新中国成立以来基层社会犯罪治理的历史图景与法理——以浙江龙泉为例

张 健，吕嘉成

（江苏大学 法学院，江苏 镇江 212013）

在国家治理的诸多领域中，犯罪治理是分析与观察国家治理变迁的重要切入点。在中国这个疆域辽阔、历史悠久的超大型国家治理结构中，犯罪治理具有基础性地位。本文以浙江省龙泉市为例，利用龙泉司法档案12007年，浙江大学地方文书研究团队在龙泉市发现一大批司法档案，引发了海内外史学界与法学界的强烈关注。龙泉司法档案时间自咸丰八年（1858）始，是目前所知民国时期保存最为完整、数量最大的地方司法档案。2015 年龙泉司法档案入选中国档案文献遗产。2019 年，《龙泉司法档案选编》（96 卷、全五辑）被评为中华书局双十佳图书。2012 年、2017 年龙泉司法档案曾两次获得国家出版基金支持，成为国家出版基金重大项目。广义的龙泉司法档案包括了晚清民国以及新中国成立后两部分。将犯罪治理放在国家政权建设的历史进程中考察，将犯罪治理模式的变迁归结为国家为了实现其治理目标而推动治理方式转变的过程。在此研究视角之下，本文试图关注两个问题：第一，国家治理转型的过程中，随着国家治理方略的改变，犯罪治理的模式与力量发生了哪些变化？第二，从国家政权建设的角度出发，新中国成立70 余年，在基层，犯罪治理模式演变的动因何在？遵循了哪些规律与逻辑？由此，文章也试图描述国家治理转型过程中犯罪治理模式变迁的法理。

传统中国的基层社会是秉承了“皇权不下县”的“县政村治”。在基层，家族与宗族是主要的组织，以亲属与血缘关系构成人际关系网络，借助族长、族规、族谱等对社会进行治理。除了家族、宗族等主导治理的自发秩序，基层社会的治理还依赖国家与乡村之间的乡绅精英。这些非正式制度在基层治理中发挥了重要作用。正如清代龙泉司法档案里显示的，轻微与一般的刑事案件在州县官员看来属于民间细故，大都以调解结案，这表明在帝制时期的龙泉地方司法实践中，相当一部分案件依赖民间调解与官批民调的方式结案。[1]这一利用民间力量与准官员解决纠纷进行犯罪治理的策略被称为国家治理的“简约主义”。20 世纪初，中国开启了现代化进程，国家权力开始下沉，国民党政府时期试图对基层社会作出改革，以实现国家对基层社会更严密的控制，但这一进程并未取得成功。1949年，中国共产党取得政权后，对基层社会的治理结构作出改变，形了国家对基层社会的全面控制。

一、全能主义治理模式

新中国成立以后，共产党通过土地改革、合作化、集体化等运动，发动群众摧毁了基层社会的宗族家族势力，取缔了士绅乡绅与土豪劣绅在社会治理中的地位，基层社会的自治功能消亡。国家权力以前所未有的规模与深度全面深入基层，管控了社会各个领域。国社一体的体制初步完成了国家政权建设任务，进而形成了以苏联为样本的全能主义国家。全能主义国家的特点是国家与社会的一体性、政治中心的一元性、政治动员的广泛性、意识形态的工具性以及国家封闭性。[2]高度集中的计划经济体制与政治体制形成了超级“利维坦”。在“全能主义”治理模式的运作中，国家是治理命令的唯一发布者。政社合一、高度管控的社会治理系统按照国家的意志将社会的每一个人固定于特定位置，确保了社会整体运行稳定。可以说，改革开放前三十年，国社一体的社会结构以及高度统一的意识形态为犯罪治理提供了基础性条件。此一时期，龙泉地方的政治结构、经济运行、社会意识形态等发生了本质的改变。长期处于国家政治边缘的基层社会被推到历史的台前。接踵而至的“大跃进”“人民公社化”将基层社会原本松散的草根力量强制纳入国家体制之中。

（一）“两类矛盾”下的教育与改造

犯罪治理模式往往是适应某一特定时期意识形态的副产品。不同国家的刑事诉讼模式主要是各自社会占据主流意识形态的结果。改革开放前三十年，国家权力下沉到基层，国家至上的价值观传输到刑事司法领域，打上了深刻的烙印。政社合一的社会结构为犯罪治理运动化、革命化提供了社会基础。新中国成立后历次群众运动的开展都离不开这一支撑。这一高度集中的体制使得国家具备了强有力的组织与动员能力，国家可以集中人力、物力与财力对某一时间段特定的犯罪行为进行打击。与政社一体的体制相适应，集权型的刑事司法制度诞生。这一诉讼模式的目的在于高效率地打击犯罪。它“重打击轻保护”“重实体轻程序”“重保护公权力，轻维护私权利”，对基层犯罪治理带来了深远的影响。

与此同时，“人是可以改造的”构成了无产阶级罪犯改造观的理论体系。在改革开放前三十年，司法的一项重要的政治功能就是改造社会与政治动员。对于轻微乃至一般的刑事案件适用刑事和解。新中国成立初期，龙泉法院的工作主要集中在打击地主、恶霸地主、反革命犯罪等方面，对于一般群众的刑事案件采取调解方式结案。1957 年以后，“两类矛盾”的提出深深地影响了此后龙泉法院20 年的审判工作。“政法机关斗争的锋芒始终指向革命事业的最凶恶的敌人……在对人民内部级少数人实行法律制裁时，应力求做到恰如其分，绝对不可以简单从事，否则既达不到教育本人的目的，也达不到教育群众的目的。”[3]自1957 年开始，分清两种矛盾、采取不同的方式处理犯罪就成了县法院工作报告中经常提到的内容。人民内部矛盾的提出本来是为了提倡通过说服教育方式处理矛盾，以区别于对敌专政方式。面对这样的现实政治任务，司法机关必须正确区分人民内部矛盾与敌我矛盾，并根据不同性质的矛盾采取不同的处理策略。例如，在翁某某、赵某某打架案的悔过书1《翁XX、赵XX 打架案》，卷宗号：〔1957〕龙道刑字第00111 号，龙泉市法院藏。中，龙泉法院对翁某某采取批评教育的态度，然后要求其赔礼道歉，赔偿医药费。不过，此一时期的刑事和解与其说是当事人之间的和解，倒不如说是对当事人的“挽救与改造。所以，本案被告翁某某也因为“思想落后侵犯人权”而受到教育。类似案件属于人民内部矛盾，所以采取了“团结—批评—团结”的民主方式，通过惩罚达到教育的目的，以维护社会秩序和增强人民内部的团结。并且，从案件类型上来说，法院通过批评教育方式处理的大多是轻微的刑事案件或者一些简易纠纷。显然，这些案件往往难以与党的中心工作挂钩，故对于这些案件或纠纷，由法院出面批评教育即可。

（二）群众动员与群众运动

改革开放前三十年，犯罪治理的一个重要特征就是官僚体制与群众运动双重并用，互为配合。在一定意义上说，改革开放前三十年的犯罪治理的历史几乎就是一部群众运动的历史。群众运动往往会使法院的审判工作产生变异。审判中发动群众就是在审判中进行群众动员与法纪宣教。刑事证据的主要来源是群众诉苦过程中的言说与控告，群众意见也深刻影响了法院的判决。“大跃进”运动开展以后，群众运动参与司法审判，公审公判更为常见。基层社会也形成了“一般审判→宣传式审判→公审公判大会”这样一个从弱到强的审判模式，接连不断的群众运动使常规的犯罪治理机制日益边缘化。

改革开放前三十年的群众运动在一定程度上取代了司法机关。这一时期的司法机关、人民公社、生产队、单位都是惩罚组织，惩罚开始弥散到基层社会的方方面面。并且，群众运动又难以常规化运作。伴随着阶级斗争的扩大化，群众运动冲击了国家正常的政治经济秩序，造成了一些错案，使得龙泉法院的犯罪治理呈现出明显的“革命与运动”的特征。

正如图1 所示，在改革开放前三十年，龙泉法院刑事案件数量波动明显，在1958 年达到顶峰，其余每一次波动起伏的背后都有一些特殊的社会历史背景。新中国成立初期要建立和巩固新政权，就必须坚决打击各种抵抗力量。1951 年，在龙泉发动的“土地改革”与“镇反”运动中，被判处死刑、立即枪决执行的有50 人，审结刑事案件387 起。1952 年，龙泉县开展“三反”“五反”运动，县法院共审结案件207 件。此后，刑事案件受案数一直居高不下。1957 年，受“左”倾思想、“反右派”扩大化以及“大跃进”运动的影响，刑事审判工作一度出现偏差，扩大了打击范围，1958 年审结刑事案件1055件，这是龙泉县法院成立以来刑事案件审结最多的一年。1958 年之所以出现犯罪高峰，一方面是因为“三年自然灾害时期”，人们迫于生存，被迫越轨，侵财性犯罪，特别是盗窃罪明显增多，另一方面是因为特殊时期，为了维护社会秩序，司法机关降低了刑事立案标准，加强了打击力度。由此可见，改革开放前三十年的犯罪形势与犯罪治理深受群众运动的影响，如“镇压反革命”“三反五反”“反右”“四清”“文革”等等。

图1 1950 年—1976 年龙泉法院刑事案件数量变化图

总之，改革开放前三十年，中国自晚清以来第一次实现了社会的整体安定。在基层，在犯罪治理资源薄弱的情况下，国家依靠庞大群众动员实现了社会秩序的稳定。不过，由于全能主义治理模式的社会秩序是被人为规划的，社会的规模与复杂性都被严格控制，社会被整合起来，整个社会的生活呈现出政治化的特征。全能主义治理模式的弊端还在于其对个性的抑制。它抹煞了社会的多元性与复杂性，整个社会表现出活力不足，社会流动困难。同时，全能主义治理模式是以自上而下、命令与控制为特征的治理，加上群众运动具有盲目性、破坏性与非理性等弊端，以至于冲击了正规的刑事司法运行。

二、综合治理模式

作为一种新型的犯罪治理方式，综合治理酝酿于上个世纪80 年代，90 年代初期正式成为我国犯罪治理的基本方略。综合治理模式诞生于改革开放初期，是以国家为主导，通过党委领导，以公安等政法系统为主体，依靠政府组织或者政府附属组织推进，侧重严厉打击违法犯罪的一种模式。这种治理模式在一定程度上与计划经济相匹配，以应对转型期犯罪治理面临的诸多挑战。它在各级党委与政府的统一协调领导下，协调各部门齐抓共管，依靠人民群众，运用政治、法律等多种策略，强化犯罪治理，打击与预防犯罪，保障社会稳定，从而为经济建设与改革开放创造稳定的社会环境。

（一）常规治理重建与运动式治理兴起

1978 年，第八次全国人民司法工作会议上，时任最高人民法院院长的江华驳斥了“文革”中“砸烂公、检、法”提法的荒谬，法院得以正名。此后不久，堆积如山的冤假错案复查工作拉开序幕，司法制度建设开辟新篇章。1979 年，《刑事诉讼法》《刑法》等法律的陆续颁布不仅使人民生活与司法机关运作“有法可依”成为可能，更构成了法治建设的新起点。新法律的出台颁布与大规模的平反冤假错案使司法机关开始从幕后走到台前，司法系统得以迅速重建。随着国家依法治国方略的推进，龙泉基层司法机关开始以专业化面目呈现出来。

改革开放之后，群众运动退出了历史舞台，但运动式治理却得到保留。不过与群众运动相比，运动式治理明显已经被剔除了意识形态与泛政治性，其范围、广度与深度已大不如前者，更多强调在体制内的动员，是前者的“扬弃”。当常规的治理资源不足以应对高发的社会矛盾，而维稳又成为国家的中心任务时，各种“严打”“集中整治”与“专项行动”等行动就会出现。它表现为大会战、专项治理、集中整治等形式。国家在短期内集中投入大量的司法资源与社会资源，对违法犯罪行为进行高强度、高效率的打击。它存在于日常化制度运行之外，强调短期内从严从重，严惩违法犯罪分子，争取犯罪治理的根本性好转。运动式治理历来饱受诟病，在改革开放以后依旧被反复使用。这里面既有国家治理手段的路径依赖，也反映了特定情况下综合治理模式对权威政治的严重依赖。基于国家制度化建设不足、社会资源匮乏的现实背景以及特有的政治文化结构，国家需要间歇性地采取运动式治理来弥补权威性资源流失，于是，运动式治理也具有了一定的现实意义。

1983 年，国家为遏制犯罪率的急速增长，开始“严打”。“严打”时期的“从严从重”要求司法机关处理犯罪从重从快，必然导致重刑主义泛滥。在龙泉法院的实践中，“严打”时期刑事案件的“从严从重”主要反映在对流氓罪与强奸罪的定罪量刑上，甚至对于涉及道德评价的案件、某些平时可能不构成犯罪的行为，在“严打”期间也被视为犯罪严厉惩治。这一时期的案件大多反映出定罪量刑的过重倾向。例如，周某某流氓罪一案1《周XX 流氓罪案》，卷宗号：〔1984〕龙刑字第00012 号，龙泉市法院藏。中，被告认为自己的行为属于“一般违法行为和道德方面的问题”，并不属于犯罪，进而提出上诉，但二审裁定认为“……借上诉之际妄图推翻全部犯罪事实，这是徒劳的。只有认罪伏法，早日改造成为新人，才是唯一的出路”。流氓罪这一“口袋罪”的表述极为模糊，导致其内涵外延与边界难以把握，加剧了司法的惰性与随意性。的确，“口袋罪”为避免漏罪，在保障综合治理、打击犯罪等方面起到了重要作用，但也存在显著弊端，如与罪刑法定相冲突、容易扩大打击边界、侵犯人权等，在司法操作上也极具难度和障碍。其实，纵观改革开放之后几十年的历程，龙泉法院关于适用10 年以上有期徒刑的案件主要集中在上世纪80 年代。的确，“严打”在短期内一定程度上抑制了高发的犯罪率，稳定了社会秩序。但短暂安宁之后，龙泉出现了更多更严重的犯罪，因为盲目采用重打轻防的运动战方式治理犯罪的作用有限。

（二）党委领导、齐抓共管与高压维稳

综合治理模式意味着犯罪治理是一项高度复杂的社会系统工程，需要充分依靠执政党的权威，整合全社会力量进行齐抓共管。所以，它在治理主体上具有一定的广泛性，从而实现体制内资源的有效动员。同时，面对改革开放以来体制外资源日益发展的现实，国家也把新生的市场和社会资源纳入体系中，在旧的治理体系引入市场、法制等要素，拓宽治理空间，形成了庞大的综合治理体系和以党委领导，以公安、政法系统为主体，社会各部门齐抓共管综合解决犯罪问题的治理模式。

综合治理模式体现了其对社会秩序稳定的追求。“维稳”一词基本上与我国社会转型同步出现，是我国改革开放初期的一项政治要务。它最大特征在于其政治性，以党政首脑为核心，综合领导各级政府力量，全面参与，把稳定视为政治任务并上升为国家战略，通过政治、法律、行政等多种手段与方式加以解决。于是，“维稳”成为中国转型时期应对社会矛盾的一种方案，是国家回应民众抗争、化解社会矛盾、维护社会秩序稳定运行的系统总称。综合治理模式中依旧延续了自上而下的运作体制，形成了“压力维控型”的模式，表现为自上而下的、指令性的工作机制。

综合犯罪治理模式的支撑性力量表现为“自上而下”的行政力量，即常规治理与运动式治理相结合。公民参与只是一种外在的、由政府发动的、被动配合式的参与。在综合犯罪治理模式中，各级党委和政府统一调度，要求群防群控、齐抓共管，共同承担治理责任。这种模式具体表现为：在领导层面，从中央到地方形成了以各级政法委为节点的垂直领导体制，尤其是在地方，由政法委员会牵头，联合公安、检察院、法院、工商、税务等政府职能部门以及共青团、妇联等社团组织，再加上社会力量形成“群防群控”的严密治理体系。在责任制度层面，基于管理的便利，实施领导责任追究制度，即“谁主管，谁负责”，同时，实施“一票否决权制”。“一票否决权制”是综合治理目标责任制的一项重要内容，与相关单位的荣誉称号，主要领导、治理责任人评先、评优、受奖、晋级工作同步进行，目的在于建立一种奖惩结合、赏罚分明的激励和制约机制，以形成上下一心、齐抓共管的治理格局。

综合治理模式是转型期中国“稳定压倒一切”的时代产物。它一方面保证了改革开放初期社会的基本稳定，但另一方面日益陷入“越维稳越不稳”的怪圈之中，综合治理模式之下，群体性事件仍有发生，社会问题并没有彻底解决，只是外力强压下暂时被遮掩。这样的稳定有时是以牺牲公民权益为代价的。探寻社会稳定有序运转的新模式已成为中国长治久安的必然要求。

三、迈向合作式治理模式

随着改革开放的逐渐深入，党的十四大确立市场经济体制以后，尤其是进入新世纪，原有的社会问题逐步解决，中国也发生了两个重大变化：第一是市场化带来了一定程度的自由，第二是民主政治，尤其是基层民主迈出了重要步伐。在市场化改革中，基于私人领域的社会组织得以发展，公民个人还可以通过社会组织、社区等途径参与公共事务治理。这在相当程度上已表明国家基于自身能力与目的的考虑，需要也必须容忍社会力量具备一定的自主性，并让社会力量与政府开展广泛合作。实践也证明，国家与市场、社会组织有效合作共同治理，能大幅提高治理绩效。与传统的犯罪治理模式相区别，合作式犯罪治理模式打破了以国家为中心的自上而下行政命令、单向管制的指令模式，建立了国家与社会互动合作关系。

（一）国家本位刑事司法观念的改造

在人本主义观念的冲击下，国家本位的犯罪治理模式开始转型。这主要体现为刑事诉讼构造的转型，尤其是“侦查中心主义”向“审判中心主义”、“案卷笔录中心主义”向“庭审中心主义”的转型。[4]就龙泉地方司法实践来看，这些转型表现为落实《刑事诉讼法》修改的理念：在辩护制度方面，辩护与律师制度发展，犯罪嫌疑人和被告人的辩护权以及刑事辩护律师的地位明显加强；证据上，《刑事诉讼法》的修改、“两个证据规定”等国家立法以及司法实践中对刑讯逼供现象的遏制，对口供中心主义的消解，对证人出庭质证的努力等等。这些努力都推动了以审判为中心的诉讼改革。

（二）社会力量的复兴

20 世纪80 年代以后，伴随着国家在一定程度上从基层社会中退出，基层社会自治性力量开始有所恢复，民间自发调解力量复兴。20 世纪80 年代以后，龙泉地方宗族、家族势力开始复兴，民间协会等民间组织开始出现。尽管民间社会纠纷调解功能已经不如以往，但是也在调解中发挥了重要的作用。2012 年《刑事诉讼法》修改，当事人和解的公诉案件诉讼程序写入立法。调研发现，龙泉地方民间调解的主体大多是拥有一定社会、政治或者经济资源的人。他们要么有一定的威望，要么对国家政策有一定的了解，拥有比较广的人际交往网络，也有不少是当地村落年轻的“能人”，他们可能是当地的首富，热心于村落的公益事业，在调解中往往有一定公信力。在轻微的刑事案件，如盗窃、轻微伤害、交通肇事以及未成年人之间的打架斗殴等纠纷发生以后，民间力量往往会第一时间介入。

当前，基层社会犯罪治理实践中出现的诸如治安承包、社区警务、社区矫正等也反映了新时期犯罪治理的新变化。这不仅意味着国家刑罚权的部分让渡，反映了国家本位主义观念的弱化，也说明了基层犯罪治理从重刑主义到谦抑主义的转变，标志着国家垄断犯罪治理模式的瓦解。

四、新中国成立后犯罪治理变迁的主要路线与经验

（一）新中国成立70 余年犯罪治理的变迁

新中国成立以来的犯罪治理模式变迁本身就是国家治理现代化转型的产物。它已经成为中国特色社会主义制度实践的一部分。70 余年来犯罪治理变迁轨迹主要表现在以下几个方面。

一是治理主体的变迁，即由单一治理主体向多元治理主体转变，封闭治理向开放治理转变。在改革开放前三十年，全能主义治理模式建立，犯罪治理依赖政社合一的社会结构，群众被动参与。国家实现了对犯罪治理的全方位管控。改革开放以后，国家治理经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的变迁，一元化治理模式被打破，国家认可与鼓励社会力量的成长，主张建立多元合作治理机制。伴随着国家向社会让渡权力，政府、社区、市场、公民等力量参与多元共治构成了目前犯罪治理的显著特征。

二是治理方式的变迁，即由政治治理向政策治理再向法治治理转型。新中国成立后的70 余年，犯罪治理方式变迁具有鲜明的制度化特征。改革开放前三十年，犯罪治理主要依靠国家权力，制度化程度比较低。除了依靠高强度的群众运动之外，意识形态宣传、树立典型等成为预防与打击犯罪的重要手段。自上世纪80 年代以来，犯罪治理制度是以制度化与法律化的面目呈现出来的。新形势下，“法治”话语逐渐兴起并成为社会秩序重建的重要力量。[5]犯罪治理不仅依赖自上而下的、命令式的政策，而且诉诸法律，建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制，完善法治建设进而建立有序的社会秩序。

三是治理内容的变迁。总体上，70 余年来犯罪治理的重心逐渐从群众运动转向犯罪治理本身。在改革开放前三十年一元化体制的社会里，犯罪治理的政治色彩浓烈，与群众运动相伴而行，有时候成为“阶级斗争”的工具，群众运动主导犯罪治理。伴随着国家治理模式的转型，以阶级斗争为纲转向经济建设与建构和谐社会，犯罪治理的社会性呈现出来。在当前下，犯罪被纳入法治化轨道。同时，多元协商等犯罪治理模式的出现使得犯罪治理更为有效。

四是治理模式由“自上而下”向“上下一体”转型。自上而下、上命下从的犯罪治理模式忽视了大众的权利诉求与社会回应。改革开放后，伴随着改革深入，国家开始向社会分权，形成了社会、市场参与协商治理的局面。这一时期，国家通过理念感召、经济刺激等多种方式引导社会参与合作治理。国家和社会力量开始良性互动，刑事和解、社区矫正等等都代表了基层犯罪治理的多元化发展趋势。

（二）中国特色的犯罪治理经验

考察70 余年的犯罪治理变迁，一些特有的治理机制得以延续，至今仍发挥着重要作用。这些机制成为了目前乃至未来实践中可以遵循的经验，主要包括以下三个方面。

1.国家主导与地方探索

晚清新政改变了中国上千年一直占据主导地位的基层社会清静无为、保境安民的政治理想，这一变革延续至今。“国家主导”是当代中国犯罪治理的最重要特征。70 余年基层社会犯罪治理模式的形成与演进主要依赖于国家治理的变革。基层社会犯罪治理的主要演进动力是国家政权主导的现代化进程，所以，它呈现出较为明显的国家主义取向，伴随着国家治理变化呈现出不同的特征。在晚清，近现代国家主义观念产生。[6]国家主义在很大程度上主导了近现代中国社会与犯罪治理的走向。晚近百年来，国家力量不断扩张，国家对基层社会的控制经历了从晚清开始逐步强化，至新中国成立后完全统合，再到改革开放后国家有限地退出基层社会的变化过程。相应地，犯罪治理的民间力量也呈现出膨胀—萎缩—复苏的演变过程。

“国家主导”是对当代中国犯罪治理发展形态和发展阶段的描述与概括。国家在社会治理中的角色变革构成了基层社会犯罪治理的主要驱动力。这表现在以下两个方面：一方面，“国家主导”从根本上讲是强调国家在制度供应中的优先地位及其在犯罪治理中的基础性作用。因为与民间社会相比，国家拥有强大的财力物力人力作支撑，这是民间社会所难以做到的。同时，治理犯罪的公共产品属性决定了国家必须在犯罪治理占据主导地位。另一方面，“国家主导”优势在于以国家为主导力量推进社会转型，积极稳妥地推进国家制度建设，主动作出制度变革，为培育社会力量提供制度支持。国家主导地位并非一朝一夕能够改变。我们应该承认国家主导在历史与当下犯罪治理中的积极作用，向国家统治、社会自治、个人自主三者的协同发展关系努力，最终迈向“良法善治”。

2.正式制度与非正式制度的综合运用

在国家治理的框架中，正式制度是国家正式规定的制度，非正式制度是社会中自发形成的制度。可以说，正式制度是指国家为了建构某种秩序或者实现某一目标采取的制度措施；非正式制度的产生则与自下而上的经验理性有关，它要么来源于传统，要么来源于人们日常生活中的博弈演化。在晚近百年的国家政权建设的过程中，国家利用诸多手段与策略，诉诸可资利用的资源，以达到实现治理犯罪的目的。这些策略与手段包括正式制度与非正式制度。[7]其中，非正式制度包括宗族家族士绅等非正式官僚体系、发动群众、社会组织以及基层群众自治组织等。正式制度与非正式制度之间既相互对抗，也相互依存。所以，非正式制度并非总是对抗国家正式制度，它有时也会被国家所利用，成为犯罪治理的手段。

基层社会的犯罪治理既具有长期由非正式制度主导的传统，也经历过国家主导的近乎脱胎换骨的正式制度的变革。不论是70 余年来犯罪治理与社会秩序的变迁，还是当下还是未来犯罪治理路径选择，都深深地受到两种制度与秩序的影响：一个是数千年来乡土社会积累下来的规则与秩序，另一个是国家改造社会所创设的制度与秩序结构。非正式制度与和正式制度在不同时期对基层社会的社会秩序影响不一，不同制度之间力量的变化导致了治理方式的变革，并型塑出不同时期的秩序结构。

在传统中国，基层社会的犯罪治理主要依靠非正式制度，自发秩序强于国家秩序，非正式制度在基层社会的秩序中占据主导地位。改革开放前三十年，全能主义治理模式建立，非正式制度被弱化，国家在面临常规治理资源短缺的背景下，借助国社一体的体制，通过强有力的政治动员发动群众。这既增加了群众对政治系统的合法性的认可，也提升了犯罪治理的绩效。然而，群众运动的不可控性不符合常态治理的要求，强控制秩序的成本上升，收益下降。改革开放后，群众运动式微，常规化治理手段得以重建。如何在严峻的治安形势与资源有限的前提下完成治理任务？国家采取了综合治理模式，强调党委与政府领导下协调各部门、齐抓共管。伴随着改革开放的深入，国家开始尝试将权力下放到社会与市场，引导市场与社会力量参与治理，缓解犯罪治理的压力。这其中，尽管国家依旧担任领导角色，然而社会与市场力量等非正式制度参与其中，实现了体制内外力量的合作。

3.常规治理与运动式治理并存

既有的研究认为运动式治理与常规化治理之间是一种相互替代的关系。运动式治理更是被认为“头痛医头、脚痛医脚”。尽管运动式治理存在于日常化的治理逻辑之外，强调短期从严从重，容易矫枉过正，对公民权利造成误伤，最终难免沦为低效甚至无效的窠臼，然而，反观70 余年犯罪治理实践，两种治理模式之间并非严格的相互替代关系，正如周雪光认为的，运动式治理在中国历史上反复出现有其必然性，它是国家治理的重要组成部分。[8]两者可以互动，产生协同。常规治理与运动式治理存在显著区别。在对待规则的态度上，常规治理主张柔性的策略主义，运动式治理则采取刚性的政治意识；在具体运作中，常规的犯罪治理的运行主体是政法系统，一般采取了正式和半正式治理等手段，在“不出事”的前提下完成目标任务；而运动式治理的执行者则通常是政治化了的官僚，他们执行政策，一般采取“一刀切”式的方式，要求上命下从，执行政策不能产生任何变形。一般情况下，中国超大型的犯罪治理依赖于庞大而又多层次的常规型治理机制，然而，信息不对称、监管成本高等缺陷往往会导致治理失效。而运动式治理的作用在于暂时叫停常规治理的运行程序，从而达到纠偏、规范边界的目的。所以，运动式治理旨在打断常规治理，防止常规治理过程中出现惰性与失控。这说明，运动式治理恰恰是常规治理失败的重要应对机制。[9]

在犯罪治理方面，常规犯罪治理属于国家进行治理犯罪的一般性方案。它在国家正式制度框架内进行。常规性的犯罪治理机制主导了基层社会的犯罪治理与秩序，而运动式治理则是常规犯罪治理模式失灵的有效补充。常规性犯罪治理的缺陷决定了运动式治理存在的必要性。一方面，转型期，基层社会复杂的矛盾冲突激增，治安犯罪形势严峻，时常冲破日常治理的限度，而支撑常规治理的资源仍旧比较单薄。运动式治理是我国社会转型时期采取的非常规手段，可在短期内打击犯罪，恢复社会秩序，有较强的公众基础。[10]另一方面，常规犯罪治理机制中，公权力滥用导致犯罪治理绩效低下，遭到公众的质疑。常规性的犯罪治理出现部分失灵时，就需要运动式治理作为补充。它体现了国家治理的实用理性，适应了中央动员性政府对基层社会强控制的治理方式。所以，我们应采取相对平和的态度承认运动式治理存在的合理性与客观性，并进一步拓展研究空间。

结语

基层社会犯罪治理模式是一个历史范畴。在不同的历史阶段，犯罪治理模式所处的环境与承担历史使命有所区分，其内部结构也不尽相同。新中国70 余年来的犯罪治理构成了中国特色社会主义制度实践不可分割的一部分。基层社会有着悠久的犯罪治理传统，当前又面临诸多挑战。总结基层社会犯罪治理经验，对实现国家治理现代化的改革总目标具有重要意义。在当下，应当创新社会治理，推动社会建设，促进社会转型，积累社会治理的积极变量，推动犯罪治理的良性运行。