国土空间规划体系下的地下空间规划管控方法探索——以北京城市副中心地下空间规划管控为例

赵怡婷，吴克捷，石晓冬

(北京市城市规划设计研究院，北京 100045)

0 引言

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。地下空间作为重要的国土空间资源，在集约、节约利用土地，构建高效便捷的紧凑型城市方面具有重要作用。目前，无论国家还是地方层面都尚未建立在国土空间规划体系及精准传导下的地下空间规划管控体系，难以从全域、全要素层面科学管控和引导地下空间资源的开发利用。

针对地下空间规划管控的缺位，石晓冬等[1]从生态安全、潜力评估、功能统筹3个方面探索了地下空间规划方法。吴克捷等[2]侧重从市域层面建立了“全市—分区—特定地区”的地下空间规划编制方法。沈雷洪[3]、赵毅[4]针对控制性详细规划层面的地下空间规划内容进行了研究，提出了地下空间规划管控体系、内容和主要指标，为地下空间规划的规范管理与有效控制提供支撑。张荐硕[5]基于海绵城市理论，针对海绵城市理念下的雨水入渗和地下空间中建筑(结构)防渗的矛盾，提出了地下空间管控内容的补充完善方向。彭芳乐等[6]以上海虹桥商务区为例，对城市商务区地下空间的开发和管控进行了探索，构架了地下空间开发控制要素和指标体系框架。黄嘉玮[7]结合轨道工程实践，对轨道沿线地区的公共地下空间附属设施、地下空间之间的连接、地下空间实施时序等提出了规划控制要求。相彭程等[8]以西咸新区为例，建立了控制性详细规划层面的地下空间开发利用分区、分级、分类规划管控体系，保障规划管控的精准性。杨天姣等[9]以北京市丰台科技园三期地下空间规划为例，从城市设计层面详细探讨了精细化的地下空间规划设计要点，深入研究地下公共空间的刚性控制要求，为地块规划条件提供支撑。

综上所述，当前关于地下空间规划管控的研究，在空间范畴上，主要侧重城市重点功能区、轨道沿线地区、城市商务区等中观区域；在研究类型上，主要针对控制性详细规划及城市设计的编制；在管控方法上，既有用地和功能设施管控，也有基于生态安全和轨道建设的专项管控。但总体来看，地下空间规划管控尚缺乏全域、多层级、系统性的管控体系和研究方法。本研究聚焦于中微观层面地下空间规划管控方法，以北京城市副中心为例，从“分区—街区—地块”层面探索生态安全管控、功能设施统筹管控、重点分区管控、用地开发管控的具体方法，研究深度达到地块层面，以期为完善中微观层面国土空间规划体系下全域、全要素地下空间规划管控体系提供借鉴。

1 完善地下空间规划管控体系

北京城市副中心地下空间规划是北京市“全市-分区-特定地区”地下空间规划编制体系在分区层面的首次探索。自2016年以来，北京城市副中心坚持地上地下同步规划，建立了“分区—街区—地块”层层递进、上下传导的地下空间规划管控体系(见图1)；在规划类型上涵盖总体规划和详细规划2大类，并结合实际需求进一步纳入规划综合实施方案，为中微观层面地下空间资源的科学合理管控奠定基础。

图1 地下空间规划管控体系示意图

1.1 编制全域层面地下空间总体规划

通州区地下空间总体规划是通州行政辖区的地下空间总体规划，是对全域层面地下空间发展目标、原则和规模的总体把控。规划空间方面，通州区地下空间总体规划覆盖全域各类建设用地与非建设用地；规划内容方面，通州区地下空间总体规划基于对全域地下空间生态地质条件、灾害风险情况、自然资源禀赋的综合判断，着重明确全域地下空间生态安全格局与可利用资源总量，统筹各类功能设施布局要求，形成竖向分层的地下空间总体空间布局(见图2)，为全域层面的地下空间资源利用提供总体指导纲领。

图2 地下空间总体规划的内容体系示意图

1.2 街区层面地下空间控制性详细规划

北京城市副中心控制性详细规划是对北京城市副中心范围内地下空间发开发利用的具体部署，也是对通州区地下空间总体规划要求的深化落实。规划空间方面，北京城市副中心地下空间控制性详细规划主要针对地下空间利用需求较强的城市集中建设地区，规划研究精度可到达街区层面；规划内容方面，北京城市副中心地下空间控制性详细规划采取地上地下同步编制，进一步细化和明确地下空间规划规模、竖向管控深度及生态限建区范围、重点地区范围、各类功能设施的管控范围以及轨道一体化范围等规划管控边界，绘制36个街区的地下空间规划管控“一张图”(见图3)，形成街区层面地下空间精细化规划管控依据。

图3 地下空间规划管控示意图[1]

1.3 重点地区地下空间规划综合实施方案

城市重点功能区、更新改造地区、交通枢纽周边地区等城市区域往往有条件实现地上地下空间的同步建设，是城市地下空间建设的重点地区。北京城市副中心结合综合交通枢纽等重点项目建设需求，对项目所在街区范围内编制地下空间规划综合实施方案，其规划深度达到地块层面。鉴于地下空间相对复杂的特性，地下空间规划综合实施方案将吸纳修建性详细规划和城市设计的部分工作，详细规定各类用地的地下空间规模和建设深度(见图4)，明确地下空间的三维空间布局和各类功能设施的空间关系，对地下步行系统、公共空间和公益性设施布局提出规定性建议(见图5)，对地下经营性功能设施布局提出引导性建议，对关键节点进行精细化断面设计，为地下公共空间的科学预留和有序建设提供规划指引。

图4 地下空间建设深度管控示意图(单位：m)

图5 地下步行系统规划示意图

2 健全地下空间规划管控方法

与国土空间规划所强调的全域、全类型用途管制要求相比，传统地下空间规划管控存在空间覆盖面不全、管控内容条块分割、管控力度偏原则性等问题，难以有效指导地下空间的实际规划建设。针对传统地下空间规划管控的局限性，北京城市副中心地下空间规划管控从全域生态底线管控、功能设施统筹管控、重点地区分类管控、用地开发强度管控4个方面完善地下空间规划管控方法，以期发挥地下空间规划对地下空间资源利用的刚性管控作用。

2.1 生态先行，划定全域地下生态底线管控

开展地下空间生态地质调查，科学判断地下空间生态地质条件，明确地下空间的生态影响要素和生态安全底线，是城市地下空间可持续发展的重要前提[10]。鉴于北京城市副中心所在地区工程地质环境复杂、地下水环境敏感度高等生态地质环境特征[11]，北京城市副中心提出“以水定城”的地下空间有限开发理念，以保护地下承压水层及地下水资源安全为重点，选取位于地下20 m左右的第1承压水隔水层埋深作为地下空间开发类建设的竖向管控范围，竖向管控对象主要包括普通地下室、地下公共活动空间和地下经营类空间等，以有效保护地下水资源，减小地下空间开发利用对地下水文地质的干扰；位于地下50～70 m的第2隔水层对于地下水文地质结构的稳定性具有较为关键的保障作用，因此城市公共类建设活动一般不宜超过地下50 m，地下20～50 m优先用于地下交通设施、地下市政设施、防灾安全设施等人员活动较少的公共类设施的建设和预留；地下70 m以下是一般城市开发建设活动尚未达到的区间，该范围近期以战略预留为主，远期可布局战略基础设施或防灾安全设施。地下空间生态适宜性分区示意如图6所示。

图6 地下空间生态适宜性分区示意图

2.2 公共优先，预留地下重要功能设施建设空间

地下空间是一个复杂的巨系统，涵盖地下交通、市政、公共服务、公共安全等各类城市公共设施以及多样化的开发类设施。鉴于地下空间资源的有限性和不可逆性，北京城市副中心地下空间规划坚持公共优先原则，系统梳理了北京城市副中心范围内地下轨道交通、道路交通、物流、市政场站、市政管线、综合管廊、防灾安全设施、公共服务设施等各类功能设施的规划建设情况，对已建成设施提出安全运行管控要求，对规划线性工程预留建设空间，对规划场站设施提出地下化引导要求，形成北京城市副中心地下功能设施统筹管控“一张表”(见表1)，为各类功能设施的有序建设和空间预留提供保障。在功能设施布局方面，规划着重发挥轨道交通的引领作用[12]，以轨道交通环形干线为主干，沿线贴建、共建综合管廊、雨水调蓄设施、应急避难设施、储能调峰设施和地下市政设施等各类基础设施，串联地上公共服务设施，形成了地上地下空间一体、功能高度复合的基础设施服务环[13]，为城市副中心的高效运行提供保障。

表1 地下重要功能设施廊道及场站设施管控表

2.3 突出效率，科学判定地下空间重点建设区域

地下空间开发利用与城市开发建设活动具有密不可分的关系，通常城市公共功能较为集中、城市建设强度较高、轨道交通条件便利及具有整体开发建设条件的地区往往是地下空间开发利用需求较高的地区，这些地区有条件通过地上地下空间的统筹立体发展，实现功能复合和土地综合效益的最大化[6]。为科学判断北京城市副中心地下空间的重点建设区域，北京城市副中心地下空间控制性规划采取量化评估的方式，划定地下空间的重点地区，保障重点地区地下空间规划覆盖与实施，实现高质量发展。地下空间重点地区的划定需要综合考虑各类限制要素及发展要素，其中，限制要素主要包括生态敏感要素、历史保护要素、现状建设要素、政策管控要素等；发展要素包括轨道交通、重点功能区、人口密度、用地功能及强度等。该规划建立了基于多因素的地下空间开发适宜性量化评估体系，分别从生态地质条件、历史保护、用地功能、建设强度、人口密度、轨道站点、重点功能区、重点管控区等8个方面，对副中心范围内近4 900个地块进行了量化打分，分数越高代表开发潜力越大。与此同时，规划结合副中心高质量发展诉求，适当提高了轨道站域、产业功能、重点功能区等重点发展要素的权重值，形成了对北京城市副中心全域范围内各类地块的开发潜力量化评价[14-16]，并以此为基础形成了 “重点利用地区—鼓励利用地区—一般利用地区”的全覆盖地下空间重点分区体系，明确了地下空间重点地区范围。规划进一步针对不同重点地区制定针对性的发展策略，明确市政公用设施地下化、停车设施地下化、轨道站点一体化、地下连通、地下空间总体规模占比等量化管控要求[14](见表2)，为副中心地下空间的重点分区、立体分层、高质量集约发展提供具体可操作的规划指引。

表2 地下空间重点分区管控表

2.4 有限利用，合理规范地下空间开发利用规模

随着地下空间开发利用需求的不断增长，合理限制地下空间开发建设强度，不仅有效保障地下基础设施的合理荷载，防止高强度开发带来的安全隐患，同时也为未来地下空间可持续发展留足空间。对于开发类地块，地下空间开发利用强度主要体现在地下空间建筑规模与地上建筑规模的比例关系，地下空间建筑规模占比越大，则地下空间开发强度越大。为进一步规范开发用地的地下空间建设强度，北京城市副中心地下空间规划调取了全市近15 000条建设工程规划许可证数据，总结提炼不同用地功能、地上建设强度情况下的地下空间建筑规模占比规律。研究发现，居住类、公共服务类、公共管理类、产业类、工业类用地由于地下建设需求及地上建设强度等情况的不同，其地下空间建筑规模比呈现较为明显的差异性。其中，居住类地下空间由于地下停车需求较高，其地下空间建筑规模占比可达0.7左右；公共服务类、产业类用地一般在0.4～0.7；工业类、公共管理类则相对较低，一般在0.3～0.4。另外，地下空间建筑规模占比与地上建设层数呈负相关(见图7)。以居住用地为例，1—6层的多层居住建筑的地下地上规模比一般不超过0.8，7—12层的中高层居住建筑一般不超过0.7，13层以上的高层居住建筑则一般不超过0.6。以此为基础，研究形成了分别针对居住类、办公类、公共服务类、产业类、工业类共5大类用地在不同地上建设层数情况下的地下空间建筑规模占比参考矩阵表(见表3)，为地下空间建设规模的总体管控以及地下空间建设强度的科学引导提供技术依据；另外，针对重点功能区、轨道站点周边地区等地下空间重点地区，在参考值基础上给予0.1～0.3的规模增长系数，以保障地下空间重点地区的实际建设需求和空间利用效率。

图7 地块地下地上建筑规模比与地上层数关系示意图

表3 各类用地的地下空间规模占比参考

3 结论与讨论

不同于传统“蓝图式”的地下空间规划编制方法，北京城市副中心地下空间规划实践通过精准传导国土空间规划体系和全域、全类型用途管制要求，探索构建了以地下空间总体规划为战略引领、以地下空间控制性详细规划为专项协调平台、以规划综合实施为精细化管控落脚点的地下空间规划管控体系；从“分区—街区—地块”层层递进，探索完善全域生态底线管控、功能设施统筹管控、重点地区分类管控、用地开发强度管控等中微观层面的地下空间量化管控内容，为发挥规划在地下空间资源开发利用中的战略引导和刚性管控作用提供支撑。

目前，北京城市副中心地下空间规划工作正在向着中微观层面进一步深入，结合大型交通枢纽、重点功能区、大型基础设施与公共服务设施建设的地下空间规划探索尚在推进中，如何加强地下空间规划管控的三维化、精细化、综合化，从立体层面衔接好规划管控与落地实施，仍是地下空间规划面临的重要挑战。