陕西科技创新政策多维度分析与讨论

段利民， 邢晓康

(西安电子科技大学 经济与管理学院， 西安 710071)

伴随着智能化、数字化的不断发展，科技与产业的变革政策不断加速发展。中国各省在科技创新中竞争的主要核心是科技，由此可见科技创新在新一轮发展中的核心地位。政策导向对于科技创新能力的提升与发展具有极其重要的作用，政策作为政府推动国家治理的有效手段，其合理使用能够促进社会经济的发展，推动国家创新实力的发展，增强其在国际上的竞争能力。陕西省作为西北地区的领头羊，其创新能力的提升对于西北地区整体经济发展具有极大的推动作用。科技创新政策作为政府调控科技创新主体行为活动以及创新方向的重要手段，在创新资源的分配、创新主体的建设和创新能力的推动具有重要意义。对陕西省科技创新政策进行多维度的分析与讨论，有利用发现政策条例使用中的优点与不足之处，对政策工具秉承“有则改之无则加勉”的态度，有利于促进陕西省科技创新能力的总体提升，有利用陕西成为全国科技创新的示范中心，有利用推动整个西北科技创新能力的发展。

1 科技创新政策的研究综述

首先，理解科技创新政策的定义有助于对于政策的分析。Amankwah-Amoah认为科技创新政策是科学、技术、创新3种政策类别的统称，不是一个单一的概念[1],应该将其视为一种综合的概念。其他学者则将技术政策与科学政策区分开来，认为前者是关于“技术的支持，增强和发展”，而后者则侧重于“科学的发展和对科学家的培训”。Gaillard等表示，“科技创新政策涵盖了旨在创造，筹集资金，支持和调动科学技术资源的所有公共部门措施”。

国内学者对于科技创新政策的认识也有略微不同。科技创新政策是国家通过科技和技术实现创新目标进而服务于国家科学、技术、创新以及经济发展的工具[3]。徐硼和罗帆指出科技创新政策的出发点是“建设创新型国家”，其作为国家中长期战略性政策，以政策体系的协同交互设计、政策工具的协调搭配为根本方法来提高政策实践的绩效和经济的高效发展[4]。高峰和郭海轩认为科技创新政策就是对科技开发、成果转化、产业化产生促进作用的政策[5]。何增华和陈升指出科技创新引领国家高质量发展，科技创新政策保障各项创新活动的有效进行与创新资源的合理分配[6]。杨健和韩立新指出中国的科技政策是政府围绕国家发展目标, 配置科技资源的主要方针、规划和集中措施[7]。

综合国内外研究学者的观点来看，科技创新政策并不是一个单一的概念，而是科技、创新、政策3个方面的结合体。

如何研究科技创新政策成为一个关键问题，分析国内外现有文献分析方法的优点与不足，有助于更好地对陕西省科技创新政策进行分析。国外最早研究科技创新政策方法的要属美国的Rothwell和Zegveld，他们在其《再工业化与技术》一书中提出科技创新政策的评估可以用政策工具来解决[8]。Georghiou在其《创新与技术评估中的问题》中提到英国评估科技创新政策的方式是以决策论为基础，构建等级指标对政策条款进行区分，得出政策实施的效果[9]。Rolfstam在其《作为创新政策工具的公共采购：机构的作用》中阐述到了政府采购作为需求性政策工具有利于推动创新的发展[10]。国内学者孙慕天和吴永忠通过对西方资本主义市场经济危机时政府所采取的政策的调整进行研究，得出资本主义经济危机是周期性的，是由其制度决定，但是其提出的创新群集、模式与制度框架所配套、科技内部优化结构等理论框架值得我们去学习[11]。1992年李保明从技术创新的投资、人才、税收、承包政策等方面进行了分析，提出了一些意见与建议[12]。2003年肖士恩等从定量分析与定性分析的角度阐述了这两种方式进行科技创新政策分析的优缺点[13]。2008年彭纪生等建立经典的计量模型以量化科技创新政策的方式对科技创新政策进行分析[14]。2020年徐硼引入Rothwell 和 Zegveld提出的政策工具的方法来定量分析中国科技创新政策[4]。

综上所述，目前国内学者对科技创新政策的分析大多采用政策工具进行单一维度分析。笔者在阅读大量政策文本分析方法的基础上，提出对于科技创新政策文本的分析应该从政策工具维度、产业维度、创新价值链维度3个维度进行全面分析。政策工具维度是从拉动、推动、影响3个方面对政策进行分析，产业维度是将科技创新政策作用对象进行分类分析，创新价值链维度是从科技创新活动维度对其进行分析。对政策文本进行上述3个方面的分析基本全方位考虑了政策文本的实施情况，于是对陕西省2006—2020年的科技创新政策进行内容分析。首先将政策文本导入到质性分析软件中，然后在各个维度下对政策中的条例进行分析归类，并进行频数的统计分析，最后量化分析陕西省科技创新政策所存在的问题，并在今后陕西省科技创新政策工具的使用上，为陕西省政府提供全局性的建议。

2 政策文本的选择以及基本特征

2.1 政策文本获取与选择

科学技术是第一生产力，政府政策的颁布对于全省的科技创新环境的形成必不可少，对于科技创新实力的培养也有着关键作用。本文通过在陕西省政府官网中的政策文件库与北大法宝政策文件库进行科技创新关键词的检索，将两个数据库中同时出现的文件只保留一个。通过观察发现其中大部分的政策文件并不符合科技创新政策的定义，于是对于政策文本的筛选主要遵循以下原则：①相关度原则，将与科技创新政策相关的政策进行保留。②权威性原则。由于本文所选取的政策文本主要是陕西省政策科技创新的政策文本，所以只收集陕西省政府所颁布的地方性法规。③时间性原则。根据《陕西省中长期科学和技术发展规划纲要的发展阶段，选取政策文本在2006年9月28日至2020年12月31日期间陕西省政府所颁布的文件。④有效性原则。对于已经废止或者失效的文件进行剔除。

陕西省政府文件库中共计有1 314个政策文本与科技创新方向有关，但是通过仔细阅读并咨询相关政策专家，发现很大一部分都不属于本文的分析对象，而且陕西省政府官网中的数据文件库不能进行批量下载，所以笔者通过分析目标网址的结构、采用XPAT路径解析与伪装浏览器等技术对官网上的数据进行批量处理。按照筛选的原则，在爬虫代码中，定义以下与科技创新有关的关键词，公司、科技、创新、大众、专利、产业、投资、高质量、农业、信息、科学、经济、金融、科技成果转化、技术、企业、人才、贷款、贸易、基础设施、知识产权、软件。运行程序之后，爬取出来的文件有528条，进一步分析，借鉴黄萃等对政策筛选的原则[15]，将以下几类文件剔除：①政府领导人的讲话、批复、回函等；②在政策文件中的附属的目录与清单；③政府的工作总结，部分的转发通知等。通过查看政策文件，最终在陕西省政府文件库中共搜集到陕西省科技创新政策共计有199条。

北大法宝数据库内容比较丰富，同时在批量处理文件方面有一定的优势。在北大法宝数据库中也按照同样的筛选方法对政策文本进行处理，最后筛选出有关科技创新政策的文本共计112条。

最终，此次陕西省科技创新政策共搜集到311条与科技创新政策密切相关的政策文本。由于篇幅有限，仅展示部分政策，内容见表1。

表1 陕西省科技创新政策列表

2.2 各年度发文数量统计

对陕西省政府所颁布的政策进行年度统计可以直观看出各个年度政策数量以及政策数量的波动情况。陕西省科技创新政策基本情况如图1所示。

由图1可知，陕西省科技创新政策的发文数量总体上呈现上升趋势，图中有两个峰值，分别为2006—2007年、2011—2012年。究其原因，主要是由于2006年陕西省政府为全面落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》中所提出的国家创新体系建设的目标，以及全力响应中共中央联合国务院在2012年9月23日印发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》的政策。

图1 陕西省科技创新政策各年度发文数量

2.3 单独发文主体数量以及联合发文数量统计

2006—2020年单独发文数量以及发文主体信息统计见表2。

从表2中可以看出，单独制定且发布科技创新政策的权威机构一共有26个，在311份科技创新政策中，其中省政府办公厅的发文数量为187个，占总体比例为60.1%，排名第一。总体来看，省级行政单位发文共计218个，市级行政单位发文共计84个。总体来看，市级发文单位不如省级发文单位的总体数量。因此得出，陕西省各市级政府应加强对省政府政策的响应以及增加优质、贯彻性好的政策的发文数量。

2006—2020年联合发文数量信息统计见表3。

从表3中可以看出，联合发文的数量为9份，占总体的2.9%，表明陕西省科技创新政策发布存在单独发文多、联合发文少的情况，而陕西省科技创新政策的实施效果依赖于多方协调与多部门沟通体系的完善。陕西省在多部门协同发展中应该多做准备。从中也可以看出在多部门联合发文中，陕西省科学技术厅基本属于参加多部门协同创新最多的部门，这是因为科技创新的发展离不开专业人士的指点，科学技术厅的参与能够有效推动陕西各行业科技创新的发展。

表2 2006—2020年度单独发文数量以及发文主体信息统计

表3 2006—2020年度联合发文数量信息统计

2.4 政策文本类型统计

表4显示，在涉及科技创新的311份政策中，按类型数量排名，依次为意见、通知、决定、条例、办法、措施等共计6种形式，呈现出多元化的特点。其中意见与通知分别占比54.3%和40.8%，表明省政府对科技创新事业的发展提供了许多指导性的意见，比较重视和引导陕西科技创新事业的发展。决定、条例、办法、措施等规范性政策共计15份，占比4.8%，与指导型、意见型政策相比相差较大，这体现了省政府考虑到前期发展的相关问题，制定规范性文件保护科技创新的成果与知识产权，确保科技创新政策的健康发展。在之后科技创新体系建立以及稳定之后，省政府应该加强科技创新的规范性政策。

表4 政策文本类型

3 科技创新政策多维度分析框架

科技创新政策作为基于宏观调控的重要手段，其目的就是对省内科技、创新活动所需的资源进行协调与配置，包括对创新个体的行为规范的制约以及对创新活动方向进行引领。科技创新政策具有科技政策与创新政策的双重特点，通过构建分析框架，有利于对科技创新政策进行更加客观性、整体性的分析，有利于陕西省在之后的科技创新政策上体系构建更加完善，有利于增强科技创新政策之间的协调性。

3.1 政策工具维度：X维度

科技创新政策的出发点就是“建设创新型省份”，跻身全国创新型省份的前列，其主要方式就是通过政策工具在不同阶段的交互使用和组合使用来实现陕西省经济的高质量发展。政策工具就是政府用来实现其国家治理手段或者目的[16]。本文根据Rothwell和Zegveld对政策工具的分类方法,将政策工具类型分为供给型政策、需求型政策、环境型政策3类[17]。由于这种分类的方式得到了许多学者的认可与使用，所以本文在对陕西省科技创新政策进行分析的过程中同样采用这种方式来对政策文本进行分析。供给型政策工具是指政府通过政策手段在财政上给予科技创新企业研发上的支持，通过与科研机构高校的合作来培养科技创新型企业所需要的人才，通过建设科技园区、科技创新基地来孵化一批科技创新企业。需求型政策工具是指政府通过政策来扩大市场需求总量，增加产品的市场需求规模，从而拉动科研机构与科技创新型企业进行产品创新与新技术的开发。环境型政策工具政府通过间接因素影响科技创新的环境，调节科技创新环境中涉及的各方利益，间接促进企业的技术创新能力，进而推动陕西省科技创新水平。政策工具划分以及关键词解释见表5。

表5 陕西省科技创新政策工具的分类与定义

3.2 产业维度：Y维度

科技创新活动在不同领域或者产业内的发展方向和进程是由科技创新政策所规范、影响、干预和引导的，在制定科技创新政策中应该把科技创新活动的作用领域考虑到。本文借鉴赵筱媛和苏竣的科技创新活动作用领域划分的基础上[18]，同时结合宋娇娇和孟溦对上海科技创新活动划分的方法[19]，提出陕西省科技创新活动的作用领域分为第一产业、第二产业、第三产业、信息技术产业、文化创新产业。其中第一产业指农业、林业、渔业；第二产业指传统制造业、钢铁产业、石油工业；第三产业指的是服务业、交通运输业、教育与体育业、公共事业；信息技术产业包括指计算机产业、软件产业、通信产业、信息服务业；文化创新产业指文化产业、数字音视频产业。

3.3 创新价值链：Z维度

创新价值链是价值链与产业链这两个概念提出之后，新增的一个概念，目的就是希望通过创新价值链更好地描绘一项科技创新的产品或者成果从基础研发到商业化的全过程[20]。目前学术界对创新价值链的应用也有不少，谢青和田志龙在研究创新政策如何推动中国新能源汽车产业的发展时，将创新价值链分为技术研发、产业化、公共领域推广、私人领域推广等阶段，并得出中央政策的颁布应该着重研发与市场推广这两端刺激新型产业的发展[21]。马江娜等采用政策工具与创新价值链双重分析视角对陕西省科技成果转化政策文本进行分析，得出陕西省政府在未来的政策制定中应将政策服务更多地侧重于生产实验及商业化与产业化阶段[22]。董会忠和刘鹏振基于创新价值链视角，将技术创新效率分为科技研发效率与成果转换效率两阶段对环境规制对两阶段技术创新效率的区域异质性影响进行分析[23]。王雅洁和韩孟亚依据创新价值链的理论，将创新阶段分为技术研发与成果转化阶段，得出高新技术产业聚集与创新绩效在创新两阶段均存在双向促进作用与空间溢出效应[24]。方炜和赵健健基于创新价值链理论，将技术创新系统分为技术开发、技术转化和产业化3个子系统，对这3个系统进行协同度实证分析，针对问题提出相关建议[25]。

笔者在阅读大量文献之后，发现单独进行政策工具使用的分析并不能看出政策的目的，于是引入创新价值链这一概念，并结合相关学者的研究将创新价值链分为基础研究、研究与开发、商业化与产业化3个维度。其中基础研究是科技创新进程的起点，主要是通过知识创新、科研等对某一技术的关键节点进行突破；研究与开发是对突破的关键阶段的技术进行打包组装，打造新的产品或者技术的技术；商业化与产业化就是科技创新的最后阶段，是将新技术、新工艺、新产品推广到市场中获取利润，进而形成新兴产业的过程。

综上所述，构建图2所示陕西省科技创新政策的三维分析框架，从产业、政策工具、创新价值链3个维度进行分析的方式可以更全面地了解到陕西省政府颁布的科技创新政策的使用情况，以及需要改进的地方。

图2 陕西省科技创新政策的三维分析框架

4 各维度分析与频数统计

4.1 各维度下政策文本的内容分析单元编码

为了更好地对陕西省科技创新政策进行更为细致的研究，也为了更好地处理数据，借用NVivo12Plus质性分析软件政策文本进行分析。导入311条政策文本到NVivo12Plus软件中。

从政策工具的使用维度中，参照李鹏利等[26]对3种政策工具的分类方式并结合对319条政策文本的大致了解，将“供给型”“需求性”“环境型”政策工具确定为父节点，在父节点下，根据父节点关键词依次建立子节点；对政策条例进行逐篇分析，将与子节点有关的政策条例归入到相应的节点之下，形成父节点-子节点-参考点的编码层级。为提高编码的准确度，当一个政策条例能够归属到多个子节点时，通过询问导师或者政策方面相关的专家来进行判断。最终有998条政策条例在政策工具下进行了分类。编码效果以及最终的统计结果如图3所示。

图3 政策工具父节点的分类

从产业类型维度，在NVivo12Plus上建立父节点“产业类型”，根据父节点关键词依次建立子节点“第一产业”“第二产业”“第三产业”，“文化创新产业”“信息技术产业”，对311条政策文本进行逐项分析，将与子节点有关的条例归入到相应的节点之下。最终有356条政策条例得到了分类，编码效果以及最终的统计结果如图4所示。

图4 产业维度的父节点分类

从创新价值链维度分析，在NVivo12Plus上建立父节点“创新价值链维度”，根据父节点关键词一次建立子节点“基础研究”“研究与开发”“商业化与产业化”，对311条政策文本中的条例进行逐项分析，将与子节点有关的条例归入到相应的节点之下。最终有166条政策条例得到了分类，编码效果以及最终的统计结果如图5所示。

图5 创新价值链维度父节点分类

4.2 政策工具维度

对数据进行统计与整理，得到图6所示的3种类型所占的比例。从图6中可以发现，3种政策工具所占总体的比例为5%(需求型)、供给型(46%)、49%(环境型)。从图中的数据可以清楚地看出，陕西省科技创新政策的政策工具存在使用不均的情况，政策制定方面未能对政策进行合理的资源调配。环境型政策工具与供给型政策工具的使用情况相差不大，但是需求性政策工具的使用比例存在较大缺失。

图6 政策工具下各子节点所占总体比例

如图7所示，在供给型政策工具中，各政策工具的使用排名从高到低依次为财政投入、人才培养、基础设施建设、科技信息支持。其中政策投入与人才培养的比例相差不大，说明陕西省政府重视对科技创新企业的财政支持以及对科技创新所需要的人才进行培养。对基础设施建设与科技信息支持的力度相对较少。总体来看，政策工具的配置较为合理，陕西省科技创新政策既有科技创新的人力、物力支持，同时也有加强在国家重点实验室、科研院所、科技园区的建设以及搭建科技创新信息的交互平台来促进总体科技创新的能力。

图7 供给型政策工具下各子节点占总体比例

如图8所示，在环境型政策工具中，各分类的排名依次为金融支持、目标规划、税收优惠、法规管制。金融支持类主要为科技创新企业融资等提供帮助，主要是因为科技创新能力提升所需要的资金是非常巨大的，单单靠政府资金的援助是远远不够的。其中法规管制型政策工具使用得最少。法规管制型政策关系到企业等科技创新成果的保护与知识产权的保护，也关系到企业科技创新的热情，需加大法规管制型政策工具的使用来保护科技创新成果。总体来看，环境型政策工具的使用比例不太理想。

图8 环境型政策工具下各子节点占总体比例

如图9所示，在需求性政策工具中，各分类的排名从高到低依次为贸易管制、外包、海外机构管理、政府采购。贸易管制又称为进出口贸易管制，主要是为对本国的对外贸易实现有限管理而颁布的各种制度以及设立相应机构、活动的总称。贸易管制使用的过多将会导致外国企业不愿意到中国投资，不能带来先进的技术，进而造成我们自己的科技创新能力进步缓慢。总体来看，需求性政策工具的使用比例不合理，应加强政府采购与税收优惠政策的使用比例。

图9 需求性政策工具下各子节点占总体比例

4.3 产业维度分析

如图10所示，陕西省政府颁布的关于产业的政策条例主要集中在信息技术产业，这一行为与《陕西省中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》中所提出到2020年“建成一批国内一流的科研机构和大学以及具有市场竞争力的企业研发机构，形成较为合理的科学技术布局”的目标较为符合。科技创新政策在第三产业的使用比例紧随信息技术产业其后，科技创新的发展不仅可以推动第三产业总量的发展，而且可以促进结构内部的优化，这与陕西省所期待的坚持以高新技术和使用先进技术提高第三产业的发展相符。第一产业主要是农业、林业、渔业等，第一产业的科技创新有利于加快农业的现代化步伐，有利于规范林业、渔业的科学养殖，避免浪费资源、污染环境等。总体来看，陕西省科技创新政策在产业维度中所使用的政策条例较为合理。

图10 各产业政策数量占总体政策数量百分比

4.4 创新价值链维度

陕西省科技创新政策关于各个节点所占的比例如图11所示，其中商业化与产业化占比相等都为37%，研究与开发占比为26%，排名最后。基础研究由于花费时间长、资金量大等问题，大部分中小型企业不愿意在此阶段上花费过多的时间和精力，一般都是政府在基础研究中扮演者重要角色。数据显示，陕西省政府制定的科技创新政策的重点是基础研究与商业化与产业化的关注，这也与国家政策中所强调的加强基础研究为科技创新打好基础的步调一致。科技创新的产业化就是高科技产品的大规模地应用到现实世界中，产业化产生的条件是基础研究与研究与开发这两个阶段共同努力的结果，没有前两个阶段的努力就没有产业化推进的可能。数据显示，陕西省科技创新政策在研究与开发阶段关注度有所欠缺，容易造成急于求成的感觉。

图11 创新价值链下各分类所占总体政策数量百分比

5 结论与政策建议

5.1 结论

1)需求型政策工具使用严重不足。需求型政策工具所占的比例仅为5%，整体上使用严重不足。需求型政策工具使用情况分别为贸易管制使用18次，海外机构管理使用13次，外包使用15次，政府采购使用6次。需求型政策工具在政策工具的使用中通过政策来扩大市场需求总量，增加产品的市场规模，以促进科技创新。在需求型政策工具中，贸易管制所占的比例为34%，排名第一。贸易管制本质就是陕西省对于对外贸易活动实现管理而颁布的各种制度，以及设立相应活动机构或者活动的总称。从使用角度来看，这一政策工具存在使用过溢的情况。政府采购在需求性政策工具中使用过低。政府采购作为政府机构与其他各类高校科研机构进行交流的重要途径，对于政府采购的有效使用，有利于多方资源的优势互补，能够使政府科学地制定政策来引导科技创新发展的高效运行，然而陕西省政府在这一方面的制定有所欠缺。

2)环境型政策工具内部使用不均衡。环境型政策工具的良好使用能够给企业提供良好的创新环境。与目标规划和金融支持的比例相比税收优惠政策工具存在使用严重不足的情况，说明陕西省政府对财税扶持不太重视。税收优惠工具的使用不足直接影响企业的利润，间接影响企业对于研发的投入比例，进而导致企业寻求科技创新的动力严重不足。

3)创新价值链维度内部使用不均衡。陕西省科技创新中关于研究与开发的政策条例相对于基础研究、商业化与产业化阶段而言，使用比例较少。研究与开发是对突破的关键阶段的技术进行打包组装，打造新的产品或者技术的技术，其处于整个创新价值链的第二个阶段，研究与开发的投入比例较少会影响商业化与产业化的进程，所以应该适当增加研究与开发政策条例的使用比例。基本的政策使用比例从高到低应该为基础研究、研究与开发、商业化与产业化。

5.2 政策建议

1)优化科技创新政策产业维度的应用结构，适当增加第三产业政策的应用。随着国民经济的发展，陕西省科技创新水平也在不断提高。第三产业的发展决定了陕西省技术与经济的发展水平。促进消费产业有助于产业的升级，而产业升级有助于促进科技的进步。陕西省企业的科技创新能力的提高主要取决于如何提升企业的创新能力和如何提高企业的创新动力。虽然可以通过强制性手段来促进大学、科研机构等的创新能力，但是企业难以在这种推动式创新中产生动力来驱动自生的创新。因此，陕西省必须从源头找问题，从促进第三产业的发展出发，促进人们的消费需求，企业为了获得利润，自然会不断提升自己产品创新能力，从而促进陕西省科技创新的发展。

2)优化政策工具总体结构，增大需求型政策工具的使用比例。需求型政策工具包含了外包、政府采购、海外机构管理、贸易管制等措施。陕西省政府通过外包提高陕西省科研机构、企业等的创新能力，在引进国内外先进技术的同时，陕西省政府应该加大对国外企业的贸易管制，选择创新高、应用强度大的项目落地陕西，同时鼓励高新技术企业、科研机构、大学等在海外设立研发机构，解决本国人才内卷与技术瓶颈难以突破的问题，提高陕西省的基础研究和科技创新的能力。

3)优化环境型政策工具的应用结构，增大税收优惠类政策工具的使用频率。税收是政府调控经济运行的重要手段。税收优惠能够引导资源合理配置，给企业创新提供良好的发展空间，同时能够促进经济结构调整。税收优惠能够促进本省吸引外资投资的同时，还能够使本省企业学习国外的先进技术以促进本省科技创新的发展。税收优惠在中小企业寻求创新成果占领市场的方法中起到了鼓励和促进的作用，政府可以在中小企业创新成果取得产业化阶段之后给予免除税后优惠，增大政府的财政收入。陕西省政府应在不同的创新阶段，建立起针对性的税收优惠政策，通过多元化的方式来促进企业、科研机构的创新实力。