城市生活垃圾分类问题与对策分析——以南宁市为例

李 航，李 浓

（南宁市环境卫生管理处，广西 南宁 530011）

1 引言

2016 年底，习近平总书记在中央财经领导小组第14 次会议上提出“要普遍推行生活垃圾分类制度”，并先后十多次亲自部署、亲自推动这一“关键小事”。2020 年4 月，新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》正式发布，首次将“国家推行生活垃圾分类制度”纳入国家法律并实施，为我国开展生活垃圾分类工作以及地方制定法规制度提供了法律依据。2020 年9 月1日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上提出：“生活垃圾分类关系人民群众日常生活，对于推动生态文明建设、提升社会文明程度、创新基层社会治理都有着重要意义。要从落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策等方面入手，加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制。”

“十三五”期间，垃圾分类工作初见成效，全国46 个重点城市开展生活垃圾分类先行先试、示范引导，居民小区覆盖率达到86.6%，基本建成了生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，探索形成了一批可复制、可推广的生活垃圾分类模式和经验［1］。其中，南宁市2018年开始在建成区全面推行垃圾分类制度，按照“大分流、小分类”的模式，从组织机构、顶层设计、氛围营造、示范引领、体系搭建、监督考核等方面层层推进，构建了生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理全流程体系，按照生活垃圾分类管理主体责任全覆盖、类别全覆盖及分类投放、收集、运输系统全覆盖“三个全覆盖”的要求，2020 年全市建成区30 个街镇共计291 个社区实现垃圾分类全覆盖，生活垃圾分类处理结构明显优化，生活垃圾无害化处理率保持100%，生活垃圾回收利用率达35%以上。但南宁市和我国其他实施生活垃圾强制分类的城市一样，仍存在现有收运和处理设施体系难以满足分类要求、生活垃圾分类和处理的管理体制机制还需进一步完善［1］、配套的法规制度不够完善［2］、监管和惩罚力度不足、各小区/单位生活垃圾分类实效有差异、分类垃圾末端处置技术需优化和完善［3］等关键问题需要得到有效解决。因此，有必要对城市生活垃圾分类主要做法和取得的成效进行归纳总结，进而为城市生活垃圾分类向纵深发展提出对策建议。

2 城市生活垃圾分类主要做法

2.1 建立多层级的六级联动工作机制

建立“市级高位统筹、县区政府负责、市区联动、部门协同、齐抓共管”的工作格局。主要措施包括成立以市人民政府主要领导为组长，市直各部门、各县区、开发区主要领导为成员的生活垃圾分类工作领导小组；市委、市政府、市人大、市政协分别将垃圾分类工作纳入深化改革任务、政府工作报告、立法重点保障、重点提案调研的工作内容，形成4 套班子合力抓的工作格局；市生活垃圾分类工作领导小组办公室牵头抓总、统筹协调、督促指导，压实各县区属地责任，夯实机关事务、教育、住建、市场监管等部门行业责任，真正做到“管行业必须管分类”。总之，建立健全“市级各行业主管部门+各城区（开发区）+街镇+社区+责任主体单位+个人”的六级联动工作制度（图1）和市、城区两级工作例会及资金保障制度，确保全市垃圾分类工作有效运行。

图1 南宁市生活垃圾分类六级联动示意Figure 1 Schematic of six-level consociation of municipal solid waste classification in Nanning

2.2 建立多层次的政策法规体系

提供垃圾分类顶层设计。一方面制定生活垃圾分类收运处理、再生资源回收加工利用体系建设等专项规划，并结合乡、镇、村生活垃圾统收、统运、统处工作要求，组织编制生活垃圾转运、生活垃圾分类“十四五”发展等配套规划。另一方面，出台“1+N”的总体方案和细案，构建垃圾分类实施框架，制定并有效执行生活垃圾分类制度实施方案、4 类生活垃圾的收运和处置方案等相关配套政策文件。与此同时，不断完善标准体系，依据GB/T 19095—2019 生活垃圾分类标志等国家及行业标准，结合城市生活垃圾分类实际，制定生活垃圾分类设施配置及作业规范等地方标准，编制行业垃圾分类指引，构建生活垃圾分类标准化管理体系。

增强垃圾分类强化法制保障。制定生活垃圾分类管理地方法规，以及生活垃圾分类投放、收运操作规程，建设工程配套生活垃圾分类设施建设配置标准指导意见，生活垃圾不分类不收运不处置实施细则等配套文件。

健全垃圾分类考评机制。全面摸清垃圾分类责任主体名录，建立健全考评办法和实施细则，将垃圾分类纳入市、城区两级绩效考核体系，制定并定期修订垃圾分类工作目标考评、督导等相关管理办法，实施“日检查反馈，月考评通报，季小结点评，年综合评定”考评制度。

建立垃圾分类激励机制。近年来，随着生活垃圾产生量的大幅增加和人们对身体健康、环境质量的不断重视，各地因生活垃圾处理设施选址、建设及运营过程中发生的群体性事件不断增多［4］。为解决生活垃圾处理设施“邻避效应”问题，制定生活垃圾处理生态补偿办法，按照“谁受益、谁补偿，谁受损、谁受偿”的原则，将生态补偿费定向用于输入地生活垃圾处理设施周边环境综合治理等。通过价格杠杆，助推各区加大垃圾减量化和资源化利用工作力度。同时，实行生活垃圾分类管理责任人奖励机制，以物质奖励与精神奖励相结合的方式，对生活垃圾分类工作突出的管理责任人进行奖励，增强管理责任人主动参与垃圾分类的内生动力。南宁市生活垃圾分类政策法规体系示意见图2。

图2 南宁市生活垃圾分类政策法规体系示意Figure 2 Schematic of policy and regulation system of municipal solid waste classification in Nanning

2.3 打造多维度的分类处理系统

2.3.1 建立生活垃圾分类源头减量工作机制

创建节约型机关，推动绿色采购、绿色办公，推广使用可循环利用物品，公共机构减少使用一次性用品，加速推动无纸化办公，各级公共机构开展“五个一”（即参加1 次培训、开展1 次活动、督导1 个单位、带动1 个家庭、联系1 个社区）志愿服务行动。严格落实《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，推动各行业社会企业开展可降解如淀粉塑料袋量产等工作。推行净菜上市，实施果蔬菜皮专项整治，开展果蔬批发市场和农贸市场果蔬菜皮就地处理。规范绿色包装，鼓励和引导实体销售、快递、外卖等企业严格落实限制商品过度包装的有关规定，实现快递“瘦身胶带”封装比例达到90%，电商快件不再二次包装率达到70%，循环中转袋使用率达到90%。限制使用一次性用品，在旅游、住宿、餐饮、娱乐等行业推行不主动提供一次性用品。倡导“光盘行动”，在机关事业单位食堂、餐饮经营单位积极引导消费者适量消费。

2.3.2 不断夯实分类体系建设

根据商务事务办公机构、居民住宅区、园林绿化场所、交通物流场站、商业服务网点、公共清扫区域、医疗卫生机构、工程施工现场和工业企业、文化教育场所等各场所的生活垃圾分类需求，合理设置垃圾投放点收集点，逐步构建良好的分类投放环境；同时，配齐专用收运车辆，布局可回收物分拣中心、有害垃圾暂存点、其他垃圾转运站。此外，厨余垃圾具有高含水率、高有机物含量等特性［5-6］，极易腐败酸化，若处理不当，会对环境产生危害。为规范厨余垃圾收运过程，避免造成环境二次污染，厨余垃圾收集运输采用专桶专用、专车专收、专线专运方式。再者，构建能力充足的生活垃圾终端处置设施，提供与生活垃圾分类有效衔接的终端设施，南宁市已建成分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全流程体系。其中，投放环节，通过科学指导来规范各个场所的分类投放行为；办公场所、居民住宅区、商场超市等生活垃圾产生源分类设置投放点、接驳点、收集点，使各个场所具备分类收集的条件；各生活垃圾分类责任主体按照数量充足、设施完善、标识规范的要求新增采购垃圾收集容器，有效补齐前端分类投放设施短板。运输环节，通过硬件升级配齐分类收运作业工具；按照各类生活垃圾特性和组分，对于其他垃圾和厨余垃圾配置了密封、密闭车辆，最大限度避免垃圾渗滤液“跑、冒、滴、漏”；同时足额配备生活垃圾分类运输车辆，对于可回收物和有害垃圾还配置了运载量多样化的箱式车，避免易碎物品损坏。中转环节，按需求配套建设有害垃圾暂存点、可回收物分拣中心、其他垃圾转运站；实现分类贮存，分类运输、计量、中转等功能。此外，还通过技术改进，实现分类收运流程再造；为节约人力物力财力资源，结合南宁市实际，合理规划设置各类生活垃圾收运时间，其中有害垃圾实行分区域分时段收运；可回收物实行预约收集；厨余垃圾实行桶装直运、垃圾不落地的公交化运输模式，开通从产生源直达终端处理设施的厨余垃圾收运专线。处理环节，通过提升设施建设标准，优化设施落地模式，实现“邻避效应”向“邻利效应”转变；按照集中+就地就近处理的原则布局终端处理设施，建成投用1 座生活垃圾卫生填埋场、1 座生活垃圾焚烧发电厂、1 座餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂、6 个可回收物分拣中心、10 个有害垃圾暂存点，提供与生活垃圾分类有效衔接的分类处理终端，南宁市生活垃圾分类设施情况及其处理能力如表1 所示。

表1 2020 年南宁市城市生活垃圾分类设施设备Table 1 Facilities and equipment of municipal solidwaste classification in Nanning in 2020

2.3.3 积极探索厨余垃圾处理新技术

目前，市场上较为成熟的厨余垃圾（含餐厨垃圾、家庭厨余垃圾和其他厨余垃圾）处理技术主要包括饲料化、好氧发酵、厌氧消化以及生物处理等［7］，但都存在不同程度的不足，影响厨余垃圾的高效利用［8］。国内外相关研究表明，利用黑水虻生物转化技术处理厨余垃圾可以获得可观的生物量收益和环境效益［9-10］。因此，为打通厨余垃圾资源化利用瓶颈，南宁市积极探索利用黑水虻采食有机废弃物，实现生物质形态完全转化的厨余垃圾处理技术，使有机废弃物减量化、无害化、资源化达到新高度，极大地降低厨余垃圾、农作物秸秆等有机废弃物处理的项目建设和运营成本。

2.4 营造多层面的宣传教育氛围

2.4.1 发挥党员带头作用

建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、全社会积极参与的体制机制，将垃圾分类纳入“我为群众办实事”活动。以市委组织部、市长、市委、市政府名义向全体党员、机关企事业单位、全体市民发出践行垃圾分类的倡议。号召全市各级党组织和广大党员发挥党组织战斗堡垒作用，积极参与“环保妈妈”“机关党员”等志愿服务队，开展垃圾分类入户宣传、桶边督导、宣传培训等志愿服务。

2.4.2 多渠道全方位宣传

充分利用传统媒体、新媒体、自媒体等矩阵共同发声，做到报刊有文、广播有声、电视有影、户外有图、网络有言、入户有人。以开设专栏、动态报道、系列报道、专题报道、人物专访等不同形式，开展全方位、立体化、多形式、正能量的垃圾分类宣传报道；开通和运营垃圾分类公众号、微信小程序，面向重点人群投放垃圾分类公益广告；利用老友网、广播电视台等直播平台，对新闻发布会、垃圾分类线下活动进行全程直播。

2.4.3 开展职业和学校教育

将垃圾分类纳入市委党校主体班教学、领导干部任用培训、普法考试、专业技术人员继续教育等内容，抓住“关键少数”人员培训；录制垃圾分类微课堂视频，进一步增加培训受众和强化培训效果。制定印发宣教基地建设指导意见，明确“知行合一，教做并重”的导向，建设垃圾分类宣教基地，进一步强化市民的生活垃圾分类意识，为大力推行垃圾分类打下扎实基础。编印垃圾分类知识读本，将垃圾分类知识纳入中小学教学体系，开展垃圾分类“我知晓、我参与、我行动”家校互动活动，通过有效地宣传引导，培养居民垃圾分类的好习惯。

2.4.4 加强检查和监督执法

制定生活垃圾分类执法工作指引，指导城管执法队伍推进全市生活垃圾分类执法工作。完善执法队员与街道、社区、物业点对点联系机制，加强街道执法检查力量。

3 城市生活垃圾分类主要成效

3.1 垃圾分类氛围蔚然成风

垃圾分类知晓率、参与率是我国现行生活垃圾分类评价的重要指标［11］。随着生活垃圾分类工作的不断推进，南宁市农贸市场、公共机构生活垃圾分类准确率由20% 提升至80%、全市垃圾分类知晓率由30%提升至95%以上，市民积极投身志愿服务，分类投放知晓率、参与率、准确率逐渐提高，垃圾分类成为全民参与的“新时尚”，社会整体文明素质得到较大提升。

3.2 垃圾分类实效明显呈现

生活垃圾回收利用率是体现生活垃圾分类环境效益的主要指标。南宁市通过不断创新实施模式、应用先进技术、推进项目建设，全市建成区城市生活垃圾得到了有效处理。自2018 年起，在全市建成区范围内全面铺开生活垃圾分类工作，在各生活垃圾产生源如农贸市场、餐饮企业、公共机构、居民住宅区等开展生活垃圾分类攻坚行动，从分类意识的习惯养成、分类设施的合理配置、分类收运的科学衔接等方面逐个突破，厨余垃圾、可回收物和有害垃圾分类投放、分类收运、分类处理的成效逐步显现。与2018 年同期相比，2020 年南宁市四分类垃圾实现“三增一减”目标（表2）：可回收物处理量较2018 年增长42.42%；厨余垃圾分出率不断提高，厨余垃圾处理量较2018 年增长89.94%；有害垃圾处理量实现从0 到10 t 的突破；其他垃圾增长率逐年降低，增幅由7.78%下降至2.88%。同时，南宁市生活垃圾回收利用率逐步提高，自2020 年9 月起，生活垃圾回收利用率达35%以上（表3）。

表2 2018—2020 年南宁市城市生活垃圾分类成效对比Table 2 Results contrastion of municipal solid waste classification in Nanning from 2018 to 2020

表3 2020 年南宁市城市生活垃圾回收利用率Table 3 Recycling utilization rate of municipal solid waste in Nanning in 2020

3.3 配套制度规范日趋完善

2020 年4 月颁布了《南宁市生活垃圾分类管理条例》，并配套制定了《南宁市生活垃圾分类收运处理专项规划》《南宁市生活垃圾分类质量不合格不收运不处置管理实施细则（试行）》《南宁市建设工程配套生活垃圾分类设施建设指导意见》《南宁市生活垃圾分类奖励暂行办法》《南宁市农村厨余垃圾就地就近处理站建设运营指南》《南宁市农村生活垃圾分拣站建设运营指南》《南宁市利用黑水虻生物转化技术处理厨余垃圾工作方案》《南宁市生活垃圾分类制度实施方案》等60 多份相关配套政策文件。出台了《城市生活垃圾分类设施配置及作业规范》《南宁市生活垃圾分类投放、收运操作规程（试行）》等标准性文件。

4 城市生活垃圾分类存在问题及对策

南宁市城市生活垃圾分类工作虽然取得了一些成绩，但是与人民群众对美好生活的期盼和生态文明建设的要求相比，还有一定差距，仍需继续按照《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》的要求，真抓实干推进垃圾分类工作。

4.1 存在问题分析

4.1.1 垃圾分类的管理体制和运行机制不够完善

组织领导方面，各城区、开发区推动力度不均衡，部分城区政府、开发区管委会主要负责同志亲自部署、亲自推动工作落实不到位；部分主管部门未能真正做到“管行业必须管垃圾分类”；资金保障方面，在前端投放、中间收运环节及宣传工作方面的经费仍有较大的资金缺口，各责任主体投入经费不足；执法检查方面，因垃圾分类管理条例刚颁布实施，终端处理设施尚未完全匹配，通过严格执法倒逼前端分类和中间转运效果不理想，没有在重点领域形成浓厚的执法氛围。

4.1.2 分类设施配置短板有待补齐

南宁市部分生活垃圾运输仍存在“抛洒滴漏”现象，且小型密闭厨余垃圾运输车数量不足，制约生活垃圾分类收集。同时，分类处理终端设施建设亟需加快推进。目前我市平里静脉产业园生活垃圾焚烧发电厂、卫生填埋场均超负荷运行，亟需全力推进在建的双定循环经济产业园生活垃圾焚烧发电厂和有机垃圾处理厂建设，为全市原生生活垃圾“零填埋”和垃圾全量分类处理目标的实现提供基础保障。

4.1.3 混收混运问题仍较普遍

“先分后混”“混收混运”问题仍是南宁市城市生活垃圾分类收运环节的主要问题。主要表现在农贸市场和居民住宅区的厨余垃圾未能全量分类清运，再生资源回收利用体系与生活垃圾收运体系未能实现有效的“两网融合”，目前南宁市已建成投用了设计处理规模为125 t/d 的大件垃圾处理设施，但由于收运成本高，日实际处理量远未达到设计处理量。

4.2 对策建议分析

4.2.1 完善管理体制和运行机制

认真履行主要负责同志是第一责任人的要求，市、区两级主要负责同志要将生活垃圾分类工作纳入日常议事日程；各行业主管部门要建立本行业的协调考评机制。发挥党政机关带头作用，将党政机关事业单位生活垃圾分类工作纳入日常检查考核评估工作，确保公共机构参与率达100%，分类准确率达80%以上。加大资金投入，持续将垃圾分类前端投放设施建设等内容纳入每年“为民办实事”项目；市、区两级财政要将居民住宅区定时定点投放设施改造提升、督导员工作补贴、更新老旧不规范收运车辆等费用列入预算经费。加大垃圾分类监督执法力度，建立常态化执法检查机制，重点加强居民住宅区、农贸市场、餐饮企业、商超等重点领域的执法力度，加大查处垃圾混装混运等违法行为，倒逼前端正确分类投放和收运。4.2.2 补齐分类设施配置短板对现有垃圾转运站、收集运输车进行全面核查统计，对不符合分类需求的，提出改造计划并推动实施。加快推进双定循环经济产业园清洁焚烧发电厂和有机垃圾处理厂、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理厂三期工程、黑水虻协同处理厨余垃圾设施等项目尽快建成投产，以实现原生生活垃圾“零填埋”和垃圾全量分类处理。尽快搭建再生资源回收利用体系，完善可回收物回收、分拣、打包网点等设施的规划建设。

4.2.3 进一步规范分类作业

严厉查处“先分后混”“混收混运”行为，落实生活垃圾严格执行专车专运、“不分类不收运”要求。完善厨余垃圾及其他垃圾收运系统，做到分类收运、日产日清、应收尽收。进一步提高大件垃圾的收集效率和管理水平，实行大件垃圾网格化管理。加强行业管理和指导，衔接再生资源和生活垃圾分类收运网络，落实现有可回收物回收从业企业和个人统一工作证件、统一外观形象、统一收运车辆的工作要求。

5 展望

生活垃圾分类工作是一项系统工程，要做好这项工程，必须上下联动，久久为功加以推进，加强科学管理，促进习惯养成。政府推动上，市人民政府主要领导要亲自抓，定期开展重点专题会议或实地调研；建立健全党建引领及市、区、街道、社区四级常态化联动工作制度，定期开展联动会议、活动；各行业主管部门要建立本行业的协调考评机制，定期调研或督导。政策保障上，要在建立垃圾分类地方法规、标准等配套政策制度基础上，增强垃圾分类法制保障，改革垃圾分类处理收费制度，健全垃圾分类考评和激励机制。宣传教育上，要不断巩固垃圾分类全方位宣传效果，持续广泛开展志愿者活动、公益活动、家校互动实践活动、主题宣传活动，进一步让生活垃圾分类内化于心、外化于行、融入日常。体系建设上，前端投放环节，要全面实行定时定点投放制度，配备桶边督导员并按实际情况定期开展督导；中间收运环节，要按照各类垃圾产生量配足分类运输车辆，建立健全密闭高效运输系统，优化垃圾分类中转、贮存设施功能，确保各类垃圾全量分类、及时清运；终端处置环节，要合理预测各类垃圾产生量，结合实际适度超前规划建设垃圾分类处理处置设施，补齐垃圾分类处置设施短板，提高生活垃圾回收利用率和资源化利用率。