我国城市营商环境的评价指标体系构建及其南北差异分析

摘   要：我国经济发展南北差异较大，城市营商环境对于南北区域经济发展具有重要影响。基于生态系统理论，从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境七个维度构建我国城市营商环境评价指标体系，对我国南北区域的城市营商环境进行比较分析。结果表明，南方地区城市营商环境整体上优于全国平均水平，且南方地区城市间营商环境差异相对较大;北方地区城市的营商环境得分整体上低于南方地区、全国水平，但北方地区城市间营商环境差异相对较小。同时，在七个分项指标方面，南方地区城市得分全面高于北方地区城市。在优化区域城市营商环境方面，南方地区的城市要进一步打破城市间营商环境发展不均衡格局，建立城市间营商环境评比机制;北方地区的城市需依据区域特征制定更具针对性的优化城市营商环境的政策。

关键词：营商环境评价体系;南北差异;区域协调发展

中图分类号：F127   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2022）02-0036-12

改革开放以来，学术界持续关注我国东部、中部、西部、东北地区的区域发展差异，针对这四大地区的经济发展、产业结构、劳动力流动等进行了大量分析。随着各区域发展战略的实施，我国区域发展格局呈现较大的变化，其中较为显著的变化是近些年南北区域发展差距越发凸显[1]。受经济增长较慢、工业服务业发展放缓、投资增速回落较多等因素的影响，北方地区与南方地区经济的差距逐渐扩大[2]。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出要“构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局”。营商环境作为一个区域内影响市场主体活动的综合环境，对一个经济体内市场主体的交易行为会产生重要影响，直接影响到经济循环[3]。对于南北区域经济均衡化发展来说，构建市场化、法治化、国际化的营商环境无疑至关重要。

现有文献逐渐关注到我国南北区域经济发展中存在的现象，并探讨了南北区域经济发展差异的影响因素。关于南北区域经济差异的研究表明，南方经济比北方经济发展速度快，如盛来运等认为，2013年以来，南方经济增速、居民人均可支配收入逐渐高于北方地区[2]。就南北区域经济发展差异的原因而言，现有研究主要从区域产业结构[4]，经济体制改革[2]，人均资本、城镇化水平和对外开放程度等[5]角度进行了探讨。虽然现有研究对我国南北区域经济的差异及其背后的原因进行了分析，但缺乏对南北区域营商环境的探讨，而营商环境对经济发展存在较大影响。厘清南北区域城市营商环境之间存在的差异，对于进一步理解南北地区经济发展水平的差异具有重要作用。

本文基于生态系统理论，从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境七个维度构建我国城市营商环境评价指标体系[3]，对我国南北区域城市营商环境进行分析，然后针对其存在的问题，提出相应的政策建议，以优化南北区域城市营商环境。

一、相关文献综述

自“放管服”改革提出以来，营商环境受到广泛关注，关于营商环境的学术研究成果也在快速增加。学者们对不同地区的营商环境水平进行了测算与评估，这也是目前关于营商环境研究的基础性工作。在营商环境评估中，学者们主要集中于对我国不同层级行政区域的营商环境进行评价，包括省域、地级市、县域层面的研究评价工作。就县域营商环境的研究而言，主要是基于调查数据对县域营商环境进行评估，如阮舟一龙和许志端对贵州省88个县域营商环境进行了分析，并利用空间计量模型对县级政府之间营商环境政策的竞争进行了实证研究，发现县级政府在实施优化营商环境政策方面存在着正向的空间竞争行为[6]。就城市营商环境评价而言，李志军等首次从全国层面对我国地级市的营商环境进行评价分析，具体地，基于政府效率、人力资源、金融服务、公共服务、市场环境、创新环境六个维度构建涵括6个一级指标、17个二级指标的营商环境评价体系，对4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市以及其他254个地级市的营商环境进行了评价[7]。进一步地，李志军针对我国重点城市群的营商环境也进行了探讨，研究结果表明，城市群之间城市营商环境差距较大，其中粤港澳大湾区城市群内的城市营商环境水平相对较高;同时，部分城市群内的城市之间营商环境差距也较大，其中京津冀城市群内的城市之间营商环境差距最大[8]。就省域营商环境评价研究而言，张三保等基于“国际可比、对标世行、中国特色”的原则，构建了我国省域营商环境评价指标体系，并对省域营商环境进行了评价分析。该营商环境评价指标体系包括市场、政务、法律政策、人文4个一级指标，融资、创新、竞争公平、资源获取、市场中介、政府关怀、政府廉洁、政府效率、政策透明、司法公正、对外开放、社会信用12个二级指标，其研究结果表明，我国省域营商环境存在差异，且各个子环境发展的均衡度具有不同特征[9]。由于我国区域之间差别较大，有学者针对我国具体省份的营商环境也进行了探讨。如许晓冬和刘金晶针对我国不同区域发展的具体情况，对辽宁、山东、江苏三省营商环境建设情况进行了综合评价[10]。他们以市场化、便利化、法治化、国际化4个维度为一级指标，并选择 26 个二级指标构建评价体系，其研究结果表明不同的指标对营商环境存在异质性影响。在4个一级指标中，就营商环境的影响强弱排序来看，分别为便利化指标、法治化改进、国际化发展水平和市场化指标。

在营商环境评价的基础上，学者们还就营商环境的不同影響维度进行了分析，如税务营商环境评价就受到了重点关注。一方面，在世界银行营商环境评价指标体系中，税务作用是其中重要评价维度之一;另一方面，在“放管服”改革提出后，针对税务营商环境的优化一直是政府政策重点关注领域之一。这主要是因为，对于企业来说，一个地区的税收征收管理与服务水平，将直接影响到企业的落户选择。良好的税务营商环境能够吸引大量的企业入驻，从而对企业的投资流向产生影响，这也是地区间吸引投资的竞争形式之一。现行的世界银行营商环境评价指标体系运用公司纳税次数、公司纳税所需时间、总税率、税后实务流程指数来衡量企业经营管理的税务环境因素，可以看出，这4个指标是从企业纳税成本角度来考查一国（地区）纳税制度的便利化程度[11]。基于世界银行关于纳税的评价体系，魏升民等采用调查问卷的形式对广东省的税务营商环境进行了调研分析，研究结果表明，近些年广东省的税务营商环境得到大幅提升，其税务营商环境排名从2010年的第108位提高至2015年的第71位，处于较高水平[12]。这些关于税收营商环境的研究，为近些年我国政府减税降费提供了政策依据，提升了减税降费的效果。同时，通过优化我国税收管理与服务水平，极大地减少了各市场主体面临的税收制度阻碍。

学者们还就营商环境的影响、作用展开了研究。从宏观角度来看，学者们探讨了营商环境对经济发展[13]、对外直接投资[14]等的影响。以经济增长为例，营商环境从宏观环境、商务成本和支持要素等角度影响企业生产经营行为[15];然而，这些都离不开政府政策的支持，陈伟伟和张琦认为，政府行政管理可以作为连接各生产要素的纽带，通过构建合理的市场交易规则，发挥市场在资源配置中的作用，促进市场经济的高效发展[16]。从这个角度来看，良好的营商环境能够促进经济增长[17]。进一步地，从营商环境的微观影响来看，营商环境对企业的创新、创业都会产生重要影响[16， 18-19]，这主要得益于优化营商环境能够减少政府对市场主体的过度干预行为，在一定程度上减少部分行政上的繁文缛节对企业行为的抑制作用，提升企业的自主性[16]。龚兴军则基于我国A股上市公司数据，探讨了营商环境对企业创新的影响，研究结果表明，营商环境的优化能够促进企业创新，同时，良好的营商环境也能促进企业提高研发投入水平[18]。杜运周等利用NCA和QCA方法，从组态视角探讨了我国城市营商环境如何影响创业活跃度，其在将营商环境生态中政府与市场之间的组态关系划分为共栖、共生、主導三类的基础上，总结出四种促进城市创业活跃度的生态，包括政府主导逻辑下人力资源驱动型、政府主导逻辑下资源与创新驱动型、政府助力下依托公共服务的金融与创新驱动型、政府与市场双元逻辑下依托公共服务的金融与创新驱动型。这些生态关系进一步说明，在优化营商环境过程中，要重视发挥政府与市场“互惠之手”的作用[19]。

这些研究对营商环境评价及其相关影响进行了深入分析，但较少涉及我国南北区域之间营商环境的分析。随着我国南北区域经济发展差距的扩大，营商环境作为影响经济增长的重要因素[17]，必然对我国未来经济发展区域格局产生重要影响。基于此，本文从南北区域营商环境出发，基于公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境七个维度构建我国城市营商环境评价指标体系，并探讨南北区域城市营商环境的差异及其成因。

二、我国营商环境评价指标体系的构建

（一）指标体系设计与指标选择

本文从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境七个维度构建我国城市营商环境评价指标体系（见表1，下页），以更加全面地评价我国城市营商环境[3]。

（二）数据来源及说明

本文的数据主要来源于EPS 全球统计数据/分析平台中的“中国城市数据库”“中国城乡建设数据库”以及手工在网页中搜索整理，使用的数据为各城市统计数据。对于数据中存在的缺失值和异常值，采取以下步骤进行处理：第一步，手工整理相关城市统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报，并进行核对;第二步，若无法核实，则将异常值处理为缺失值，利用均值插补法、平滑法、回归插补法、贝叶斯模拟等方法进行处理①。

本文在利用统计数据进行评价的基础上，进一步收集各城市存在的损害营商环境的负面信息;基于德尔菲法，通过组织专家研讨对相关城市负面信息对其营商环境的负面影响进行评估，并在最终估算的营商环境指数基础上减1～2分①[3]。

（三）评价方法

参考许宪春等[20]的计算方法，本文采用效用值法测算南北区域内城市营商环境指数得分，正向、逆向指标的计算方法分别如下。正向指标为：

逆向指标为：

其中，xij表示 i 指标 j 城市的指标获取值，ximax、ximin分别表示最大值和最小值。同时，本文运用主观加客观方式计算各级指标权重，其中客观方法采用变异系数法②。基于估算的指标权重，分层逐级加权计算，得到营商环境指数。

三、南北区域城市营商环境的比较分析

（一）南北区域城市营商环境评价结果概述

近年来，南北方经济发展差距逐渐扩大，在2020年全国城市GDP排名前10位中，仅有北京1个北方城市。事实上，近代以来南方的经济都相对发达，江浙地区更是传统的经济发达地区，如在明清商帮中，“宁波帮”“闽帮”“莆田帮”“温州帮”等都起源于南方地区，这其中的原因之一可能是南北方长期以来就存在较大的商业氛围差异[21]。参考邓忠奇等[22]的做法，本文以秦岭—淮河作为南北地区划分的分界线;同时，由于陕西省、河南省的大部分城市位于秦岭—淮河以北，安徽省和江苏省的大部分城市位于淮河以南，因而本文将陕西省、河南省归为北方地区、安徽省和江苏省归为南方地区。下面分别从南方、北方、南北方地区比较三个维度入手，探讨2020年南北方城市营商环境的差异。各区域描述性统计如表2所示。

1.南方地区城市营商环境分析

本文所定义的南方地区涉及安徽省、福建省、广东省、广西壮族自治区、贵州省、海南省、湖北省、湖南省、江苏省、江西省、上海市、四川省、西藏自治区、云南省、浙江省、重庆市等16个省（区、市），总计158个城市。南方地区城市营商环境指数位列前10位的城市为上海市、深圳市、广州市、重庆市、成都市、苏州市、杭州市、南京市、武汉市、宁波市，可以看到前10位城市中大多集中于长江三角洲和珠江三角洲，而剩下的重庆市、成都市以及武汉市均为国家中心城市①，享受着空间、人口、资源和政策上的优势。事实上，南方地区城市营商环境排名前30位的城市中，有近2/3的城市位于长三角和珠三角，可见长三角和珠三角城市群在营商环境的优化改革上为全国其他城市树立了标杆。2020年南方地区城市营商环境排在最后10位的城市为萍乡市、汕尾市、百色市、张家界市、昭通市、儋州市、来宾市、临沧市、随州市、保山市。可以看到，上述城市大部分位于中西部地区，仅有广东省的汕尾市和海南省的儋州市位于东部地区。

2.北方地区城市营商环境分析

北方地区包括北京市、甘肃省、河北省、河南省、黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、青海省、山东省、山西省、陕西省、天津市、新疆维吾尔自治区等15个省（区、市），总计131个城市。北方地区城市营商环境指数位列前10位的城市为北京市、天津市、西安市、郑州市、济南市、青岛市、沈阳市、大连市、石家庄市、烟台市，可以看到前10位的城市中只有烟台市为地级市，其他9个城市均为直辖市、计划单列市或省会城市。北方地区城市营商环境指数位列最后10位的城市为阜新市、平凉市、七台河市、铁岭市、通化市、天水市、鸡西市、双鸭山市、鹤岗市、伊春市，可以发现最后10位的城市中有5个城市（七台河市、鸡西市、双鸭山市、鹤岗市、伊春市）隶属黑龙江省，2个城市（阜新市、铁岭市）隶属辽宁省，1个城市（通化市）隶属吉林省，总计有8个东北地区的城市。将范围扩大至最后30位，可以看到北方地区排在最后30位的城市大多集中于东北三省、甘肃省、山西省，内蒙古自治区、河南省、陕西省各有1个城市位于最后30位，由此可见，东北地区、甘肃省、山西省部分城市的营商环境急需改善。

3.南北方城市营商环境比较分析

如表2所示，南方地区158个城市的营商环境指数平均值为14.711，标准差为9.698，平均值与标准差均高于全国平均水平，表明南方地区城市的营商环境总体水平优于全国平均水平，但南方地区城市间营商环境的差异也比全国平均水平大。以广东省为例，深圳市与广州市的营商环境分列南方地区第2、3位，而汕尾市排在南方地区城市中的倒数第9位。北方地区131个城市的营商环境指数平均值为11.857，标准差为7.639，均低于南方地区和全国平均水平，表明北方地区城市的营商环境总体水平较南方地区、全国水平更差，但北方地区城市间营商环境差异相对较小。

（二）南北区域城市营商环境分项指标评价

为分析南北区域城市营商环境差异的成因，本文接下来从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境等七个营商环境分项指标入手，对比分析南北区域城市营商环境差异的内在逻辑。南北区域城市营商环境分项指数描述性统计如表3（下页）所示。

1.南方地区城市营商环境分项指标分析

就公共服务指数而言，排在前10位的城市为上海市、重庆市、广州市、苏州市、成都市、武汉市、东莞市、杭州市、南京市、宁波市。值得一提的是，苏州市和东莞市虽然为地级市，但能为企业运营所需的水电气提供充足保障，也具备优异的医疗基础设施。南方地区城市公共服务指数排在最后10位的城市为随州市、鹰潭市、黄山市、三亚市、临沧市、舟山市、拉萨市、张家界市、丽江市、儋州市，可以发现这些城市多为旅游城市，而旅游业所带动的产业在水电气的使用上不及工业城市。

就人力资源指数而言，表现最为优异的10个城市为广州市、成都市、上海市、南京市、深圳市、重庆市、武汉市、杭州市、长沙市、南昌市，可以看到前10位的城市中没有地级市，均为直辖市、计划单列市或省会城市。将范围扩大至前20位，仅有苏州市和佛山市2个地级市。由此看来，直辖市、省会城市、计划单列市以及经济发达的地级市对人才更具吸引力。南方地区城市人力资源指数表现最差的10个城市为巴中市、孝感市、黄石市、黄冈市、揭阳市、荆门市、咸宁市、鄂州市、内江市、随州市，其中只有揭阳市位于东部地区，其余9个城市均位于中西部地区，且以湖北省的城市居多（7个）。

就市场环境指数而言，表现最优异的10个城市是深圳市、上海市、重庆市、广州市、苏州市、武汉市、成都市、无锡市、杭州市、宁波市;表现最差的10个城市为毕节市、巴中市、来宾市、贺州市、保山市、丽江市、普洱市、临沧市、河池市、昭通市，可以看到这10个城市全部位于西南地区。将范围扩大至最后20位，可以发现排在最后20位的城市中只有2个城市（张家界市、怀化市）位于中部地区，仅有1个城市（儋州市）位于东部地区，其余17个城市均位于西南地区。

就创新环境指数而言，表现最好的10个城市为深圳市、上海市、广州市、苏州市、杭州市、东莞市、成都市、武汉市、佛山市、宁波市，其中仅有苏州市、东莞市、佛山市3个为地级市，苏州市拥有众多高新技术产业，有助于驱动城市创新;而东莞市和佛山市制造业实力雄厚，体系完备，为工业、服务业的创新发展提供了较好基础。创新环境最差的10个城市为巴中市、张家界市、崇左市、昭通市、丽江市、保山市、临沧市、来宾市、防城港市、儋州市。上述城市多为高校数量稀少的西南地区城市。

就金融服务指数而言，表现最优异的10个城市为上海市、深圳市、广州市、重庆市、杭州市、成都市、南京市、武漢市、苏州市、宁波市。排在前30位的城市中，仅有4个城市位于中南部地区，且均为省会城市;仅有5个城市位于西南地区;其余21个城市全部位于东部地区。金融服务水平最差的10个城市为丽江市、张家界市、保山市、汕尾市、普洱市、来宾市、鄂州市、防城港市、临沧市、儋州市。将范围扩至最后30位，可以看到排名最后30位的城市中，只有5个城市属于东部地区，其余25个城市均位于中西部地区，可见南方地区城市的金融服务水平存在较大的不均衡性。

就法治环境指数而言，表现最好的10个城市为上海市、深圳市、重庆市、广州市、佛山市、南京市、温州市、宁波市、台州市、杭州市，可以发现除重庆市外，其余9个城市全部位于江、浙、沪、粤，可见这些区域的城市在中小企业产权保护方面起到了示范作用。将范围扩大至前30位，同样遵循此规律，仅有2个城市位于西部、4个城市位于中部，其余24个城市中除海口市外，均位于江、浙、沪、粤。南方地区法治环境最差的10个城市为淮南市、南充市、铜仁市、阳江市、萍乡市、儋州市、来宾市、龙岩市、随州市、三明市。

就政务环境指数而言，表现最好的10个城市为上海市、深圳市、东莞市、南京市、广州市、重庆市、武汉市、苏州市、厦门市、成都市。将范围扩大至前30位，共有21个城市位于东部地区，其余9个城市均位于中南、西南地区，可见南方地区城市的政务环境不够均衡。南方地区城市政务环境最差的10个城市为云浮市、普洱市、潮州市、百色市、河池市、丽江市、保山市、曲靖市、临沧市、昭通市，其中云南省的城市占了60%，云南省的城市亟须进一步加快“放管服”改革进程。

2.北方地区城市营商环境分项指标分析

2020年北方地区城市公共服务指数表现最优异的10个城市为北京市、大连市、天津市、滨州市、郑州市、西安市、唐山市、沈阳市、哈尔滨市、乌鲁木齐市。公共服务指数表现最差的10个城市为白山市、陇南市、伊春市、辽源市、黑河市、白城市、张掖市、酒泉市、固原市、七台河市，其中有6个城市位于东北地区，3个城市隶属甘肃省。将范围扩大至最后20位，可以看到最后20位的城市中，有1个河南省的城市、3个陕西省的城市、1个宁夏回族自治区的城市，其余15个城市均为东北地区或甘肃省的城市，表明东北地区以及甘肃省部分城市的公共服务水平有待改善。

人力资源指数排在前10位的城市为北京市、西安市、郑州市、济南市、天津市、青岛市、石家庄市、太原市、兰州市、长春市，可以发现，这些城市全部为直辖市、省会城市或计划单列市，高等院校众多，在吸引人才方面具有先天优势。人力资源水平排在最后10位的城市为白城市、周口市、鸡西市、铁岭市、绥化市、丹东市、鹤岗市、黑河市、营口市、伊春市，可以看到，除周口市为河南省城市外，其他9个城市均位于东北地区。将范围扩大至最后20名，可以发现最后20名中有3个河南省的城市和1个陕西省的城市，其余16个城市均位于东北地区，表明人力资源水平差是制约东北地区营商环境优化的主要因素之一，东北地区城市还需在吸引人才方面下大功夫。

市场环境指数表现最优异的10个城市为北京市、西安市、郑州市、青岛市、鄂尔多斯市、天津市、东营市、大连市、唐山市、烟台市。其中，北京市为直辖市;西安市和郑州市为国家中心城市;鄂尔多斯市为重工业经济强市;其余6个城市均为沿海城市，具有便利的国际化优势。市场环境最差的10个城市为鹤岗市、绥化市、阜新市、武威市、固原市、伊春市、天水市、平凉市、陇南市、定西市，可以看到这10个城市中有6个位于西北地区，有4个位于东北地区。将范围扩大至最后20位，可以发现位于东北地区和西北地区的城市各占50%，这表明北方地区城市市场环境的洼地主要集中于东北地区和西北地区，这两个区域的城市需出台相关政策以优化市场环境，进一步激活市场主体活力。

创新环境指数排在前10位的城市为北京市、天津市、西安市、郑州市、青岛市、济南市、大连市、潍坊市、沈阳市、哈尔滨市。上述城市中只有潍坊市为地级市，其他均为直辖市、计划单列市或省会城市。一方面，科技部和国家发展改革委于2018年发布《关于支持新一批城市开展创新型城市建设的函》，潍坊市位列其中，也是仅有的四个北方城市之一;另一方面，潍坊市的黑色金属冶炼和压延加工、金属制品、通用设备制造等行业表现强劲，带动了城市创新升级。创新环境指数排在最后10位的城市为铜川市、辽源市、七台河市、鹤岗市、白山市、乌兰察布市、伊春市、海东市、黑河市、双鸭山市，其中有7个城市位于东北地区，3个城市位于西北地区。将范围扩大至最后20位，可以看到有9个城市位于西北地区，11个城市位于东北地区。由此可见，东北地区和西北地区部分城市的创新环境仍需进一步改善。

金融服务指数表现最好的10个城市为北京市、天津市、西安市、郑州市、济南市、沈阳市、青岛市、大连市、哈尔滨市、石家庄市，这10个城市均为直辖市、省会城市或计划单列市。排在第10至20位之间的城市有一半为省会城市，一半为北方经济强市。金融服务指数排在最后10位的城市为铜川市、陇南市、石嘴山市、张掖市、中卫市、伊春市、海东市、固原市、嘉峪关市、金昌市，其中有9个城市位于西北地区。将范围扩大至最后20位，可以看到其中只有1个中部地区城市和4个东北地区城市，其余15个城市全部位于西北地区。由此可见，金融服务水平是制约西北地区城市营商环境发展的主要因素之一。

法治环境指数表现最好的10个城市為北京市、天津市、济南市、青岛市、淄博市、东营市、威海市、沧州市、德州市、日照市，其中位于山东省的城市有7个，可见山东省的城市在法治建设方面具有一定优势。北方地区城市法治环境指数排在最后10位的城市是天水市、阜新市、平凉市、巴彦淖尔市、焦作市、双鸭山市、秦皇岛市、朝阳市、石嘴山市、西宁市，可以看到排名最后10位的城市中，有5个西部地区城市、3个东北地区城市、1个东部地区城市、1个中部地区城市。将范围扩大至最后20位，其中有3个东部地区城市、2个中部地区城市、7个东北地区城市以及8个西部地区城市。由此可见，北方地区法治环境较差的城市主要集中于东北地区和西部地区，这些地区还需进一步加强法治文明建设，降低人均刑事犯罪率，提高法治信息透明度，强化律师事务所等法律中介的服务能力。

政务环境指数表现最好的10个城市为北京市、天津市、济南市、西安市、青岛市、郑州市、沈阳市、潍坊市、长春市、烟台市，其中山东省的城市独占四席。排在第10至20位之间的城市中，同样有4个城市（东营市、威海市、济宁市、淄博市）位于山东省，可见山东省的城市在打造政务环境方面拥有值得其他城市效仿的经验。政务环境指数表现最差的10个城市为中卫市、濮阳市、双鸭山市、天水市、鸡西市、通化市、鹤岗市、张家口市、黑河市、忻州市，其中有4个黑龙江省的城市，这表明黑龙江省的城市仍需进一步提高对中小企业的服务意识，为企业提供便利的服务。

3.南北区域城市营商环境分项指标差异比较分析

如表3所示，南方地区城市的公共服务指数、人力资源指数、市场环境指数、创新环境指数、政务环境指数的平均值与标准差均高于全国平均水准，表明南方地区城市的公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、政务环境总体水平优于全国平均水平，但南方地区城市间公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、政务环境的差异比全国平均水平大。南方地区城市的金融服务指数和法治环境指数平均值虽然高于全国平均水平，但标准差小于全国平均水平，表明南方地区城市的金融服务水平、法治环境优于全国平均水平，且南方地区城市间金融服务水平和法治环境内部差异小于全国平均水平。

北方地区城市的公共服务指数、人力资源指数、市场环境指数、创新环境指数、法治环境指数、政务环境指数的平均值与标准差均低于全国平均水平，表明北方地区城市的公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、法治环境、政务环境总体水平低于全国平均水平，但北方地区城市间公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、法治环境、政务环境的差异也比全国平均水平小。此外，北方地区城市的金融服务指数平均值虽然低于全国平均水平，但标准差高于全国平均水平，表明北方地区城市的金融服务水平低于全国平均水平，且北方地区城市间金融服务水平内部差异大于全国平均水平。

总体来看，南方地区城市的公共服务指数、人力资源指数、市场环境指数、创新环境指数、法治环境指数、金融服务指数、政务环境指数的平均水平要优于北方城市，且南方地区城市间公共服务指数、人力资源指数、市场环境指数、创新环境指数、法治环境指数、政务环境指数内部差异大于北方地区城市，但南方地区城市间金融服务水平差异小于北方地区城市。

四、结论与政策建议

通过对比南方地区158个城市和北方地区131个城市的营商环境及七个营商环境分项指标，得到如下结论：南方地区城市营商环境整体上优于全国平均水平，且南方地区城市间营商环境差异相对较大。北方地区城市的营商环境得分整体上低于南方地区、全国水平，但北方地区城市间营商环境差异相对较小。分项指标方面，南方地区城市全面领先于北方地区城市。具体地，南方地区城市的公共服务指数、人力资源指数、市场环境指数、创新环境指数、法治环境指数、金融服务指数、政务环境指数的平均水平要优于北方城市，且南方地区城市间公共服务指数、人力资源指数、市场环境指数、创新环境指数、法治环境指数、政务环境指数内部差异大于北方地区城市，但南方地区城市间金融服务水平差异小于北方地区城市。

基于以上结论，提出如下政策建议：

第一，南方地区的城市需进一步打破城市间营商环境发展不均衡格局，建立城市间营商环境评比机制。以位于长三角和珠三角的城市为标杆典范，建立营商环境优化案例库，借鉴采纳营商环境优异地区的经验。同时，充分发挥城市群中核心城市的引领带动作用。成渝城市群应以成都市和重庆市为核心地区，带动周边城市进一步深化“放管服”改革，持续激活市场主体活力;长江中游城市群应发挥武汉市、长沙市、南昌市3个省会城市的带头示范作用，进一步创新政务服务举措，持续培育政务部门的服务理念和意识。

第二，北方地区的城市需结合国家区域协调发展战略，积极制定和发展适合于优化各地区城市营商环境的政策。东北地区的城市应利用好其与多国接壤的地理优势，加强与韩国、朝鲜、俄罗斯等国的合作交流，制定外企入驻优惠政策，积极引进外资，进一步盘活市场主体活力。北方地区的城市应积极把握共建“一带一路”倡议的机遇，利用其“节点”位置优势，加强与“一带一路”沿线国家的合作;同时，积极落实国家关于黄河流域生态保护的相关规划，利用生态保护协同机制衍生众多产业，以绿色生态带动产业发展升级，打造独具特色的区域营商环境。

第三，在分项指标方面，南方地区应注重提升西南地区部分城市中小企业的水电气使用便利度，提升针对企业主体的公共服务水平;进一步深化“放管服”改革，打造让办事主体满意的政务环境，进一步降低中小企业运营过程中的制度性负担;加强西南地区高校与企业的合作，大力扶持大学生创新创业;积极加强与周边国家的合作，引进外资，打造带有区域特色的市场环境;积极响应国家相关区域发展战略，出台相关人才引进政策，为中南地区人才落户、就业、创业提供保障。就北方地区的城市而言，需从全国层面借鉴不同地区营商环境优异城市的经验，加强市场监管力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面实施“一公开，双随机”，促进执法人员公平公正执法，推动市场公平有序竞争，切实减轻企业负担;鼓励中小型企业创新，在创新风险可控的前提下，予以适度创新补贴，鼓励产学研协同创新，利用各方优势提升产品变现能力，助力企业高质量发展;加快完善保护中小企业的制度，加速推进知识产权运用，盘活用好知识產权资源，进一步推动产业转型升级和新兴产业创新发展;加强东北地区人才引进力度，为符合当地产业发展的专业人才建立柔性引才机制，加强跨省市人才培训交流，进一步扩充人力资源储备;东北地区城市还需培育良好的政商关系，贯彻落实“最多跑一次”“不见面审批”等营商环境优化举措，减轻中小企业主的制度性交易成本;西北地区城市则需进一步扩宽中小企业融资渠道，在风险可控的前提下，利用数字化技术手段提升金融普惠水平，为创业者、中小企业主定制精准化信贷授权服务，进一步盘活社会资本。此外，东北地区和西北地区的城市应强化对中小企业的公共服务意识，推广“三零服务”等创新举措，精简企业水电气审批手续，解决小微企业报装管理成本高、缺乏专业人员、成本承受力差等问题。

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Construction of Evaluation Index System of Doing Business in Chinese Cities and Analysis of Differences between the North and  the South Regions

LI Zhi-jun

Abstract： There are great differences between the north and the south regions in China's economic development. The doing business  has an important impact on the regional economic development of the north and the south regions. Based on the ecosystem theory， this paper constructs the evaluation index system of doing business in Chinese cities from seven dimensions： public service， human resources， market environment， innovation environment， financial service， rule of law environment and government environment， and makes a comparative analysis of doing business of cities in the north and the south regions. The results show that the doing business of cities in the south region is better than the national average as a whole， and there are relatively large differences in doing business among cities in the south region. The score of doing business of cities in the north region is lower than that in the south region and the whole country， but the difference of doing business between cities in the north region is relatively small. At the same time， in terms of seven sub indicators， cities in the south region scored higher than cities in the north region. In terms of optimizing the doing business of regional cities， cities in the south region need to further break the unbalanced development pattern of doing business  and establish a doing business evaluation mechanism; northern cities need to formulate targeted doing business policies for optimizing cities according to regional characteristics.

Key words： doing business assessment system; differences between the north and the south regions; regional coordinated development

基金項目：国家社会科学基金重点项目“新时代中国营商环境评价体系研究”（20AGL001）;北京市首都高端智库研究项目“营商环境法治重点问题研究”（GDZK20200107003）。

作者简介：李志军，管理世界杂志社社长，中国社会科学院大学政府管理学院博士生导师。

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