农村“册外地”治理探讨——基于延边朝鲜族自治州的案例

魏佳艺 尹哲友

摘要 农村“册外地”治理不仅是加强农村“三资”管理的重要任务，也是壮大农村集体经济、平衡群众利益关系、做好当前脱贫攻坚的重要举措。以吉林延边州为例，探讨其“册外地”治理行为的合法性、实施现状及成效，剖析延边州农村“册外地”治理过程中的问题。并在此基础上，提出进一步完善我国农村“册外地”治理的政策建议，以期为今后的“册外地”治理工作提出新思路。

关键词 “册外地”;治理工作;延边州

中图分类号 F 301文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2022）04-0256-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.066

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Discussion on the Governance of “Unregistered Land” in Rural Areas—Based on the Case of Yanbian Korean Autonomous Prefecture

WEI Jia-yi，YIN Zhe-you （Yanbian University， Yanji， Jilin 136200）

Abstract Rural “Unregistered land” governance is not only an important task to strengthen the management of rural “three capitals”， but also an important measure to strengthen the rural collective economy， balance the interests of the masses and do a good job in poverty alleviation. Taking Jilin Yanbian as an example， this paper discusses the legality， implementation status and effectiveness of its “unregistered land” governance behavior， and analyzes the problems in the process ofgovernance in rural areas of Yanbian. On this basis， the paper puts forward some policy suggestions to further improve the governance of “unregistered land” in rural China， in order to present new ideas for the governance in the future.

Key words “Unregistered land”;Governance;Yanbian Rrefecture

作者简介 魏佳艺（1997—），女，吉林长春人，硕士研究生，研究方向：农村发展。*通信作者，副教授，博士，从事农业经营研究。

收稿日期 2021-10-12

“册外地”（国内其他地区对此类型土地的叫法不一，该研究依据延边州出台的相关文件，暂用“册外地”一词概括此类土地）是指家庭承包地以外的农村集体所有（含部分待明确权属性质的）耕地，包括农户自行开垦集体荒地、侵占林地而形成的耕地;承包地扩边地及其他原因未纳入家庭承包的耕地[1]。而关于我国“册外地”的具体形成原因，大致可以分为以下几种：在征收农业税时期，村里向税务部门少申报纳税的耕地，也称为“黑地”;因土地等级差别或量地不准，在家庭承包当中形成的“册外地”;“大包干”以后，农民在自己的承包地上拱地头形成的“册外地”;在承包地外，自己私自开荒的“册外地”。

2016年12月，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意見》[2]。此项改革的重点是全面开展清产核资，明确农村集体资产范围，其中就包含对农村“册外地”的治理。但由于我国有关土地管理的法律法规存在滞后性，同时相关法律规范多是散见在各个法律条文之中，没有专门的法律法规对“册外地”进行明确规范，最终使得目前的治理行为存在诸多缺陷[3]。

“册外地”（除林地以外）作为农村集体土地，其有偿使用问题在全国范围内有着不同程度的实践探索。例如，吉林省延边州、黑龙江省虎林市、辽宁省昌图县、山西省寿阳县[4]等地区都对“册外地”进行了治理。笔者以延边州“册外地”治理作为研究对象，是因为延边州“册外地”具有面积广、收费总数额庞大、部分地区缴费农民反响强烈等特点。如果不尽快解决“册外地”治理的相关问题，会影响农村集体产权制度改革的实施，不利于农村经济的长久稳定。

笔者期望通过整合延边州“册外地”治理现状，以及分析这一政策实施过程中的问题，能将延边州这一政策试点作用充分利用起来，为今后全国范围内“册外地”的治理工作提供政策建议，更好地发挥“册外地”资源使用效率，壮大农村集体经济，平衡群众利益关系，推进乡村振兴进程。

1 延边州农村“册外地”政策探讨

延边朝鲜族自治州位于吉林省东部，据2020年年末统计，其总人口数约194万，全州总面积约433万hm2，辖6市2县，耕地面积104.7万hm2，农村“册外地”面积约17.7万hm2。

为了配合新一轮土地确权的后续工作并治理 “册外地”，2017年延边州政府下发了《关于农村“册外地”规范化管理指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》中指出，首先要对“册外地”进行全面清查，在明确“册外地”范围的基础上，对其进行分类管理;未与村集体签订有偿使用“册外地”合同的农户不能享受生产者补贴政策;最后，强调要规范“册外地”的收入管理，其资金全额纳入村集体收入账户，村集体对其享有占有、使用、收益和分配的权利，可根据实际情况用于村内公益事业、精准扶贫、集体组织成员再分配等。

开展“册外地”治理工作前，首先要探讨两个有关合法性的问题：第一，农民使用“册外地”的行为是否合法;第二，地方政府对于“册外地”的治理行为是否合法。

關于第一个问题，根据《农村土地承包法》（2018年修订）[5]第三条可以得知，农民在没有与村集体签订承包合同的前提下，其占有经营“册外地”的行为是违法的。只有同村集体就“册外地”签订承包合同后，其经营“册外地”的行为才属于合法行为。因此，农民要将属于林地、草地的“册外地”依法依规还林、还草，对于属于开垦“四荒地”等形成的集体所有“册外地”，要与村集体签订承包合同，实行有偿使用。

关于第二个问题，根据《中华人民共和国土地承包法》的相关规定，各级政府及相关部门并不是农村土地发包、承包的直接参与主体，其真正的主体是农村集体经济组织和农户。同时，实施“册外地”有偿使用后，收取的有偿使用费不是归地方政府所有，而是归村集体所有;使用费收取后由村集体上交乡（镇）农经服务中心计入村账管理，用于村级公益事业等支出。所以，在“册外地”治理过程中，政府不能过多地干预，应发挥好监管和指导的作用，推进此项治理工作步入合理化、法制化的轨道[6]。

2 延边州农村“册外地”治理效果

2.1 强化农村“三资”管理

“三资”是指农村集体所有的资金、资产和资源，其中资源是指法律规定集体所有的土地、林地、山岭、荒地、滩涂、草地、水域等自然资源。“三资”管理在农村集体经济发展中占据主要地位，加强农村集体“三资”管理对于促进集体经济稳定、可持续发展具有重要意义[7]。而在农村“册外地”治理过程中，通过土地确权工作整合了农村开荒地，进一步明确了土地权属性质，规范了村级土地资源管理[8]。据统计，延边州“册外地”共计17.7万hm2。2018年“册外地”收费面积为9.1万hm2，涉及村数为591个。截至2020年底，延边州“册外地”收费面积达到了11万hm2，涉及村数上升至897个。同时，“册外地”有偿使用费归村集体所有，收取后由村集体上交乡（镇）农经服务中心计入村账管理，用于村级公益事业等支出。所以，“册外地”治理工作会逐步推动农村“三资”管理进程。

2.2 壮大农村集体经济 农村集体经济是我国农村经济的重要组成部分，是实施乡村振兴战略，探索中国特色农业农村现代化道路的重要依托。农村集体经济在完善农村基本经营制度、推动乡村产业振兴、完善乡村治理体系中发挥着重要作用[9]。纵观近几年“册外地”的收费情况，这一笔资金收入已经成为延边州各村集体的重要收入来源。2020年，延边州“册外地”收费金额达8 085万元。可见“册外地”收入资金已然成为农村集体资产的重要组成部分，它不仅是维持村级组织正常运转的经济基础，同时也是壮大村集体经济实力的保障。

2.3 平衡群众利益关系

长期以来，我国农村存在着部分农民无偿使用“册外地”的情况，正视村内部矛盾和土地使用的公平性成为不可忽视的问题。通过新的土地确权工作，逐步实施了对“册外地”的治理，每年对使用“册外地”的农民收费。同时，这一笔收入将全额纳入村集体收入账户，用于村内公益事业、精准扶贫、集体组织成员再分配等。各项支出（除成员分配）总额，原则上不得超过当年“册外地”收入资金额的50%，收入低于10万元的可适当提高支出比例，但最高不得超过70%。“取之于民、用之于民”的这一举措部分缓解了缴费农民的不满情绪，也增加了村内部没有“册外地”或拥有较少“册外地”农民的公平感和满意度，平衡了群众利益关系[10]。

3 延边州治理农村 “册外地”过程中存在的问题

3.1 法律依据不健全 目前，我国并没有明确出台关于“册外地”治理的法律规定，也并没有具体的法律条款指出农民在没有与村集体签订其他方式承包合同的前提下，其占有经营“册外地”会得到怎样的惩罚措施。并且，延边州农村“册外地”的治理工作正处于逐步推广阶段，立法条件尚不成熟。所以，部分缴费农民存在对“册外地”收费的不满情绪，质疑其收费的合法性。同时，也有许多农民不了解“册外地”的收费依据，只是处于被动接受状态，对收费这一行为展现出抗拒和反感的态度，甚至出现了少量上访和纠纷案件。

3.2 价格形成机制不合理

目前延边州各地区“册外地”收费标准不一，其中，敦化市“册外地”收费1 000元/hm2，汪清县“册外地”收费555元/hm2，安图县“册外地”收费484元/hm2。由于各县市“册外地”的实际收费价格存在差异性，部分农民质疑其价格形成机制和具体依据的合理性。同时，地方政府和村集体分别在“册外地”收费价格的设置中处于怎样的角色，以及在收费价格的制定中是否存在“一刀切”的情况都是目前农民主要关注和质疑的几个问题。

3.3 资金使用不透明

目前，部分缴费农户对“册外地”有偿使用资金的存入明细及使用去向抱有怀疑的态度，不清楚收账入账流程和结存明细，甚至质疑这笔资金流向的公平性和透明度[11]。同时，这类农户认为资金使用范围不明确，指出他们并没有感受到这笔资金提升了所在村子的基础设施水平以及自己的生活质量，且自己并没有参与到资金使用的表决过程中，对资金使用的公示信息不了解等情况。

4 完善我国农村“册外地”治理的政策建议

4.1 建立完善的法律机制

目前我国“册外地”法律法规中的灰色地带和漏洞，致使部分农民产生了不满情绪和对收费行为的质疑。所以，国家急需针对目前“册外地”治理中出现的问题提出改进方法并出台切实可行的政策。首先，应充分利用好目前各个地方试点的实践作用，总结治理过程中的经验教训，配套衔接国家出台的农村土地承包期再延长30年的相关政策，明确规定无偿使用“册外地”的行为是违法的。其次，各级政府应结合农村土地确权工作，在各县市制定具体方案、广泛宣传相关管理规定，强化法制宣传，努力营造出“册外地”治理的浓厚氛围;面对村干部进行法律培训，帮助解决管理和经营村集体资产方面所遇到的实际问题[12]。最后，期望通过一系列的宣传推广工作，逐步提高农民群众对“册外地”收费政策的知晓度，增强农户缴费的积极性，营造良好的舆论氛围和工作环境、稳定农民情绪，确保此项工作得以顺利开展。

4.2 建立完善的治理办法 在全国各地区“册外地”的治理办法中，应坚持因地制宜、分类指导的原则。对待确定为侵占国有林地的“册外地”，林业部门应对其进行收回;对待需要重新发包的“册外地”，在同等条件下，应让原开垦户或经营户优先经营;对待各地区“册外地”的收费价格，要根据农村“册外地”的不同类型、各村镇的实际发展情况，区别对待地得出合理的收费价格，不搞“一刀切”，不搞一步到位。地方政府可以基于当地的实际情况出台“册外地”有偿使用的

最低指导价，但最终收费价格由村民会议民主决定[13]。其

参与主体应当落到村集体和农户身上，在该过程中保证村民自治原则，突出村干部和农民群众的主体作用[14]。

4.3 建立完善的资金管理制度

管好“册外地”收入资金是“册外地”治理的关键环节，全面足额收缴、严格规范管理、权属清晰安全，是“册外地”有偿使用政策取信于民和顺利推行落實的保证。要规范好“册外地”收入资金，应做到以下几点：足额收缴、及时入账;规范会计手续及核算;严格执行相关资金管理制度;坚持资金所有权、使用权、决策权、收益权归农村集体经济组织所有。同时，村组集体在根据实际情况使用“册外地”收入资金时，应及时开展村内部集体会议，听取农户心声、收集民众意见。在资金支出后，及时更新公示信息，真正做到“册外地”资金管理的公开化、透明化。最后，国家在制定相关资金管理办法时，可以借鉴一些“册外地”政策反响较好的地区经验。例如，辽宁省昌图县对“册外地”进行统一收费后，再通过分红方式将70%收益平均返给缴费的农民，村级留取30%作为公积公益金[15]。这一做法既解决了农民“册外地”收益分配不均衡问题，又壮大了村级集体经济，还稳定了农民情绪，保护了农民利益，值得借鉴。

参考文献

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