统筹疫情防控和高速公路经营协调发展分析

[摘要]新冠疫情的暴发严重滞缓了国内经济增长，同时也对高速公路经营管理带来极大挑战，探索出可行的协调发展路径对高速公路经营管理极具迫切性。以江苏省为例，分析疫情对江苏高速公路经营管理的影响，具体表现在江苏高速公路车流量、通行费收入、企业盈利能力、项目建设进度等方面。文章分析了该省为统筹疫情防控和高速公路经营管理采取的措施，并据此提出疫情防控背景下进一步优化高速公路经营管理的发展建议，包括深化党建引领作用、建立应急保障机制、加快数字化转型、建全人才培养机制等。

[关键词]疫情防控；江苏高速公路；经营管理；协调发展

一、 引言

2020年起暴发的新冠疫情严重滞缓了国内经济增长，为及时阻断疫情传播，各地政府纷纷启动重大突发公共卫生事件的一级响应，积极采取有效防控措施，包括加强对外地车辆监控、减少不必要外出、强化监管客运场站和交通工具等场所、实行交通管制、关闭集聚性娱乐场所等方式，以减少人员流动，这导致了各地高速公路交通量加速下滑。根据交通运输部统一部署，2020年2月17日零时起至5月6日疫情防控工作结束，全国收费公路免收车辆通行费，为此江苏高速公路运营企业通行费收入受到严重影响。此外，受2021年7至9月间南京、扬州等地疫情以及2022年3至5月间上海疫情影响，江苏高速公路运营企业通行费收入均存在一定程度的下滑。

新冠疫情的暴发给高速公路经营管理带来诸多困难，如高速公路通行费收入大幅下降、车流量降低、高速公路运营成本压力增强等。通过将新冠疫情生命周期分为征兆期、暴发期、高峰期、后疫情期四个时期，武亚鹏[1]分别研究了2020年4个时间段内湖北省高速公路交通流量变化，研究发现全年高速公路交通流量损失率在24%以上，暴发期和高峰期间车流量损失率将近90%，后疫情期损失率为10%，新冠疫情的暴发对高速公路车流量造成了大量损失。林培群等[2]以粤港澳大湾区主要城市为例，运用客货车通行量、货运量、货物周转量、客车平均运距和货车平均运距等关键词，构建了高速公路运输指标，并设计出强和严格两个疫情防控等级，通过因果分析方法，研究了疫情防控措施等级对高速公路运输的影响，结果发现强防控措施下，客车市际平均运距存在下降趋势，而在严格防控措施下，客车和货车市际平均运距得到提升。此外，宋健民等[3]针对性探究了疫情对微观主体的影响，深度分析了因疫情导致的通行费减免政策对PPP项目运营的影响，发现项目公司会面临高额的经营性债务、公路运营养护管理刚性支出以及项目运营服务效率降低等困境。

为有效推动疫情防控任务与高速公路经营可持续发展，多位专家学者开展研究并提出相应建议。闫明月[4]利用高速公路流量、新冠肺炎感染人数、百度指数、检疫站设置等关键词，通过神经网络方法预测了交通流量恢复时间，为提升高速公路网运行监测能力提供了技术支持。从高速公路投融资视角出发，益炜等[5]研究新冠疫情对公路投融资的影响，并提出针对商业银行的应对策略。唐一维等[6]分析了高速公路交通拥堵路段的品种流构成，构建多品种网络最小费用流分配模型，显著提升了疫情防控下的高速公路保障应急物资运输的效率。从规范企业社会责任、增强全员责任意识、加强企业文化建设、加快智慧高速建设四个角度，李波[7]提出了疫情防控背景下高速公路经营企业履行社会责任的具体举措。收費公路项目具有投资规模大、成熟周期长、盈亏平衡难度大等特征，疫情风险冲击下的公路投建管养项目很难实现收支平衡，对此，刘斌[8]提出了建立动态平衡的成本补偿机制，设置专门预算支出科目，建立基于税收优惠政策的成本补偿新机制，建立常态化的政策性贷款、信用维护、信贷展期保障措施等建议，以减轻疫情影响的公路企业债务负担问题。

综上所述，新冠疫情的暴发给高速公路经营管理带来了多重困难，严重影响了高速公路通行费收入、车流量、运营成本等。为减轻债务与成本问题困扰，本文以江苏省高速公路经营管理中心（江苏高管中心）为例，分析疫情的具体影响及应对措施，并提出相关建议。

二、 新冠疫情对江苏省高速公路经营管理的影响分析

1. 对江苏高速公路车流量、通行费收入的影响

从车流量看，自2022年3月份以来，受省内外疫情多点散发、局部暴发等因素影响，全省高速公路车流量相较上年同期出现大幅下滑。以江苏高管中心为例，其所属路网3至8月份车流量较上年同期分别下降56.6%、80.7%、64.2%、32.6%、21.4%、15.5%。其中，所属路网车流量在4月份下滑最严重，较上年同比下降80.7%，驾乘人员通过“12345”“96777”热线反映涉路投诉为39起，同比只下降19%；在8月份，车流量较上年同比下降15.48%，服务投诉为100起，同比上升79%1。因地方地疫情防控需要，增设疫情“查验点”及部分收费站、服务区临时关闭或个别路段改扩建交通分流等原因，致使少数车主对“快速畅行、品质服务”不满，致使服务类投诉增多。

从征收通行费收入看，对应月份收入较上年同期分别下降38.8%、41.5%、18.6%、17.7%、13.4%、15.0%（表1）。对比江苏交控其他路桥企业，高管中心通行费收入下降幅度明显增大，高管中心所属7家管理处通行费征收的下降幅度不一，原来通行费收入贡献较大的宁通高速，受疫情和相关路网改扩建施工分流等影响，下降幅度较大，完成全年通行费征收目标难度大。

2020年至今以来，江苏高速公路车流量和通行费收入变化最大的三个区间分别是2020年2—5月、2021年7—9月、2022年3—5月，其中2020年2—5月间，根据交通运输部统一部署，全国收费公路免收车辆通行费，导致期间每月车流量同比下降64.7%、20.4%、30.3%、10.9%，每月通行费下降70.7%、100%、100%、8.6%；2021年7—9月间，受省内南京、 扬州等地疫情防控影响，每月车流量分别下降2.6%、52.5%、5.2%，每月通行费分别下降6.7%、41.8%、7.3%；2022年3—5月间，受上海等地疫情防控影响，每月车流量分别下降56.6%、80.7%、64.2%，每月通行费分别下降38.8%、41.5%、18.6%（表2）2。

2. 对高速公路企业盈利能力的影响

据统计，2022上半年受疫情和市场因素等影响，省高管中心受托管理的4家企业利润平均下跌幅度达50%左右。1—8月份，东方路桥公司营业收入较去年同比下降48.81%；东方经管公司营业收入较去年同比下降46.28%；翠屏山宾馆营业收入较去年同比下降15.46%；扬子沥青公司企业营业收入较去年同比增长18.72%。整体而言，企业经营收入增长乏力，尤其是东方经管公司和翠屏山宾馆涉及13对服务区，需按政策减免经营商户3—6个月租金，帮助小微企业共渡难关，因此，托管企业实现全年经营目标面临巨大挑战。据测算，1—8月份，高管中心含托管企业实现利润总额为年度目标值的68.82%，在距年终不到4个月的时间，全面冲刺完成年度各项工作目标和发展任务的形势依然艰难。

3. 对江苏高速公路项目建设的影响

近年来，高管中心陆续推动交通基础设施项目。2022年计划投资50.84亿元，推进平广、连淮、宿泗等五条交通基础设施建设项目，完成溧宁、高宣两条高速開通运营；安排预算9.57亿元实施G15共线段路面大修、桥梁护栏安全防护、智慧高速运营等专项工程，提升道路通行品质。然而上半年，受疫情影响，相关工程完成率不足30%，下半年完成任务异常艰巨。

三、 统筹疫情防控和高速公路经营管理的举措分析

疫情发生以来，江苏高管中心从加强财政投、深化合作机制、稳固投资能力、加强物资保障、加强项目建设、压实安全责任等方面采取拖施，统筹疫情防控和高速公路经营，取得较好成效。

1. 加强财政投资

作为省级事业性政府还贷高速公路投融资主平台，江苏高管中心深入贯彻落实国家发展战略，以省市共建、企地合作等形式，利用省级财政促进区域地方发展。新建项目中，溧宁、高宣作为支撑长三角区域一体化的苏皖省际大通道已顺利实施，于2022年9—10月全线建成通车；盐洛高速宿城至泗洪段作为宿迁市横向出行的骨架道路，涉及成子湖片区的界集镇、中扬镇、屠园乡、仓集镇及曹庙乡，项目的建设对推动成子湖生态旅游业的发展具有重要的意义，将为片区长久稳定脱贫提供有力支撑；扩建项目中，采用“省市共建、以市为主”模式组织建设的江广改扩建工程，作为江苏长江以北地区首条四改八高速公路，项目的建成不仅为今后江苏省推进高速公路提档升级摸索经验，而且极大缓解京沪高速、沪陕高速共线段的交通压力，对苏中、苏北地区主动融入长江经济带发展格局，打造“强富美高”新江苏起到保障和促进作用；沪陕高速公路平潮至广陵段和长深高速公路连云港至淮安段扩建工程分别作为长江经济带综合交通立体走廊规划的东西向骨架公路和支持“一带一路”发展战略的西南向集疏运重要通道，已先后迈入实施阶段，预计2024年左右建成。

2. 深化合作机制

与建设单位江苏省交建局建立“有问题共同解决、有困难共同克服、有风险共同承担、有经验共同分享”重要合作伙伴关系，聚焦加强合作、协同创新、资源共享，共同深化项目前期沟通机制、地方诉求协调机制、争取政策支持机制三大机制。针对高速公路扩建工程的复杂性，为保证施工图设计组成的统一、完整，江苏高管中心严格按照《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》确定施工图设计范围，并与建设主体承建的主体工程做好设计协调事宜，确保各专业交叉设计时不漏项、不重复。工程实施界面原则上按照各自施工图设计范围划分，对于部分由机电及房建工程设计但需主体工程配合实施的内容，由机电及房建工程设计单位向建设主体提供设计图纸、工程量清单等相关资料，后期交由建设主体实施。江苏高管中心充分发挥投资主体作为后期运营单位在机电及房建工程方面的专业性，积极承担扩建项目机电及房建工程建设管理责任。江苏高管中心与扩建工程主体建设单位江苏省交建局分别成立现场管理机构，根据工作界面具体承担相应工程建设管理任务，确保高速公路扩建工程在保障运营的条件下顺利实施。此外，江苏高管中心一如既往保持与高速公路沿线地方的良好合作关系，有力支持地方政府新增互通的合理诉求，其中连云港机场互通已建成通车，南通西站互通等项目正在开展设计工作。

3. 稳固投资能力

围绕江苏交控总体部署，发挥低成本政策资金优势以及灵活的收费期限便利，利用地方政府收费公路专项债发行规模大、还本期限长、利息率低等优势，主动承接未来社会效益突出、回报期较长的政府投资项目。积极开展投融资政策研究，着力拓展融资功能，成功发行政府专项债券18.7亿元，确保重点建设项目资金保障率100%。除即将建成的溧宁、高宣和正在建设中的平广、连淮、宿泗项目外，高管中心已根据江苏省交通运输厅和江苏交控有关指示精神，有序推进宁宣扩建工程可行性研究；并跟踪通启扩建地方工作动向，形成重大项目建成一批、开工一批、储备一批的态势。高管中心充分释放政府还贷平台的政策优势，科学发挥投资倍数效应，最大程度利用财政资金效能带来可观的长期效益，为持续提升高管中心政府还贷投融资平台盈利水平、不断增强自我造血功能、良性地可持续地争取省级财政资金支持创造条件，对于更高质量地服从和服务于社会经济发展，推动国有资本保值增值具有重要意义。

4. 加强物资保障

结合辖区疫情防控、复工返程形势和路网运行特征，机场处提前研判所辖路段大流量路段和拥堵节点，制定完善应对处置预案，细化响应流程和处置措施，以“三个强化”实现物资和人员运送快捷安全。强化应急物资运输“节点”服务，明确专人负责应急物资运输保障工作，对下达的应急调度指令安排专人对接路线和时间节点，确保通行顺畅。对持有“疫情防控运输物资及人员运输车辆通行证”的防疫物资、关键原辅料、重要生产生活物资运输车辆，严格落实应急运输绿色通道政策，确保不停车、不检查、不收费、优先通行。强化保障生活资料运输“绿通”服务，落实鲜活农产品运输绿色通道政策，确保运输车辆优先便捷通行，确保“米袋子”“菜篮子”产品和农业生产资料在高速公路的正常流通。强化专用通道医疗护送“生命”服务，开放专用道口、安排专人值守和引导，并按重要任务保障要求实施清排障“双驻点”措施。

5. 加强项目建设

结合养护工程的特点，加强顶层设计、优化组织架构、明确岗位职责、狠抓责任落实，形成了中心监督、两级管理、全周期运行的工程管理体系。桥隧管养中心作为高管中心内设的桥隧专业化、精细化养护管理机构，成为工程质量两级管理的重要抓手。江苏高管中心是养护工程的项目法人，桥隧管养中心履行监督工作职责，各管理处（项目办）是现场业主代表，中心实验室作为独立第三方，对业主代表、监理单位、施工单位的管理行为规范化及工程实体质量进行检查，现场由业主代表、勘察、设计、监理及施工单位组成五方责任主体，共同保障养护工程的实施质量。江苏高管中心探索和尝试养护工程全周期质量管理机制。前期工作阶段委托专业咨询单位开展立项审查，对于重点项目、技术难度大的项目，采用“双院制”把控施工质量，对于重要结构物，请原设计单位提供技术支撑；施工阶段是全周期质量管理体系的重点，采用PDCA循环控制方法，及时改进施工方法与工艺，提升施工质量，对于质量事件坚持“四不放过”原则；后评估阶段委托桥梁定检单位跟踪观测养护工程实施效果，并依据监理单位在施工过程中加盖的橡皮章进行溯源，要求施工单位对于质量缺陷问题进行整改。落实质量监管保障措施，在全周期质量管理体系运行的基础上，江苏高管中心制定了首件工程认可制、工程质量预警制、中心实验室巡检制等一系列质量监管保证制度。严格执行首件工程认可制，首件工程的内外业通过验收后方可大规模实施，明确质量标准的同时减少了后期返工，提升了施工效率。采取工程质量预警制，着重体现“事前预警、分级响应”的思路，实行红、橙、黄三色挂牌管理，相应启动预警及约谈、整改流程。中心实验室巡检制是质量监管保证制度中的关键制度，中心实验室采用定期检查、飞行检查、驻场检查等多种检查方式，对养护工程管理行为规范化、原材料试验及工程实体质量进行多维度评价，在监督工程质量的同时，对现场参建单位进行指导帮助，形成合力共同提升养护工程质量。

6. 压实安全责任

编制《高管中心养护施工作业现场安全管理办法》，明确江苏高管中心、管理处和施工单位等各级安全管理责任，落实安全生产责任，强化各级履职尽责积极性；通过对各级安全管理工作内容的梳理，进一步完善检查考核机制，保证对安全隐患实行闭环管理。安全教育培训精细化，针对当前安全管理风险点和薄弱点合理编排培训课程，邀请专家进行现场讲解，并结合视频、动画制作等多种形式，更加清晰生动地将安全生产作业的相关知识灌输到人员脑海中，确保培训取得实效。安全隐患排查深度化，借助月度、季度检查等多种方式，采用“四不两直”等多种手段，通过检查台账、现场、视频监控等多种形式，深度发掘当前安全管理存在的问题，并针对性地提出完善意见，将安全隐患消除在萌芽状态。安全应急处置标准化，以《高速公路养护工程施工安全技术规程》（DB32/T 1363-2017）为依据，结合养护作业现场实际存在的安全风险，完善应急组织和响应机制，保证应急预案的合规性和可操作性。同时科学策划应急演练方案，指导应急演练及评估工作，提升应急救援水平。安全监管流程信息化，利用GIS地图和智能手机APP等信息化技术，实现养护报备审核、现场检查、数据报表等工作流程信息化，规范作业管理，简化工作流程，提升工作效能。高管中心作为对外服务的窗口，路网800余公里沿线的收费站、服务区、清排障等员工全天候都会与社会人员有接触，疫情防控保持员工“零感染”一丝一毫都不容闪失，对外协同地方守牢“外防输入”的道路屏障一刻一时都不能懈怠，必须常态化抓好疫情防控。同时，监管道桥隧设施设备、道路施工作业、三大系统维保、网络安全督查、恶劣天气特情应对、各类风险隐患排查治理等必须到位，重点部位、岗位及环节的安全监管、措施落实、隐患治理等安全形势压力徒增。

四、 结论及建议

本文基于对疫情防控下高速公路经营影响以及可持续发展的文献研究，梳理了当下疫情防控的影响特征，深入分析疫情防控对全省高速公路车流量、通行费收入、盈利能力、项目建设的影响，以及统筹疫情防控与高速公路经营管理协调发展的重点举措。为全面统筹疫情防控与高速公路经营协调发展，进一步提升高速公路经营管理质量，本文提出以下建议：

1. 深化党建引领作用

深化“卓越党建+现代国企”。协同升级“卓越党建+现代国企”融合机制，科学推动“党建+”全方位、立体式、多层面深度融合，助力将党的建设作为“根”和“魂”贯穿到日常、抓在经常、严在平常，一体谋划、一体推进、一并考核，营造生机盎然的“党建+”综合生态圈。高效推进费显点亮、监控高清改造、道路视频上云等工程，加强系统授时管理、运行状态监测、数据审核稽查，扎实做好收费系统并网切换及常态化道路防拥保畅；利用各种时间段，加强员工业务技能培训；全力做好迎“国检”工作，加速推进专项工程建设，确保实现全国“争先夺冠”目标；狠抓安全生产管理，组织安全生产专项整治、“春风行动”等，聚力“消堵消患消险”，高标准接受江苏交控安全巡查。

2. 建立應急保障机制

建立健全高速公路突发事件应急保障机制，构建综合性、多元化、全方位的信息收集网络和有效的紧急预警体系，全面加强集中、统一、高效的应急协调联动机制建设。完善防控治一体的突发公共卫生事件应急管理体系，确保在重大传染病疫情、自然灾害危机等突发事件前能够及时启动。全面提高风险防范意识，加强风险管理，提升高速公路疫情防控水平。严控各类聚集性活动。提升窗口人员防护等级，规范收费、清障等岗位人员防护用品佩戴，并落实健康监测。落实服务区、宾馆等公共场所的疫情防控主体责任，安排专人测量体温、提醒佩戴口罩，按照“人物同防”要求实施消毒消杀。加强职工食堂、员工宿舍等人员聚集区域的管理，采取有效措施切断疫情内部传播途径。全力保障应急防控物资的快速通行，按照要求协助疏导，保障地方政府管理有效实施。以“顶格标准”守稳“安全底线”。不断压紧压实各层级、各岗位、各环节安全生产基础及防范措施，做到安全监管“零时差”、应急保障“零距离”。“常态长效”筑稳“安全基石”。强化风险分级管控和隐患排查治理，不断提升本质安全。

3. 加快数字化转型

基于数据共享与协同的基础上，利用5G、区块链、大数据、物联网等技术，采用网上受理、预约办理等方式，提高基础数据在通行服务、交通执法等重点领域的集成应用，强化高速公路数据统计、汇总、分析、应用能力，提高线上办事、在线服务与资源共享能力，打造便捷、高效、智能的智慧公路管理模式，提升高速公路行业指导、预警、监管、应急处置等管理能力。进一步提高服务区管理水平，向社会提供高品质服务，高管中心立足管理实际，将技术研究与业务需求有机结合，研发服务区全要素数字化管理平台，把服务区日常管理事项分为基础信息、工作监管、社会监督、考核管理、日常检查、危化品车辆管理等六大功能模块，结合数字化设施设备的全面应用，实现服务区工作的全流程、全覆盖管理，切实提高服务区管理效率。采用以收费系统运维监测管理、日常运维管理、备品备件管理为核心的设备运维管理系统，实现对收费站、门架、机房等设备数据录入与监测、故障报警与自动分析、备品备件出入库操作与维修保养的系统化管理，为推进机电设备全生命周期管理奠定了坚实基础，提升机电运维工作效能。

4. 健全人才培养机制

注重“深化改革+人才支撑”，持续优化合目标考核，逐步推动全员绩效考核，增强考核结果运用；加强托管企业“放管服”改革，规范决策运行机制，建立差异化、市场化监管体系；加快高层次领军人才、高水平技能人才、高素质后备人才的内育外引、能上能下，激发人才强企活力。以提质增效为宗旨、学习培训为抓手、降本增效为目标，秉承问题导向、科学导向、人才导向，建立健全人才培养培训机制，通过体验文明服务AI分析、运维模拟操作等系统，多育人才、多解难题、多出成效，为营运管理工作打下坚实基础，真正做到营运管理“1+1＞2”，形成营运工匠培训体系，做优工匠人才培育，做强工匠人才梯队。通过开展订单培训、联合在岗培训等，制订适应双方需求的专业人才培养方案，开展课程开发，实施人才培养模式改革等途径，强化高素质、高技能人才培育工作。通过“现场化”教学、“文教云”培训、“数字化”实训等载体，分层级分批次对收费站长、管理员、调度员、收费员、驾驶员、水电工和厨师等全岗位开展业务培训、竞赛比武和岗位练兵，提高全员岗位业务能力，并打通管理、技术、技能人才三通道，职工既可实现纵向晋升发展，也可实现技能和技术横向转换。

参考文献：

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[3] 宋健民，陈灵敏，周苏兴.新冠疫情对我国高速公路PPP项目运营绩效的影响[J].建筑经济，2020（41）： 228-232.

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[5] 益炜，王师.新冠肺炎疫情对公路投融资的影响及商业银行应对策略建议[J].工程经济，2020，30（6）： 75-77.

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[8] 刘斌，蒋桂芹，翁燕珍.疫情防控常态化背景下收费公路成本补偿机制探索——基于收费公路准公共物品的有效市场供给分析[J].财政科学，2021，7（76）：76-83.

作者简介：陈如红（1967-），女，江苏省高速公路经营管理中心，高级经济师，研究方向为交通经济学。

（收稿日期：2022-10-13  责任编辑：苏子宠）