦是如此，国内的公路、水路交通建设在这一时期取得了巨大的发展，主要集中表现在以下几个方面：首先，公路网络的密度和深度都在不断提升，公路等级也提升了很多，其中高速公路里程位居世界第一[2]；其次，沿海港口朝着大型化、专业化的方向发展，吞吐能力得到提升的同时，也创造了很多世界第一的成就；最后，内河发展的步伐更快，航道和港口的落后面貌彻底成为过往，当然其中不断增长的交通基础设施投融资是非常重要的，起到了重要的支撑作用。

（三）主要存在的问题

从某种角度上来说，投资与融资之间有着较强的联系，但二者更具有较大的不同，为使财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革思路更加具有针对性，笔者分别从融资层面和投资层面的问题进行阐述和分析：

1.交通基础设施融资方面的问题

（1）地方专项财源的缺失现象比较严重，实际的融资过程中仍主要依靠中央转移支付；（2）资方筹资压力比较大，融资的压力由此来到地方；（3）债务负担比较重，交通基础设施建设工作又是一项投资周期比较长的事业，收益难以在短时间呈现，使得本就严重的债务负担“雪上加霜”；（4）大量的债务融资虽然拓宽了融资渠道，但是其债务利率居高不下，实际开展起来存在比较大的阻碍[3]；（5）国内部分地区中还存在着一定的融资资源分割的现象，即便进行融资，其资金是否能用在交通基础设施建设方面，也得不到保障；（6）最后，一些新建公路收费项目的收益能力比较差，极容易出现“入不敷出”的负面情况，后续的社会资本进入意愿也降低了很多。

2.交通基础设施投资方面的问题

（1）在交通运输事业发展过程中，基础设施建设方面来自于政府部门的投资存在着比较大的缺陷，一方面投入不足，另一方面是投资的不稳定，没有发挥出自身良好的引导作用，这使得很多专项资金经常受到来自外部的强烈冲击，其专用性和使用管理方面都得不到相应的保障；（2）在交通基础设施投资方面具有事权与支出责任不匹配的情况，使得后续一系列工作的顺利开展受到了比较大的影响；（3）中央投资结构不尽科学，重点并不突出，事权方面的体现也就不突出；（4）中央投资的资金性质不明确，地方又坚持中央资金是“补助”性质的资金，使得资金的用处存在不确定性；（5）财政部门针对交通基础设施方面的维护、管理投资不足，使众多交通基础设施的使用寿命大大降低。

不难看出，在交通基础设施投融资方面的问题还是比较多的，因此在交通领域形成了一种恶性循环生态链，具体的恶性循环关系如图1 所示。

从图1 中能够看出，在实际的交通基础设施投融资过程中产生的问题具有明显的连带性，这样不健康的投融资机制对于国内交通事业可持续发展有着比较大的影响，尤其是在深化财税体制改革的背景下，更加需要重视交通基础设施投融资的创新改革工作。

图1 国内交通投融资恶性循环示意图[4]

二、交通基础设施面临的投资和融资情况分析

（一）国内外基础设施投资对比分析

交通运输事业不同于其他类型的事业，无论是网络建设工作还是维护养护工作，都需要持续的、大量的资金保障。美国在1945 ～1980 年之间维持了美国公路网建设三十六年，其中高峰期占据55%左右，接近二十年。从1972 年开始，其公路建设投资方面的总GDP 占比开始逐渐降低，1981年后开始趋于稳定，时至今日，美国公路交通基础设施建设方面的投资一直维持在1.3%左右的水平，从中也能够看出其对交通事业的重视程度。我国从1998 年开始，公路建设方面的投资超过总GDP 占比20%的情况已经持续了二十三年有余，并且在后续的发展过程中依旧需要延续高投资的强度，预计到2030 年国内的公路路网基本成熟之后，其投资占比将会逐渐趋于稳定。

（二）未来我国在基础交通上的投资趋势分析

进行大致的测算和调查就能发现，“十三五”期间国内交通基础设施养护工作的资金需求就达到了81650 亿元，公路建设、养护大约为78600 亿元，内河航道方面建设、养护需要2400 亿元，沿海港口建设需要大约650 亿元，专项资金能够满足其需求的38%左右，考虑到存量债务偿还方面的需求，专项资金的满足率是更低的[5]。从宏观角度上来看，依靠现有国内交通基础设施投融资机制，“十三五”期间财政性资金并没有有效地满足交通事业的发展。从长远角度上来看，在2030 年之前，交通基础设施的养护支出也将继续增加，并且增加趋势是非常快的，使得交通领域的投资需求存在了巨大的缺口，这对于国内的交通领域后续的发展是极为不利的。通过相关资料和预测数据来看，财税体制改革背景下，针对交通基础设施投融资改革势在必行，相关部门、事业单位需要给予高度的重视，否则将影响整体社会经济的发展。

（三）对投资分配的区域分析

以发展到2030 年全国高速公路规模达到17 万公里进行测算，国内东部地区整体社会经济和高速公路资金平衡情况良好，基本上能够实现良性滚动发展，因此在国内东部地区的投资、分配方面需要保障“动态平衡”即可。中部地区在“十三五”之后，其高速公路资金周转资源将会比较困难，收支之间难以实现平衡，导致其债务规模将会持续性增长，在这种趋势下，在中部地区的投资和分配方面就需要依靠“债滚债”的方式进行维系，防止中部地区的公路资金运转进一步恶化。但是，如果以全国高速公路总规模达到20 万公里来进行测算的话，东部地区自身的滚动能力会明显下降，中部地区的交通领域经济进一步恶化，此时就更加需要注重财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革工作，并且在合法合规的基础上做好一系列的投资和分配方面的工作。

三、国家体制对基础设施投资的影响

（一）对财税体制的影响

在国家深化财税体制改革的大背景下，会使国内交通基础设施投融资的财政性资金来源产生比较大的变化，而且还会影响这一部分资金的保障能力。譬如，按照减少专项支付、转移支付规模的要求，其中车购税、燃油税等等都会改为一般税，在这种情况下，就有可能使交通运输基础设施投融资过程中各级财政支出受到影响，其支出规模和稳定性都没办法得到相应的保障，这对于交通领域的发展所产生的负面影响是相当明显的，但也从侧面说明，传统的交通基础设施投融资机制已经不能满足时代的发展需求了，亟需进行创新改革，做到交通领域顺应时代进行发展。

（二）政府举债制度的影响

就目前来看，不同类型的交通融资平台都得到了清理，虽然使交通领域整体的投融资渠道有所减少，但有利于国内交通领域中的投融资规范建设。从长远角度来说，还能使财税体制改革背景下交通基础设施投融资的债务风险得到有效控制，实际的融资成本也有所降低。依据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，地方政府的债务不能通过企业或者事业单位等举借，一旦发现这种情况，就需要剥离相对应的交通投融资平台公司承担的政府融资职能，这也是部分交通融资平台遭受到清理的主要原因之一。在这一制度之下，政府部门的举债必须要以“政府债券”为载体推行，并且需要推广使用政府与社会资本合作的模式，这样才能使得政府的债务得到严格的控制和管理。除此之外，目前公益性交通基础设施的举债主体已经实现了交通部门到财政部门的转变[6]。简单来说，在这种转变实现之后，财政部门安排多少债务预算，交通部门就需要按照预算执行相关的工作内容，这就是财税体制改革背景对于政府举债制度的总体影响了。

（三）管理机制对专项资金的影响

在国家的财税体制改革背景下，交通基础设施投融资过程中专项资金的使用和管理也受到一定的影响。目前，国内的交通运输部门设立了一定的专项资金，这一部分专项资金按照财税体制改革的相关要求需要逐渐取消，自然会使专项资金的使用管理受到影响。另外，部门专项资金属于地方事权，在这种情况下，按照深化财税体制改革的相关要求，需要实行一般性的转移支付。最后还需要提及的是，不同部门设立的引导类专项资金在未来的使用和管理过程中会被严格的控制，一些使用方向一致性较强且能够进行归并的专项资金具有很大可能会被整合。总体来看，我国的深化财税体制改革过程对于交通领域的发展提出了崭新且更高的要求，并且需要向“公共财政保障、区别责任、权责一致、规范融资、资金高效利用”的方向进行转变，其中受到影响比较明显的就是交通基础设施投融资中的“专项资金”，此时就需要在财税体制改革背景下实施交通基础设施投融资的创新，迎合国家深化财税体制改革的相关要求[7]。

四、对我国基础设施投资的一些建议

（一）转变传统的投资融资观念

国内交通领域发展之所以受到一定的限制，除了传统的交通基础设施投融资机制之外，还受传统发展理念影响。新时期，如果发展过程中依旧在“大包大揽和事无巨细”的方向上行走显然不合适，这种传统的投融资理念已经不能适应当代社会的发展节奏，甚至已经不能在一些信息比较复杂、地方具有行政资源优势的位置进行运用。在这种情况下，就需要针对在财税体制改革背景下的交通基础设施投融资进行改革和创新，并且注重交通投资融资理念的创新和转变。譬如一些省道、农村公路规划、建设和管护工作就需要交由地方政府进行负责，交通行业管理工作应该注重制定全国总体发展目标等一系列工作之上；譬如制定相关工作标准并且进行监督和检查等，使得一系列交通领域的工作得到贯彻和落实。在实际的财税体制改革背景下的交通基础设施投融资改革过程中，交通基础设施投融资需要由交通部分负责债务融资理念的转变，形成财政负责筹资的良好局面，交通部门主要负责的应该是资金的良好使用，并且按照规范化的政府举债机制，代替交通部门贷款、资金使用监管，这可以使一系列不切实际的建设目标被淘汰，并且合理控制债务的规模和风险。各地交通运输部门要积极争取政府财政资金加大对普通公路、内河航道等交通基础设施建设、管理、养护的投入。建立以公共财政为基础、各级政府责任明晰、事权和支出责任相适应的普通公路、航道投融资长效机制，建设运营公路、水路交通运输基础设施[8]。

（二）建立相关的责任机制

在近二十年的发展过程中，分税制度改革发挥出良好的作用，其中包含规范地方政府财税管理、增强税基两个方面的重要作用。但是，国内交通事业发展过程中，中央和地方财力和事权不匹配的问题变得越来越严重，中央和地方的财政支出比例一度达到了15 ∶85，这是一种非常严重的失衡现象。对于交通领域和社会经济整体所产生的负面影响比较明显。在这种情况下，财税体制改革背景提出需要“适当上收中央事权，并且建立事权于支出责任相匹配的制度”，从而确定关于地方财政事权、国道方面的中央事权与责任。并且，按照财税体制改革的相关要求，交通运输部门需要对财政部制定的交通运输领域的中央事权方案进行大力配合。笔者认为，交通运输部门为了配合好相关的工作内容，需要以自身为核心争取各方的支持，使国家高速公路和部分普通国道的投融资纳入中央事权，这也符合事权改革的“收益范围原则、效率原则和激励相容原则”，因此，在后续的发展过程中需要将这一工作内容进行贯彻和落实，才能形成相对严谨的责任机制，以往事权不清、财力与事权不匹配的问题都能得到统一的解决[9]。

（三）优化资金支出制度

在财税体制改革背景下，交通基础设施投融资改革过程中，需要对车购税支出结构方面的变化给予高度重视，这样才能适应财税体制改革中的适应权责一致性的相关要求，中央政府部门的投资也需要体现出良好的中央集权和支出责任的特点。为了实现这一点，需要做到以下几个方面：首先，需要提升国家对于高速公路基本金的投入标准，譬如目前一系列的新建高速公路项目的财务能力较差，这一点在西部地区交通基础设施投融资方面体现得十分明显；其次，针对普通国道投入标准方面需要进行大幅提升，目前中央对于普通国道的投入标准是一种定额标准，使得实际的投资比例比较低，这对于地方筹资牵引力的作用是非常有限的；最后，还需要增加中央资金在事权范围内交通基础设施的维护、养护的投入，这一部分的资金缺口较大，燃油税是养护工作的唯一资金来源，应当有限确保，在成品油消费税税率提升之后，应该依据实际情况增加资金对交通领域方面的投入。

（四）完善特许经营模式

目前，国内社会经济在发展过程中正在大力发展政府与市场的合作发展模式，为了使财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革工作得到保障，需要保障制度先行，这也是完善特许经营模式的重要前提条件之一[10]。首先，需要培育出国内高速公路特许经营的竞争市场，以良好的、健康的市场发展，吸引、引导各类社会投资主体或者资本力量进入到交通基础设施投融资当中，这样也能使各类投资主体和资本以各种形式参与交通基础设施的建设和管理，使得政府行为得到规范化处理，保障投资主体和资本的合法权益。其次，针对交通基础设施投融资中的特许经营，主管部门需要进行再一次的明确，结合中央集权的改革，是可以委托省级政府的交通运输主管部门代为执行的。再次，还需要针对投资回报率进行控制，将其控制在一个科学合理的范畴之内，收费收入不足的，政府可以给予合理的补偿或者补助，针对存在超额收入情况的，政府部门需要对超出部分进行统筹，降低运营成本，后续还应该抓紧制定全国高速公路运营服务评价标准，建立良好的高速公路运营服务考核机制，并且将相对应的奖惩措施进行不断的贯彻和落实。

（五）推动绩效管理机制的建设

传统的交通运输领域当中，其采用的是规模计划导向的预算管理模式，这是一种相对粗放的发展模式，随着时间的推移，这种模式已经不能适应时代的发展脚步。在这种情况下，为了实现财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革，后续应该推动绩效管理机制的建设工作，这一机制也应该具有良好的、属于交通运输行业自身的特色，对于后续的交通资产管理系统的完善和优化也尤为重要。目前，国内的交通运输领域发展正处于转型过程中，开始从传统的大规模建设向运营维护改善期进行转变，此时其对于一个行之有效的管理机制的渴求程度是比较高的。因此，在实际的财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革过程中，需要投入一定的资源开展绩效管理机制的建设工作，这还能为切实提高资金使用效益发挥作用，后续需要进一步加强中央交通专项资金使用的监督管理，对违规挤占、挪用资金的，将采取必要措施，相应核减年度投资补助规模。

结论

从以上对财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革思路的相关研究中能够看出，国内目前正处于一个快速的财税体制改革背景当中。在此背景下，不同领域都受到了一定的影响，国内的交通基础设施投融资正是其中之一，为了顺利地完成财税体制改革背景下交通基础设施投融资改革工作，需要针对财税体制改革的内容和相关要求进行系统的研究分析，进一步转变传统的投资融资观念，建立相关的责任机制，优化资金支出制度，完善特许经营模式，推动绩效管理机制的建设，同时，还需要依据国内交通基础设施实际的建设情况，进行长期的优化和完善方面的工作。