后疫情时代下优化营商环境的法治保障与创新——以湖北省为例

方路锦，申来津

（武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉 430000）

2020 年以来，湖北省经济社会发展因受疫情影响，遭受前所未有的冲击。从按下“暂停键”到“重启键”再到“快进键”，湖北省经济在持续向好发展，但与此同时，也显现出后劲不足的倾向，而营商环境正是影响当前经济社会发展的重要因素。打造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境，能够持续激发市场主体活力和社会创造潜力，更好地推动优化营商环境建设，促进经济平稳、快速发展。

实际上，以法治途径优化营商环境已经成为当前我国社会经济发展的共识。习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”1参见2019 年2 月召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上习近平总书记的讲话。，《法治中国建设规划（2020-2025 年）》将持续营造法治化营商环境作为重要内容，着力建设高效的法治实施体系。除此之外，各省市也积极完成优化营商环境立法，并在执法、司法和法律服务等方面推动优化营商环境法治化。

湖北省优化营商环境法治化改革走在全国前列，形成了诸多新举措、新经验。尤其是在面对疫情冲击后经济不景气的大背景下，探索具有湖北特色的优化营商环境法治保障路径，具有创新性和实用性，对政府决策和社会发展具有一定的借鉴意义和参考价值。因此，本文在梳理和总结优化营商环境法治化的理论逻辑与实践样态的基础之上，探寻优化营商环境法治化改革进程中的“硬阻梗”，以期得出湖北优化营商环境法治保障的“最优解”。

一、优化营商环境法治化的基本要义

优化营商环境法治化是指在优化营商环境过程中，体现法治思维，融入法治精神，运用法治方式。实现优化营商环境法治化，必须发展中国特色社会主义市场经济，完善中国特色社会主义法治体系，进一步推动和扩大改革开放力度，从而营造独具地方特色的法治化营商环境。[1]

（一）发展中国特色社会主义市场经济

以法治路径优化营商环境是推动发展中国特色社会主义市场经济的核心要义。实际上，社会主义的本质就从根本上解释了我国大力推进优化营商环境法治化的深层次原因。要发展社会主义市场经济，就势必坚持市场在资源配置中的决定性作用，势必破除不利于市场发挥其应有作用的体制机制弊端，势必通过法治手段更好地发挥市场作用。而发挥市场作用需要一个良好的营商环境，良好营商环境的建设也需要以法治为基础。其中，精湛的立法水平、规范的执法程序、优质的法律服务能力、遵规守约的市场交易氛围是关键环节。[2]以法治途径优化营商环境能够全面优化资源的市场配置，发挥市场对于资源配置的决定性作用，从而促进生产力的全面提升，最终实现中国特色社会主义市场经济的跨越式发展。

（二）完善中国特色社会主义法治体系

中国特色社会主义法治体系建立在当代中国社会主义现代化发展进程之中，与中国改革开放的实际情况相适应，反映了改革开放与经济发展的时代需要。因此，中国特色社会主义法治体系绝不可能是静止与封闭的，而应当寻求在经济发展与法律完善的辩证统一中不断调试与进步。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，体制机制性矛盾仍未解决，还需不断发展和完善社会主义制度深层次内容。面对国家发展、体制改革与社会转型的客观现实，我们必须顺应时代潮流，紧跟经济社会的发展趋势，及时制定新的法律规范，及时清理不合时宜的、不适应实践需求的法律法规。当前，优化营商环境日益成为推动国家和地区经济发展的重要引擎，而推动优化营商环境需要法治保障。全国各地必须以法治手段破除不利于营商环境建设的体制机制弊端，以动态的、发展的、开放的眼光审视当前我国优化营商环境过程中的不利因素，运用法治思维、法治方式、法治途径来推动营商环境相关领域的法律法规制度完善。总之，以法治途径优化营商环境，既是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，又是进一步发展与完善中国特色社会主义法治体系的关键举措。

（三）进一步推动和扩大改革开放力度

加强涉外优化营商环境制度建设，推动优化营商环境国际化，是当前全社会广泛关注的一个重要命题。进一步推动和扩大改革开放力度，不仅是推动优化营商环境国际化建设的重要内容，同时也能为优化营商环境法治化建设提供巨大动力。以法治途径优化营商环境既立足于当前国内体制机制改革的大浪潮中，也存在于对外开放的时代背景之下。对内改革，需要通过法治手段破除不利于营商环境建设的体制机制弊端，为优化营商环境奠定法治之基；对外开放，既面临着如何在当前纷繁复杂的国际环境面前保持战略定力、维持经济活力、提振市场信心等问题，同时也面临着如何持续提升市场影响力和话语权的问题。因此，以法治途径优化营商环境，既要通过对内改革破除体制机制弊端，又要通过对外开放不断推进优化营商环境国际化。

（四）营造独具地方特色的法治化营商环境

中国特色社会主义法治理论体系框架下的营商环境“法治化”具有固根本、稳预期、利长远的特点，能够在应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾等方面发挥重要作用。这区别于西方社会的资本主义“法治”，凸显了营商环境法治化的政治属性和本土特性。打造独具中国特色的营商环境，既要立足于中国特色社会主义经济建设实践，符合中国现阶段国情，又要积极主动对标国际一流水平，经得起国际比较，引领世界潮流。就国内而言，要在不违反上位法的规定下，各地区按照本地实际的经济社会发展水平，充分借鉴国内外先进的营商环境经验，合理使用政策工具与地方立法权，助力本地区营商环境法治化建设。[3]对标国外，要立足于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，在吸收借鉴其他国家优秀实践经验的同时，更要积极维护自身合法权益，保障本国市场主体能够公平同外资进行市场合作与竞争。构建体现中国特色的法治化营商环境，就是通过法治的方式手段，让营商环境既符合中国实际、中国特色，同时又可以经得起国际先进水平的比较与考验，真正做到打开门来做生意。[4]具体到湖北地方而言，同样应主动结合本省实际，考究风土人情，探寻民心商意，积极营造独具地方特色的法治化营商环境。

二、优化营商环境法治化建设的突出问题

2020 年以来，随着优化营商环境法治化改革不断深入，市场环境进一步优化，政务服务创新效果明显，制度框架不断完善，监管评估机制日趋健全，市场主体活力得到全面激发。但与此同时，市场化过程中仍存在隐形壁垒，各地相关规范性文件清理任务依然繁重，地方监管部门“救火式监管”和“应景式监管”仍然存在。[5]

（一）营商环境法治化制度供给尚显不足

一是行政执法监督制度不健全。湖北相关立法如《湖北省行政执法条例》关于行政执法监督的规定较为宽泛，监督主体不明，可操作性不强。对比之下，河北省、吉林省、山东省、浙江省等都已从省级层面出台较为细化的行政执法监督立法。二是容错机制规定不具体。容错机制规定的条件较为模糊，实施过程中难以把握。对比之下，江西省出台《关于推行容错纠错机制的实施办法（试行）》，山东省出台《关于激励干部担当作为实施容错纠错的办法》，进一步规范容错纠错的程序和要求，推动容错纠错机制落地见效，这对我省具有一定的借鉴意义。三是行政黑名单制度不完善。目前，黑名单制度中所采集的违法信息覆盖领域不全，有选择性采集情形，创建黑名单的标准不明、责任不清，这些都有待进一步完善。

（二）立法后的细化、解释与清理任务依然繁重

实现营商环境法治化，首要任务就是要加强相关法律的构建和完善，锻造出一套科学合理、逻辑严密而又“温情脉脉”的法律体系。当前，国务院已出台《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。然而，《条例》仅从宏观层面对优化营商环境总体框架进行了一个制度设计，在实施过程中，还需进一步细化与解释，同时相关的政策与规范性文件也应得到及时清理。其一，首次以行政法规的形式规定优化营商环境立法，在我国尚属首次，如何理解与解释该条例各项规定，值得进一步探讨。[6]其二，我国地大物博，人口众多，各地风土人情差异较大，在《条例》出台后，尽管各地已纷纷出台与优化营商环境相关的法规及其他规范性文件，但由于实践经验不足，往往呈现出可操作性不强的问题。如何掌控细化幅度与标准，如何确定相关违法违规责任，仍值得进一步思考。其三，由于优化营商环境是近年来新兴的概念，同一内容往往规定大相径庭，规范性文件的效力冲突和溯及力问题日益凸显，协调和梳理营商环境新立之法与“旧法”之间的冲突，有待提上日程。

（三）行政执法与监管改革不够彻底

目前，湖北省涉及优化营商环境事项的执法水平与执法能力均有了较为明显的提升，但仍存在较大的优化空间。其一，综合行政执法改革还不够彻底。如，跨部门跨区域行政执法联动与响应机制尚未完全建立，执法信息共享和交流机制的实施仍存在一定障碍。其二，行政执法程序有待进一步优化。有些行政执法程序不科学，存在不必要的执法环节，不必要的执法事项，不必要的执法人员。根据“无事不扰”的原则，需要刀刃向内，对相应程序事项进行全面清理。其三，市场监管方式创新性尚显不足。如事中事后监管、新业态包容审慎监管、优化信用分类监管等均存在较大的创新空间。

（四）纠纷化解与法律服务机制较为单一

近年来，纠纷化解机制逐渐向多样化趋势发展。但就优化营商环境方面而言，政府与企业之间的纠纷解决机制仍较为单一，这很不利于矛盾的充分化解和企业的健康发展。[7]一方面，政府经常扮演着“强权”的角色，企业一般都“惟命是从”，虽然当前这一倾向在很大程度上得以改观，但不良风气依然存在。另一方面，那些遇到政府侵权问题不愿妥协的企业一般也只能够寻求诉讼，很难寻求其他柔性的解决方式。很明显，这样的政企关系是不健康的，对于企业的自我发展和营商环境的持续优化都是十分不利的。这或许是由于历史上长期以来政企间的不平等所导致的，但在当前阶段，有必要采取积极措施使其尽快得到扭转。[8]

（五）营商环境法治化评价体系有待优化

科学合理的营商环境评估体系对于营商环境的持续优化具有重要的促进作用。2019 年10 月，国务院公布的《条例》明确要求“建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用”。在当前的评价体系中，部分法治指标未得到应有的重视，存在指标细化不够严密、赋权不够科学的情况，这将不利于精准反映优化营商环境法治化现状。为全面提高优化营商环境法治化水平，打造一套逻辑严密、内容合理、操作简便的营商环境法治化评估体系显得十分必要。[9]

三、优化营商环境法治化建设的完善机理

进行营商环境法治化建设，应当全面清理相关规范性文件，持续推进执法体制改革，强化多元化政企沟通与纠纷解决机制，打造一套专业化的法治评估体系。[10]

（一）统一清理目标，明确梳理对象

当前，首要任务是细化和落实《条例》与《湖北省优化营商环境办法》（以下简称《办法》），并依照《条例》和《办法》对相关规范性文件进行全面、系统清理。在此基础之上，积极探索具有湖北地方特色的优化营商环境规范体系。

第一，细化和落实《条例》与《办法》。国务院出台的《条例》以及湖北省出台的《办法》为湖北省优化营商环境明确了方向。国务院出台的《条例》和省政府出台的《办法》更多以概括性、统领性规定为主，较少规定流程性内容，较少创设具体行业、领域的管理制度，为探索创新优化营商环境的具体措施留出了充分空间。《条例》出台后，北京、上海、安徽、山西等地纷纷结合自身实际，出台了本省（市）的实施办法，在优化营商环境制度化道路上争先恐后迈出新步伐。有必要在认真学习研究北京、上海等地优化营商环境的先进经验做法基础上，尤其是参照上海市营商环境具体实践的基础上，进一步发扬“跳起来摘桃子”精神，对标国内最高标准努力实行刀刃向内、自我加压。在贯彻落实《条例》和《办法》的同时，加快制定解释性文件及其他规范性文件，为优化营商环境持续发力。

第二，依照《条例》与《办法》对规范性文件进行系统清理。现有规范性文件内容纷繁复杂，针对与《条例》和《办法》不一致甚至相冲突的地方，需要及时清理，系统进行立改废工作，确保相关法规文件与条例保持一致。[11]县级以上人民政府及其有关部门应当每年组织对涉及市场主体经济活动的政府规章、行政规范性文件开展评估和清理，清理结果向社会公布。针对市场主体和人民群众反映强烈的“文件打架”以及政府规章、规范性文件可能存在的限制公平竞争、干预市场主体自主经营等问题全面审查，通过改进与新发展阶段、新发展理念、新发展格局不相适应的思想观念和工作习惯，破除制度性障碍，优化制度供给。具体可分为以下四个步骤：首先是印发“关于开展与优化营商环境不一致的政府规章清理工作的通知”，收集梳理清理意见；其次是对清理意见开展审查，形成清理结果；再次是按照立法程序，将清理结果提请省政府常务会议审议；最后，根据省政府常务会审议意见修改完善清理结果，并以省政府令的形式正式公布。

第三，探索具有地方特色的优化营商环境规范体系。当前，全国多数省份已形成较为系统的优化营商环境规范体系，湖北省作为中部强省，优化营商环境更要有紧迫感和危机感。为打造公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，有必要学习各省市先进实践经验，积极探索适合本地风土人情的优化营商环境规范体系。1参见习近平总书记于2018 年11 月5 日在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲《共建创新包容的开放型世界经济》。例如，北京提出区块链城市，打造国际一流的营商环境；上海提出卓越的全球城市，以“一网通办”为抓手，践行“有求必应、无事不扰”的服务理念；安徽全力实施长江三角洲区域一体化发展战略和促进中部地区崛起战略，“四送一服”双千工程，为市场主体送新发展理念、送支持政策、送创新项目、送生产要素，服务实体经济发展。湖北省也追寻荆楚文化渊源，大力培育和弘扬“有呼必应、无事不扰”的“店小二”式政务服务意识，切实打造更加规范高效的一流政务环境，力争成为长江经济带“营商服务”标杆地区。[12]

（二）加强制度供给，提升治理效能

为进一步提升优化营商环境法治化水平，可从以下四个方面加强制度供给：

第一，行政执法监督专门立法。通过制定《湖北省行政执法监督条例》，明确行政执法监督主体、内容和范围，规范行政执法监督程序，创新行政执法监督各项制度，防止和纠正违法或不当的行政执法行为，实现行政执法监督制度化、科学化、法治化。

第二，进一步细化容错机制。借鉴兄弟省份经验，推进容错机制具体化、可操作化，进一步明确容错机制的对象和边界，规范容错流程，细化容错条件，会算“改革账”，允许“交学费”。

第三，健全行政黑名单制度。规范黑名单运作流程，明确创建黑名单的主体范围、标准和纳入黑名单后的法律责任。将失信和违法行为的认定、记录、归集的运作流程具体化、程序化、制度化，使行政黑名单制度沿着法治化轨道运行。

第四，完善破产法律制度。设立专业破产法庭，提高破产案件审结效率。针对较为简单的破产案件，可以尝试由一名审判人员独任审理。细化破产重整案件的审理规程，对于暂时经营困难但具有发展潜力和经营价值的困境企业，加大破产重整、和解力度，让企业“破产不停产”“救治与生产两不误”，促进危困企业再生和转型升级。探索个人破产制度，为“诚实而不幸”的债务人提供法律保障。同时加快“僵尸企业”清理，对“僵尸企业”案件开辟绿色通道。

（三）改进执法行为，推动“流程再造”

为促进营商环境持续优化，应全面规范执法行为，不断创新执法方式，加强事中事后监管，实现行政执法“流程再造”。[13]

一方面，通过规范执法行为，推动行政执法“流程再造”。继续深化执法机关公开权力清单制度，保证执法的公正性，避免市场主体受到不公正执法。进一步完善执法程序，要求执法机关遵守法定方式和手续、步骤，如出示证件、表明身份、说明理由、听取陈述申辩等。进一步规范涉及营商环境执法中的行政强制问题，减少对市场主体正常生产经营活动的影响。进一步规范行使自由裁量权问题，确保合理确定裁量范围、种类和幅度。各行政执法部门实施行政强制，应当遵循合法、适当、教育与强制相结合的原则，对采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；对违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；确需实施行政强制的，应当限定在所必需的范围内，尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。[14]省人民政府及其有关部门在权限范围内，依法健全行政执法裁量基准制度，细化、量化裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，严格限定裁量权的行使。行政执法裁量权基准应当依据法律、法规、规章的立、改、废情况及行政执法工作中发现的问题，实行动态调整并及时予以公示。

另一方面，通过创新监管模式，推动行政监管“流程再造”。建立“双随机、一公开”监管模式，推行“互联网+监管”，对新兴产业实行包容审慎监管（见图1）。加强信息化平台建设，夯实事中事后监管基础。唤醒“沉睡”大数据，进一步完善“鄂汇办”APP 功能，打造“互联网+智慧监管”。推进部门协同监管，构建社会共治“大监管”格局。县级以上人民政府有关部门应当依法依规建立完善地方监管规则和标准体系，并向社会公开。严格依照管理标准、技术标准、安全标准、产品标准开展监管，以科学合理的规则标准提升监管效能，降低执法成本。

图1 包容审慎“四维一体”监管模式示例

（四）健全法律服务体系，完善纠纷化解机制

优化营商环境法治化建设，不仅需要“刚性”的法律制度，还需配套的法律服务体系与诉讼外的“柔性”纠纷化解机制。1参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

一方面，致力于实现市场法律服务体系专业化、智能化。其一，探索建立“一站多点”式联合法律服务机制，通过建立联合法律服务中心，设立服务企业专家库、讲师团，建立企业信息交流平台和企业法律风险防范机制以及化解纠纷工作机制等，防范和化解各类纠纷；其二，推进“保姆式”法律服务研究，针对企业完善治理结构、防范法律风险、实现合规经营提供“菜单式”法律服务，通过“驻企秘书”、“驻企律师”等为企业提供贴身服务；其三，加强“互联网+”法律服务研究，运用大数据、人工智能、区块链技术实现法律服务“线上+线下”全面融合，打造营商环境法治化新高地。

另一方面，不断推动纠纷解决机制多元化、系统化。建立诉调对接中心，建立“一站式”涉企矛盾纠纷化解机制，健全涉企调解制度，在充分尊重市场主体意愿的情况下进行调解。中心内部实行诉讼辅导、诉前调解、案件速裁、案件审理的委托调解四步走工作流程，实现纠纷有序分流与高效化解。推进“三调联动”深入实施，保证人民调解与司法调解联动共进，促使行政调解与司法调解有机衔接，实现意识上、制度上、程序上以及效力上的衔接。建立行政调解专员制度，保障人民调解与行政调解有机结合。

（五）厘定评价指标，优化评估体系

完善优化营商环境法治评估体系，必须准确厘定评估对象边界，全面贯彻法治化的目标导向，为评估活动提供具有纵向稳定性和普遍适用性的统一法治标准。其中，就评估方式而言，应当遵循全面评价的原则，将主观评价和客观评价相结合。以往的评价指标体系往往注重于对于市场环境单一指标的评价。1参见2021 年8 月11 日中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》。而未来的营商环境评价体系的侧重点应当倾向于以市场主体为视角，由其主观感知出发，从多维度设置评价指标。换言之，除需关注市场环境的各种实体要素，也要对市场上各主体的主观感受进行考量，其中不仅包括引入第三方机构的评估，也包括企业主体的主观感受。县级以上人民政府应当将优化营商环境法治化工作纳入政府绩效考核，实现优化营商环境法治评价常态化。就具体的量化指标而言，应当以“科学立法环境”“依法行政环境”“严格归责环境”“公正司法环境”“法治社会环境”五个方面作为营商环境法治评价的一级指标，在此基础上进行两次细化，并以第三层指标作为量化的具体依据。[15]至于这五个一级指标的比重，笔者认为，由于分别涉及立法、执法、司法、守法四大块，而归责又属于四大块的共性问题，重要程度具有相当性，所以应赋予同等比重。

结语

优化营商环境是高质量发展的体制性、制度性安排，是党中央、国务院在新时代作出的重大决策部署。当前，各地政府正以“壮士断腕”的勇气，以“滚石上山”的拼劲，强力推进优化营商环境工作。法治是衡量营商环境的关键指标，也是优化营商环境的重要手段。一个国家、一个地区，要构建优质的营商环境，必须全面协调推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，形成法治合力。湖北省优化营商环境法治化改革走在全国前列，形成了诸多新举措、新经验。但是，“营商环境没有最好，只有更好”。[16]应不断寻求优化营商环境法治保障的创新路径，深入推动优化营商环境法治化改革，实现后疫情时代下市场经济的健康、稳步发展。