新时代四川突发事件应急预案体系优化建设与方法

黄昌萍，唐 尧

（四川安信科创科技有限公司，四川 成都 610045）

0 引言

自2017 年10 月习近平总书记在党的十九大上向世界庄严宣示，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。这是一个重大政治判断，也是一项关系全局的战略考量，我们必须按照新时代的要求，完善发展战略和各项政策，推进和落实各项工作。当前，四川的经济与社会发展已经迈入新的历史发展机遇期，在经济社会飞速发展的同事，各类突发事件也屡屡发生[1]。与之相适应的突发事件应急管理体系压力不断加大，省级宏观应急预案的有效性的重要程度不言而喻[2-3]。如“5·12”汶川与“4·20”芦山特大地震，又如当下的新冠肺炎疫情等特别重大突发事件，似乎也在不断的警醒着我们，优化建设既有的突发事件应急预案已是急不可待。突发事件一旦发生，如何规范处置、快速响应及科学决策，建立高效统一的危机应急处置体制机制等，均需要依托优质的应急预案体系作为保障[3]。优化四川省级应急预案管理，既是新时代环境下的发展需要，也是保障广大群众生命财产健康安全的重要抓手[1，3]。

基于应急管理的预案政策体系，我国各级政府的突发事件应急预案实现了从无到有、由简到繁的转变，应急预案雨后春笋般的编立也是我国应急管理体系优化建设的重要成果[3-5]。自2003年的“非典”疫情开始，各级政府深刻总结经验教训，推动突发事件应急预案体系的建立，之后国家总体应急预案及各类专项预案、部门预案及地方预案等先后编立完成，自此国家层面的突发事件应急预案体系初步建成[2，4]；2008 年的汶川特大地震暴露出对突发事件完备预案的缺乏，急需加强对自然灾害应对等方面的应急预案体系建设，基于此国务院在2013 年10 月颁布了《突发事件应急预案管理办法》，这在国家层面明确了突发事件应急预案体系架构[3-4]；到2017 年1 月随着国务院办公厅对《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》（国办发〔2017〕2 号）的印发，突发事件应急预案体系的发展趋势得到进一步明确，首次提出了应急管理体系的主要任务与建设目标（做好应急准备工作，提高应急预案的针对性与可操作性，规范应急预案编制工作），倡导开展节约高效的应急演练，完善应急预案演练机制[4，6]；至2018 年随着国家应急管理部及之后四川省应急管理厅的成立，是对四川乃至全国的应急管理体制的重大跨越[6-7]，对我国突发事件应急预案体系建设具有里程碑的意义。

此外，国内一些专家学者也对应急预案体系开展相关应用研究，如吴晓涛学者提出应多结合当地实际构建完整一套完整的应急预案体系，不应照搬照抄国外应急预案体系[6]；刘万振专家提出应急预案体系建设应相关各方共同编制参与、改进编制方法、精简预案、及时开展修订、评估及演练[7]；刘铁民学者指出新时代要加强应急管理的基础性工作，坚持底线思维，提高应急预案建设的层次性、协调性与应急演练的有效性及针对性[8]；赵子丽专家提出新时代国家应急管理体系要加强源头管理，完善风险文化思维，强化风险问责，加强应急预案体系建设[9]；张培凤学者以2019 年底开始肆虐的新冠疫情为背景，开展了重大疫情应急预案编制的精细化研究[2]。本文在深入研究分析前人对应急预案体系基础之上，提出以习近平总书记关于中国特色社会主义新时代思想为指导，探索以重大危险源生产安全突发事故为例，分析该类突发事故应急预案体系、响应流程与优化建设方法，提出了新时代应急预案建设优化方法，为健全新时代四川突发事件应急预案管理体系，促进应急预案体系与国家应急预案上位规划及四川当地省情深度融合具有重要的现实意义。

1 应急预案体系设计原则

1.1 坚持人民至上、生命至上原则

预案体系建设务必执行牢固树立以人民为中心的发展思想和人民至上、生命至上、安全第一的理念，切实把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，强化预防为主、源头防控，夯实基层基础，最大程度地防控突发事件风险、减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。

1.2 坚持统一领导、整体联动原则

应急预案体系建设必须贯彻党委领导下的应急管理行政领导负责制，加快构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急能力体系。充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，衔接好防抗救的责任链条，形成整体合力。

1.3 坚持分级负责、属地为主原则

预案体系的编立要在省委领导下，省人民政府统筹指导、协调调度各类资源予以支持；发生特别重大、重大突发事件时靠前组织指挥。事发地市（州）、县（市、区）人民政府在本级党委领导下，履行主体责任，全面负责本行政区域突发事件的组织应对工作，及时启动应急响应，统一调度使用应急资源，组织动员社会力量广泛参与。乡镇人民政府、街道办事处、企事业单位等做好信息报告、先期处置等工作。

1.4 坚持依法规范、科技支撑原则

应急预案体系建设过程中要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理、安全生产、防灾减灾救灾重要论述及重要指示批示精神，切实维护公众合法权益，依据《中华人民共和国突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》《生产安全事故应急预案管理办法》（中华人民共和国应急管理部令第2 号）和《四川省突发事件应对办法》《四川省机构改革方案》等有关法律法规和政策文件，符合国家关于突发事件总体应急预案的相关要求，充分发挥专家队伍和专业技术人员作用，强化突发事件防范应对科技支撑，优化整合各类科技资源，提高应急管理科学化、专业化、智能化、精细化水平。

1.5 坚持高效有序、协同应对原则

预案体系建设过程中要健全完善应急救援快速反应、协调联动机制，科学安全、高效有序应对各类突发事件。建立健全以国家综合性消防救援队伍为主力、以驻川解放军和武警部队为突击、以地方专业应急救援队伍为骨干、以各类社会力量为辅助的应急力量体系。

2 重大危险源生产安全突发事故应急预案建设

2.1 突发事故应急预案体系

重大危险源是指长期地或临时地生产、使用、储存或经营危险物质，且危险物质的数量等于或超过临界量的单元。本节为详细说明应急预案体系优化建设与方法，以米易县某尾矿库作为一类重大危险源，阐述其事故应急预案建设。

重大危险源突发事故应急预案体系是基于企业为主体，县级部门为主导，专业机构为支撑的应急响应组织体系。在险情先期处置阶段，需充分发挥企业的主体责任，企业内部是险情应急处置的指挥中枢和处置主力军；而县级部门负责统筹险情处置，必要时赴现场指导与监督；专业机构主要提供技术指导，是险情处置的支撑力量。当险情态势恶化超过企业自主控制能力或可能演变为生产安全事故时，县级部门依托生产安全指挥部组成危险源险情及事故的指挥中枢，指挥长由县政府县长担任，常务副指挥长由分管副县长担任，另设3 名副指挥长，分别由县应急管理局局长、县公安局政委和县生态环境局局长担任，成员单位包括县政府办公室、县人武部、县委宣传部、县应急管理局、县自然资源规划和林业局、县公安局、县卫生健康局、县交通运输局、县住房城乡建设局、县生态环境局、县气象局、县消防大队、县交警大队、事发乡（镇）人民政府等。指挥部采用“6+N”模块化编组模式，包括为综合协调组、指挥调度组、会商研判组、救灾安置组、环境监测组与治安保卫组等，如图1 所示。“N”是指针对重大危险源险情或事故造成群体事件、其他次生灾害等增设的临时指挥编组。

图1 重大危险源突发事故应急预案响应体系

2.2 突发事故应急响应流程

当企业发生重大危险源险情后，当地县级监管部门（县应急局）、危险源企业及技术支撑机构立即启动应急响应，迅速依据预案有序开展应急处置工作。其响应流程可分为险情先期处置、应急响应启动、应急抢险救援、应急响应结束四个阶段。

（1）险情先期处置阶段。重大危险源关键指标或暴雨预警发布后，至企业化解险情。该阶段企业主要工作为启动应急响应、查明险情致因、调配现场资源、开展应急处置；县应急局重点关注险情发展、现场监督险情处置、准备启动应急响应；专业技术支撑机构赶赴现场为险情核实、趋势研判和方案制定提供支撑。

（2）应急响应启动阶段。险情态势恶化致企业难以自主化解，至县应急局启动应急响应的阶段。该阶段主要工作包含响应指令与文件印发、险情会商研判、救援指挥调度、救灾物资调配、新闻舆情监控与应急后勤保障等。

（3）应急抢险救援阶段。险情或事故应急救援处置至应急响应结束阶段。该阶段主要工作包含综合协调、抢险救援、分析研判、人员撤离、群众疏散转移安置、警戒区设置、新闻宣传报道与后勤保障等。

（4）应急响应结束阶段。应急响应结束至灾后调查执法阶段。该阶段主要工作包含现场清理、善后处置、救援处置总结评估、事故损失评估核查、灾后舆情监测、事故调查与执法、保障物资恢复等。

2.3 突发事故应急预案优化建设

针对米易县重大危险源类的突发事故应急预案，本节提出事故应急响应操作手册与模块化相结合的方法，实现应急预案的优化建设。该方法是预案的补充和细化，他完善了突发事故处置的流程和职责，凝练了事故处置的措施。

具体而言，优化建设主要采用“1234”模式，对米易县重大危险源的突发事故（或险情）处置职责进行模块化分解，按照险情先期处置、应急响应启动、应急抢险救援、应急响应结束四个阶段，将处置工作分解落实到相关部门、企业和技术支撑机构，以便于开展应急处置全流程管控。“1”是指“一张图”，即重大危险源突发事故（或险情）处置模块化管理清单基础流程图件，该图件按照事故处置的内容，县应急局指挥部工作组编成，将应急处置职责模块化分解到六个工作组，各工作组在不同阶段的具体工作任务，是实施处置工作的指南性文件；“2”是指“两种态势”，即重大危险源突发事故与险情两种情况的处置流程；“3”是指“三条主线”，即应对险情及事故企业、监管部门和专业机构三条主线；“4”是指“四张表”，即4 个工作组的应急处置任务清单详表。该表与“一张图”对应衔接，将“一张图”工作职责进一步分解到具体承担相关部门、企业和技术支撑机构，是模块化分工的任务清单。同时，为明确具体任务操作方法，制定了任务执行流程、启动响应模板、信息报送模板、统计表等必要的单项任务执行指导文件。

3 新时代如何优化应急预案建设

3.1 健全完善应急预案，形成“横” “纵”多维落地应用

新时代应急预案要遵循国家和四川省突发事件总体纲领，加强应急预案的统一规划和分级分类管理，完善应急预案定期评估修订机制和刚性要求，推动形成横向到边、纵向到底的应急预案体系。编制修订省内重要目标、重大危险源、重大活动、重大基础设施安全保障应急预案。会同重庆、云南、贵州、西藏等周边省（区、市）编制跨区域、流域应急预案。在主要地震断裂带、洪涝灾害、地质灾害等自然灾害易发区，选取典型重点城镇和隐患点，开展灾害风险分析和应急能力评估，制定重特大自然灾害专项应急救援行动方案，做好“一城一案”“一点一案”试点工作。

3.2 推动应急预案演练机制建设，避免流于形式

制定突发事件应急预案评估管理办法和应急演练管理办法，完善应急预案评估方法及标准。加强队伍、装备、物资等应急预案支撑保障，确保应急响应启动后各专项任务措施执行到位。制订并落实年度应急演练计划，鼓励开展形式多样、节约高效的应急演练。制定突发事件应急预案编制指南，加强预案编制修订过程中的风险评估和应急资源调查，完善突发事件分类与分级标准，规范应急响应分级。开展国家总体应急预案、各专项应急预案和部门应急预案修订工作，推动省级政府组织编制重要目标、重大危险源、重大活动、重大基础设施安全保障应急预案。针对可能发生极为罕见、特别重大突发事件，编制巨灾应对预案，开展应急能力评估。

3.3 建立健全预案督促指导工作机制， 加强预案宣传培训

开展常态化重大灾害事故应急立健全预案督促指导工作机制，开展常态化重大灾害事故应急少开展一次综合应急演练。加强预案编制修订过程中的风险评估和应急资源调查，编制预案配套工作手册、行动方案等支撑文件，提高预案针对性、实用性和可操作性。进一步厘清各级各部门职责边界，统筹做好上下级、同级、政府与企业等相关应急预案衔接工作。推进应急预案数字化管理，加强应急预案审批、备案等流程管理。建立常态化应急演练制度，坚持每年开展省市县各级综合演练，进一步完善预案、磨合机制、锻炼队伍，全面提升应急实战能力。

3.4 细化预案“总体—专项—部门”等层级构架，加强应急预案动态管理

依照事件分类与分级明确相关各方职责和任务，强化上下级预案、同级预案、政府与企业、相邻地区等相关预案之间的有效衔接，建立国防动员力量和国家应急力量在应对巨灾时衔接机制。建设应急预案数字化管理平台，加强预案配套工作手册、行动方案等支撑性文件的编制和管理。

4 结论

在分析前人对应急预案体系理论基础之上，提出以习近平总书记关于中国特色社会主义新时代思想为指导，总结应急预案体系设计原则、存在问题，以重大危险源生产安全突发事故为例，分析该类突发事故应急预案体系、响应流程与优化建设方法，提出了新时代应急预案建设优化方法，为健全新时代突发事件应急预案管理体系，促进应急预案体系与国家应急预案上位规划及当地省情深度融合具有重要的现实意义。

我国要向第二个百年目标即现代化强国迈进，就必须提高现代化治理水平，从应对大应急走向预防大灾情。习近平新时代是属于第二个百年的初级阶段，是一个经济腾飞、社会飞速发展的时代，其常常伴随各类重特大突发事件，而事件的发生、发展及演变充满了不确定性，需要对既有的应急预案体系开展持续优化建设，不断总结应急管理经验，完善应急体系建设，提高应急处置能力，才能达到保障人民群众健康权益和社会和谐发展的最终目的。