碳中和立法的国际经验与启示*

李晓琼 董战峰 李晓亮

(生态环境部环境规划院，北京 100012)

为呼应《巴黎协定》提出的1.5 ℃温控目标，巴黎会议之后各国纷纷提出碳中和愿景和目标。在2017年12月“同一个地球”峰会上，29个国家签署了《碳中和联盟声明》，承诺21世纪中叶实现零碳排放。2019年9月联合国气候行动峰会上，66个国家组成了气候雄心联盟。截至2021年4月，全球193个国家中已有超过130个国家和地区提出碳中和目标，不丹和苏里南两国更是提早实现碳中和，不丹已达到负碳状态。大部分国家(包括南非、斐济等发展中国家)以2050年为碳中和目标年，少数国家(瑞典、芬兰等)将目标年提前到了2035—2045年。中国、巴西、哈萨克斯坦承诺2060年前实现碳中和，而毛里求斯将该目标设定至2070年[1]。我国实现碳达峰、碳中和愿景任务艰巨，本研究将通过分析梳理国际碳中和立法经验，针对国内现状需求，提出适合中国气候立法的建议。

1 多国设立或修订气候法律明确碳中和的法律定位

近年来，多国通过设立或修订气候法律，将碳中和目标明确为硬约束。其中，瑞典、荷兰、英国等10国和地区已将该目标法律化，芬兰正在研究修法将2035年碳中和目标纳入。瑞典最早于2017年通过《气候法案》将碳中和目标纳入，德国出台了《联邦气候保护法》，欧盟最新颁布了《欧洲气候法》，加拿大出台了《净零排放问责法》等。各国法律还规定了碳中和的支持政策，并将相应的配套保障制度确立为刚性和系统性制度[2]，详见表1。

表1 部分国家和地区碳中和立法

1.1 欧洲首部气候法将气候设为欧盟政策制定的核心

气候立法整合了欧洲碎片化的气候法规政策。2019年12月，欧盟委员会发布《欧洲绿色新政》，旨在“借助资源高效和竞争性经济，将欧盟转变为一个公平繁荣的社会，使其到2050年温室气体达到净零排放”。欧盟为了将该目标以法律形式体现，于2021年6月通过了欧洲首部气候法，意味着欧盟国家作为一个整体，将主要通过减少排放、绿色投资和自然环境保护，实现温室气体净零排放。《欧洲气候法》完成了欧盟从分散立法向分散立法与专门立法并存的转变，将成为其绿色转型战略必不可少的法律依据。

立法确保各项政策促进碳中和目标的实现，各部门及社会发挥各自作用。法案旨在以社会公平和成本有效的方式，通过各项政策实现2050年碳中和目标。主要目的一是设定2030年目标，以实现2050年碳中和目标；二是建立一套监测系统和行动措施；三是确保实现碳中和的转型不可逆。

立法过程有明晰的立法程序及职责分工。欧盟理事会是欧盟立法的最高决策机构，负责审批立法草案；欧洲议会由各成员国的立法代表组成，设有专业委员会；欧盟委员会是欧盟的执行机构，负责贯彻执行欧盟理事会和欧盟议会的决策，负责做出行政层面的决定。

在法案研究和制定阶段进行广泛的公众咨询。欧盟在制定2018年11月公布的欧盟实现“气候中立”战略愿景期间，开展了深入的分析和广泛的利益相关方咨询。随后，在全欧盟范围内就该愿景进行商讨。在《欧洲气候法》最终定稿和通过前召开的高级别公共大会就其内容进行了利益相关方咨询讨论。此外，公众也就立法提案提出反馈意见。

1.2 德国基于系统性气候法律体系制定约束力更强的碳中和法律

德国选择先制定气候行动计划确定目标，再通过气候立法的形式增强法律约束力。德国应对气候变化法律体系具有系统性，已经制订了促进能源转型、低碳发展和应对气候变化等一系列战略和法律，如《德国适应气候变化战略》《联邦气候立法》《可再生能源法》等。为进一步落实具体行动，德国政府于2019年9月通过《气候行动计划2030》，明确规定各行业部门的具体行动措施。2016年与1990年相比，德国在实现经济增长39%的同时，温室气体减排27%，表明其经济增长已与温室气体排放脱钩。但近年减排评估结果显示，基于原有气候战略开展的行动力度有限，政策性减排目标因缺乏强制约束力而难以完成，最终促使德国下决心立法，并于2019年11月通过了《联邦气候保护法》。

法案详细规定分行业的碳减排目标及措施。除规定2030年较1990年减排55%，2050年实现净零排放外，还规定了各部门的减排目标。减排目标具有一定灵活性，可根据实际情况微调，也可在部门间抵消。联邦政府有权在无需获得联邦议院同意的情况下调整各部门的排放目标。此外，法案规定了各部门减排措施、减排目标调整以及减排效果评估的法律程序。

成立气候变化委员会评估国家政策与减排目标的有效性。法案规定成立一个跨学科的气候变化专家委员会，审查现有和计划中的气候措施对实现气候目标的有效性；并规定每年编写气候保护进展报告，报告包含不同部门排放量变化趋势、气候方案和应急方案的实施情况、减排目标完成情况等。气候变化专家委员会负责评估各部门的减排目标进展和减排措施实施情况。

1.3 瑞典出台全球首部净零排放法案

瑞典是全球首个以国内立法形式确立净零碳排放目标的国家。瑞典议会于2017年通过了《气候政策框架》，包括《气候法案》、气候目标和气候政策委员会，承诺政府将在2045年前实现净零排放。瑞典《气候法案》通过制定目标来合理约束未来政府。该法案规定政府制定的气候政策必须基于气候目标。该法案另规定政府需在每年预算中提交一份气候报告；每4年制定一份气候政策行动计划，阐述气候目标如何实现；确保预算目标和气候政策目标一致。

设定长期目标，到2045年前实现净零排放，之后实现负排放。这意味着到2045年比1990年至少减少85%的温室气体排放。2020年比1990年减排40%；到2030年减排63%；到2040年减排75%，不包括土地利用、林业部门的排放和碳汇。境内交通业(除境内航空外)2030年排放量将比2010年至少减少70%。为实现上述目标，配套政策包括增加林业碳汇、瑞典境外的减排核证以及基于生物质燃烧的碳捕集与封存。

成立气候政策委员会确保政府政策与气候目标一致。委员会是一个跨领域的专业组织，由气候学、经济学以及行为科学等领域内专家组成。委员会每年向政府提交一份进展报告评估气候变化应对工作。

1.4 加拿大碳中和立法注重建立减排责任机制

加拿大政府于2020年11月，颁布了《净零排放问责法》，以立法的形式体现加拿大政府到2050年实现温室气体零排放的承诺。

为实现碳中和目标，设定渐进式、具有约束力的减排目标，并制定相应的减排计划。法案分别设定了5年期的国家减排目标，并规定编制国家减排计划，包含该年的温室气体减排目标及减排措施、相关的行业及政府减排战略。制定计划时将充分考虑加拿大国情，如人口、地理、经济、原住民权利等。

制定明晰的报告及责任体系。规定政府安排环境和气候部长向国会报告国家减排目标完成情况，包括减排计划实施及其有效性的中期进展报告、减排目标是否实现以及计划有效性的最终评估报告。若目标未实现，法案则要求政府评估其失败的原因。部长需专门提交报告解释原因并制定弥补措施。法案还要求财政部长与环境和气候部长合作，发布年度报告，列明联邦各部门应对气候变化相关金融风险和机遇的主要措施。

2 国外碳中和立法对我国的启示

从全球实践来看，制定气候相关法律是推动实现《巴黎协定》的必要条件，是保障碳中和实现的重要手段。自1997年《京都议定书》签订至今，世界上所有国家都出台至少一部或一项关于应对气候变化的法规政策。目前全球共有超过2 100项与气候变化相关的法律和行政命令，相较1997年的60项左右，20多年来增加了30多倍。运用法制手段开展应对气候变化行动是世界各国的普遍做法，各国通过立法，制定和分解碳中和目标，逐步构建起应对气候变化的监管体系、制度体系以及奖惩机制等[3-5]。

2.1 以立法的形式制定和分解碳中和目标

气候立法明确温室气体减排目标。多国将温室气体减排目标写进法律形成硬约束，表明了应对气候变化的决心。例如，英国最早将温室气体减排目标写进法律，单方面强制减排，甚至比其承担的国际义务更为严格[6]。另有国家通过法案明确除二氧化碳外的温室气体减排目标，如新西兰2019年通过《气候变化应对(零碳)修订法案》，设定目标为2030年生物甲烷排放较2017年减少10%，2050年减少24%～47%。

将碳中和目标进行阶段性分解。多国通过气候立法将碳中和目标阶段性分解，例如，加拿大《净零排放问责法》根据2050年碳中和目标，分别为2030、2035、2040、2045年设定滚动的5年减排目标，要求制定实现每年目标的计划并报告进度。丹麦的气候法也规定了含目标年限的减排目标，规定每5年政府设定目标并做出10年展望。

按部门将碳中和目标进行减排任务分解。多国通过气候立法针对不同部门或区域进行碳减排目标分解。如德国的《联邦气候保护法》规定其能源、建筑、交通、工业、农业、废物管理及其他部门2030年较1990年应分别减排61%～62%、66%～67%、40%～42%、49%～51%、31%～34%、87%。

通过制定国家气候计划和措施实现碳中和。瑞典通过出台《气候法案》要求未来每一届政府制定一个国家气候行动计划，表明将如何达成气候目标。丹麦的气候法亦做出相似规定，要求每年制定气候行动计划，并针对各部门(能源、建筑、工业、交通、能效、农林业等)制定具体的碳减排政策。

2.2 气候立法明确实现碳中和的监管体系

明确监管机构的法律地位。气候变化议题涉及多部门多领域，需要专门的机构来统筹协调，通过立法可以赋予机构法律权责，使其更好地履行其职责。例如日本于1998年制定了全球首部应对气候变化的专项法——《全球气候变暖对策推进法》，规定内阁设置“全球气候变暖推进本部”，负责制定实现《京都议定书》目标的计划方案，综合协调长期气候变化政策及其实施方案等；又如英国通过气候立法创建了一个独立的专业机构——气候变化委员会，负责向政府就气候变化的相关决策提供独立的、专业的建议。

明确不同部门的减排目标及监管责任。多国气候立法明确了不同部门的碳总量控制目标及监管部门的监督义务。例如德国《联邦气候保护法》中明确了能源、工业、建筑、交通、农林等不同部门所允许的碳排放量，并规定联邦政府有义务监督其遵守每年的减排目标。若相关行业未能实现减排目标，主管部门须在3个月内提交应急方案，联邦政府将在征询专家委员会意见的基础上，采取相应措施确保减排。

赋予监测核查等温室气体控排制度以法律效力。为实现碳减排目标，各国政府或出台专门法规设立相关制度，或在上位法里对其赋予法律效力。英国气候立法创造了一套完整的碳预算系统，为实时掌握减排进展、调整减排工作提供了有效的制度工具。同时，碳预算体系也是碳减排目标分阶段实施的手段，是最终实现2050年碳减排目标的有效途径。

明确施策进展评估的法律义务。多国气候法对其应对气候变化政策措施开展评估做出了具体规定。例如，欧盟气候立法要求评估气候政策措施与碳中和目标的一致性。规定每5年对欧盟及其成员国的措施与欧盟碳中和目标及2030—2050年减排路径的一致性进行评估。当欧盟措施与碳中和目标不一致或措施不足时，欧盟委员会会公开提出建议，并跟进建议采纳情况，欧盟成员国若不接受相关建议，则须提供说明。

2.3 气候立法构建实现碳中和的制度体系

一项立法同时明确多项气候变化应对工作。纵观各国气候立法，均明确了多项气候变化应对工作。如英国气候立法同时规定了温室气体减排目标，引入碳交易政策，明确碳预算、监测核查以及气候变化监管机构安排等[7]。

通过气候立法明确碳定价机制。碳定价机制被认为是较为有效的碳减排制度，多国通过立法为本国实施碳交易或碳税政策提供法律依据。如新西兰《气候变化应对(排放交易)修订法案2008》为引入碳排放交易机制提供法律依据。该机制是目前国际上纳入行业最多的碳交易机制，除了电力和工业外，涵盖建筑、交通、航空、废弃物管理，并将林业和渔业纳入体系考虑其排放源和碳汇。又如韩国基于《低碳绿色增长基本法》启动碳排放交易立法，韩国国会和政府于2012年通过了《温室气体排放许可证分配和交易法》及其实施令，对碳排放交易制度做出了更加明确、具体和可操作性的规定[8]。

构建适应气候变化的制度体系。多个国家出台气候法，制定适应气候变化的制度，旨在强化具有适应气候变化能力的法律制度和措施。例如：英国气候立法规定政府在气候变化风险评估、适应气候变化行动计划和进展状况方面的报告义务；欧盟气候立法规定了欧盟机构与成员国的义务，要求其确保为增强气候变化适应能力、强化韧性、降低脆弱性采取持续性努力。同时，要求成员国制定和实施适应气候变化的战略和计划等。

2.4 通过立法构建应对气候变化的奖惩机制

规定惩罚性结果。国际上多部气候立法规定了违规的惩罚性结果，如碳排放交易机制中，企业的碳排放量若超出其总量配额上限，将会被罚款，且罚款不能抵消超出的配额量，需额外完成1～3倍的配额要求。除罚款外，违规方还可能被刑事处罚或司法起诉等。例如：美国加州的碳交易机制规定，若未达到或延迟达到配额相关规定，除需完成该规定外，还需额外完成其3倍的配额规定。无法完成的运营商将根据《加州健康安全条例》有关规定罚款或拘役。错报或未报的相关处罚则另按《温室气体强制报告规定》执行[9]。

规定财政收入返还。如瑞士的《二氧化碳法》是该国气候立法的核心，瑞士联邦于2020年11月通过了该法修正案，对碳税收入使用的具体规定为：每年将8亿瑞郎的收入返还给纳税人和公司，其中1/3(不超过3亿瑞郎)用于建筑项目，不超过2 500万瑞郎投入到技术基金。

3 对我国碳中和立法的建议

3.1 建议根据立法目的及内容确定气候法名称

已通过碳中和立法的国家，确立的气候法律名称最多的是《气候法》《气候保护法》《气候变化应对法》，比较特殊的是加拿大的《净零排放问责法》，通过立法强化加拿大实现净零排放计划的问责制，由独立的第三方审核，以确保对未来各届任期政府的问责。我国碳中和立法应充分考虑应对气候变化的长期目标与工作，推动出台“应对气候变化法”或“碳中和促进法”。

3.2 建议制定一揽子法律政策框架推动实现碳中和目标

多国碳中和立法的国际经验显示，可通过制定一揽子的气候法律政策框架推动实现碳中和目标。我国在碳中和立法过程中，应充分考虑相关政策措施的法律定位，为温室气体减排提供法律保障[10]。同时加快研究出台相关条例(如“低碳发展促进条例”)、方案(如“碳总量控制方案”)和管理办法等配套政策，并对《环境保护法》《大气污染防治法》《节约能源法》进行修订，增加碳达峰、碳中和相关内容。

3.3 建议通过立法搭建实现碳中和的管理制度体系

多国通过气候立法逐步构建了本国应对气候变化的管理制度体系，包括战略规划、评价考核、统计核算、标准化和信用管理等行政管理制度及措施，以及排放总量控制、排放交易、报告核查、碳汇和现场检查等直接控制温室气体排放的管控制度及措施。我国在碳中和立法中也应充分考虑上述管理制度，将其纳入法律条文中，明确赋予其法律效力。

3.4 建议碳中和立法同时建立气候变化适应制度体系

国际经验表明，气候法的出台兼顾了气候变化适应领域，将其视为与气候变化减缓同等重要[11-12]。建议我国在设计碳中和法案时将适应气候变化独立成章，突出其重要性及“减适并重”原则。考虑制定适应气候变化的制度，包括预测预警、气候变化影响评估、极端气候灾害应对等，同时增加国际合作章节，凸显实现碳中和目标的全球性特点。