我国机动车驾驶人管理制度变革特点与经验

驾驶人管理制度是道路交通安全重要的源头防线，也是服务民生、服务经济重要的前沿桥梁，对于统筹安全与发展具有重要意义。为此，公安交管部门紧紧围绕驾驶人管理的多元属性，以深化交管改革为契机，建立健全制度机制，强化技术手段应用，不断提升驾驶人考试管理服务水平，有效适应了驾驶人数量排浪式增长，满足了群众对考试便捷服务需求，保障了驾驶人考试公平公正。

一、机动车驾驶人管理制度变革特征

驾驶人管理的载体是机动车驾驶证，而其制度依托是《机动车驾驶证申领和使用规定》。2004年，配套《道路交通安全法》实施，《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第71号）随之制定实施，此后经历了5次修订，历次版本分别为91号令（2006年）、111号令（2009年）、123号令（2012年）、139号令 （2016年）和162号令（2021年）；在此之前是《机动车驾驶证管理办法》 （公安部令第28号）《机动车驾驶员考试办法》（公安部令第29号）等相关规定。从历次修改版本来看，驾驶人管理制度呈现与经济社会发展高度适应、主动变革的特点，主要有四个典型特征。

（一）高度协同机动化

我国已经历且仍在经历世界上最大规模的机动化进程，驾驶证类型的分类设计，与工业化和个体化发展需求高度匹配适应。1996年的第28号令中明确了15类驾驶证，其中大型客货车2类、小型汽车1类、摩托车3类、拖拉机和农用车5类、轮式和电车3类、电瓶车1类，可以看出当时驾驶人管理制度重点是服务农业运输管理。随着工业化的发展，工业用品运输需求增长，驾驶人管理制度调整优化，驾驶证类型发生深刻变化，在71号令中则调整为大中型客货车5类、小型汽车2类、低速和三轮2类、摩托车3类、轮式和电车3类，对大中型客货车的类型更加细分，对小型汽车的划分更加多元，目前则细分为17个类型，基本保持了71号令的分类，更加便于工业化的运输，更加满足群众个体驾车需要。

从申请条件来看，积极适应老龄化、多元化人员诉求。在年龄方面，第28号令最初设定的年龄条件基本为18周岁至60周岁，重点驾驶人则在50周岁甚至45周岁；71号令则将小型汽车、轻便摩托车申请年龄放宽至70周岁；此后申请年龄不断随着人口形势变化而调整。近两年，相继推出放宽70周岁老年人申请驾驶证、优化大中型客货车驾驶证申请年龄的改革措施，将申请小型汽车、小型自动挡汽车、轻便摩托车的年龄条件放宽至不设上限，将大中型客货车驾驶证申请的上限年龄放宽至60周岁，更好满足群众追求美好生活需要。

在身体条件方面，伴随着机动车改装技术、智能技术的发展，不断优化驾驶人的身体条件，先后推行允许左下肢残疾人驾驶小型自动挡载客汽车（2003年）、扩大了左下肢残疾人驾车的范围（2004年）、允许右下肢和双下肢残疾人申领残疾人专用小型自动挡载客汽车驾驶证（2009年）、允许一只手掌缺失的上肢残疾人申领残疾人专用小型自动挡载客汽车驾驶证（2016年）、允许右眼视力达到要求的单眼视力障碍人士申领小型汽车等驾驶证（2016年）、允许持有C2以上驾驶证人员驾驶上肢残疾人专用小型自动挡载客汽车，不断优化改进政策规定，保障残疾人驾车权益。

从管理方式来看，积极适应机动化、智能化进程。一方面，驾驶证类型设计与机动化相适应。自2004年第71号令起，驾驶证类型设计不断完善，从最初的15类增加为现在的17类，剔除了农业运输类的驾驶证类型，先后增加了具备先进技术的小型自动挡汽车准驾车型（C2）、具备保护残疾人权益的残疾人专用小型自动挡载客汽车准驾车型（C5）、具备促进产业发展和服务群众生活的轻型牵引挂车车型（C6），以积极探索创新的举措提高驾驶证管理的时代性、先进性。另一方面，驾驶人考试管理内容与机动化相适应。驾驶人考试内容逐步由最初重机械常识、重驾驶操作，逐步转向重交通规则、重通行安全，理论考试大幅减少机动车相关知识，场地考试、道路驾驶技能考试逐步减少考试项目，特别是对小型自动挡汽车的考试，更加注重实用性项目的设置，删除坡道停车起步等不必要项目设置，提高考试内容实用性。

（二）考试内容科学化

图／陈效宝

驾驶人考试制度是驾驶人管理的核心制度之一。以《道路交通安全法》及其实施条例为中心，公安交管部门不断细化改进政策制度，优化调整考试内容，推进完善驾驶人考试制度机制，以科学化为路径，形成了系统实用的考试管理内容。

一是科学设计考试科目和项目。确立道路交通安全法律法规和相关知识考试、场地驾驶技能考试、道路驾驶技能和安全文明驾驶常识考试三个科目，体现理论与实践相结合、技能与意识相融合的特征。在实际考试项目中，各科目考试经历了诸多变化。在20世纪90年代前，初考（理论考试）侧重交通规则和机械常识，场内考试则以桩考为主，道路考试要求全程在实际道路上进行不少于20分钟、3公里的驾驶；在2004年《道路交通安全法》出台前，统一了科目一、二、三的内容要求，将“交通法规”和“机械常识”合并为“交通法规与相关知识”，增加急救、危化品运输等内容，规定了各科目约考间隔，方便合理安排考试；《道路交通安全法》实施后，正式确立三个科目的考试内容和项目，并根据实际情况不断优化调整，特别是在2012年第123号令修改中，大型车科目二考试由“训练10项、考试6项”修改为“训练、考试均为16项”，增加山区、隧道、陡坡等复杂道路考，小型车考试科目二考试取消桩考移库、通过连续障碍、单边桥等项目，考试项目由9项修改为5项，2021年第162号令修改将小型自动挡汽车科目二考试减少为4项，取消坡道停车起步项目，更加实用。

二是科学设计考试内容和方法。紧密结合实际驾车需要，修订《机动车驾驶人考试内容与方法》。一方面，统一全国理论考试要求，统一设置理论考试系统和题库内容，优化设置单选、多选、判断多种题型，并大量采用图片方式展现实际驾车场景，让驾驶人知场景、懂规则、会驾车。另一方面，强化实际驾车安全驾驶要求，场地操作允许适度停车，实际道路驾驶增加变更方向过程“回头观察”“荷式开车门”“通过路口主动避让优先通行的行人和非机动车”等评判要求，并在123号令、162号令逐步推进小型汽车、增驾大型车的夜间考试采用模拟方式，更加突出安全文明意识考核，更加契合实际道路交通环境，更加注重评判科学公正。此外，还科学设计考试运行保障体系。规范场地配置、使用验收、监督管理要求，为考试工作提供规范化的场地保障；规范考试系统、监管系统技术条件，为考试工作提供规范化的系统支撑。规范考试工作流程、考试组织等内容，为考试工作提供规范化的运行模式。

（三）管理手段信息化

随着我国道路交通大发展、人员车辆大流动以及管理制度大改革，驾驶人管理的手段也亟需变革创新，特别是要借力新的科技手段，实现便民利民、严格规范双重效益。一是驾驶证业务网络化。公安部自2015年起推行“互联网+交管”改革，首先选择将驾驶证业务向网上延伸，推行驾驶人考试预约、驾驶证补证换证等业务网上办、自主办。二是考试预约自主化。以驾考改革为抓手，2016年起，在全国全面推行互联网自主报考约考，建立了全国统一的考试预约服务平台，考试资源全部在网上公开，考生完成培训后可按规定自主选择考试时间、考试场地，不再由车管所分配考试名额，斩断了驾校和车管所之间的利益链。三是考试评判自动化。自2005年起，推动驾驶人考试智能评判系统建设应用。目前，理论考试、场地驾驶技能考试全部实现电子化评判，道路驾驶技能考试全部推行人工评判与电子评判相结合，考试成绩自动上传考试监管系统，大大提高驾驶人考试工作效率，减少人为因素干扰，堵塞了考试工作漏洞，体现考试工作公平公正。四是考试监管智能化。为加强考试过程监督管理，公安交管部门持续完善考场、考试管理标准规范，推进考场升级改造，应用人脸识别、二代身份证读卡器、指纹识别等技术手段确保考生身份唯一性，大力推行交管业务监管系统，考试过程接入考试监管平台实现实时动态监管，做到严守考试标准，严格考试程序，严把考试关口。

（四）使用政策便利化

驾驶证管理，公安交管部门在“发”和“管”，驾驶人则关注“考”和“用”。为提升驾驶人考证用证便利性，公安交管部门坚守为民初心，大力推进交管改革，大力推行驾驶证业务“一证办、一次办、异地办、就近办”，以高水平管理提供高质量服务。一是推进流程简化优化。在系统梳理驾驶证业务要求基础上，逐步推行小型汽车驾驶证全国通考、大中型客货车驾驶证全国通考、异地分科目考试、18类业务一证即办等改革措施，驾驶证业务全面实现跨省通办、异地快办、持身份证一证即办，窗口业务无需填写申请表、无需自行复印相关资料，减少群众往返奔波、携带资料麻烦。二是推进业务延伸下放。积极适应乡村振兴、城乡融合发展新形势，借力交管业务延伸下放，推进驾驶证业务向县级下放、向社会延伸。三是推进服务上网上门。除充分利用互联网将驾驶证业务实行网上办的便利措施外，各地车管所积极推陈出新，大规模使用自助设备，从考试签名到补证换证，全流程自主化、自助化，部分业务更是实现24小时自助服务，围绕群众满意，提供品质服务。2021年，率先推行机动车驾驶证电子化，通过全国统一的“交管12123”App为驾驶人核发电子驾驶证，与纸质驾驶证具有同等法律效力，成为法定证件智能化、数据融合实战化、服务管理便捷化的成功实践。

二、机动车驾驶人管理制度变革主要经验

纵观近年来我国机动车驾驶人管理制度，围绕驾驶人准入退出、驾驶证使用等核心内容，呈现的协同化、科学化、信息化、便利化等趋势，关键在于把握了四个主要特征和要求，也是推进交管治理能力现代化的重要方向。

（一）改革惠民。坚持以人民为中心的发展思想，积极适应经济社会发展新形势，主动回应群众美好生活新需要，完善机动车驾驶证申领和使用规定，结合公安交管8个批次69项“放管服”措施，进一步推进简政放权、减证便民，更快更好地方便群众和企业办事创业，让群众有更多获得感、幸福感。

（二） 安全为基。坚持守土有责、守土尽责、守土负责的工作理念，紧盯道路交通安全新形势，分析研判交通安全源头治理重点，进一步完善驾驶人准入退出制度，严格各类驾驶证特别是大中型客货车驾驶证管理，推进刑行衔接，严厉打击驾考舞弊、酒驾醉驾、追逐竞驶、超限超载等严重交通违法行为，严格限制替考代考、有严重违法事故等不安全记录人员考领驾驶证，强化驾驶人考试过程监管，切实提升驾驶人安全文明素养，筑牢交通安全防线，让人民群众更有安全感。

（三）法治固本。坚持改革与法治协同，有序推进从规章层面将便民服务措施、安全严管措施制度化，推进改革法治化，确保改革在法治的轨道上运行。目前，驾驶人管理工作已经形成“1法、1条例、1部令、1规范、20余标准”的制度体系，即以《道路交通安全法》及其实施条例为总纲，以《机动车驾驶证申领和使用规定》《机动车驾驶证业务工作规范》等部门规章规范为核心，以《机动车驾驶人考试内容与方法》《机动车驾驶人考试场地及其设施设置规范》等20多个行业技术标准为支撑，制度层级清晰、结构完备，为驾驶人管理工作提供了坚实的法治保障。

图／秦祖泉

（四）科技赋能。紧紧拥抱互联网、大数据、人工智能等新一轮科技革命，扎实推进新技术、新装备在驾驶人管理中的应用，提升驾驶人管理服务效能。充分运用互联网技术，打造融合网页、手机、电话、语音“四位一体”的线上服务平台，提供驾驶人报考约考、补证换证、学习教育等全方位服务，用科技的力量让服务更到位。充分运用大数据、人工智能、图像识别等技术，配齐配全驾驶人考场、车管所窗口信息比对核查设施设备，深入开展驾驶人考试办证全过程监管，夯实驾驶人考试发证监管基石，用科技的力量让监管更严密。