基于风险分析的电力企业新业务新业态安全管理模式研究

曹坤茂，高 娜，王理金，马春国，冯林杨

(1.国家电网有限公司，北京 100031；2.北京科技大学 金属矿山高效开采与安全教育部重点实验室，北京 100083)

0 引言

当今世界正处于百年未有之大变局，新一轮科技革命、能源革命和产业变革正在重塑世界，电力企业立足行业特点和优势，大力推进新兴产业升级。但是，由于业务拓展快、涉及领域广、安全风险杂等原因，往往在安全管理中存在安全责任不清晰，法律法规吃不透，风险管控不到位等问题。多年以来，从事跨界、跨行业，开拓新业务的企业成功案例不少，但失败的更是不胜枚举。最重要的原因就是对风险(包括经营风险、安全风险、环境风险等)认识、预估、控制不足。因此，电力企业在拓展各类新兴业务的时候，对安全风险必须有充分的研究分析，拿出最优策略，统筹安全与发展。

国内外部分大型公司提出了一些较为先进的安全管理模式[1-3]，如国外荷兰壳牌公司的HSE安全管理体系[4]，杜邦公司的零伤害零事故HSE安全管理体系等；国内宝钢集团的“FPBTC”安全管理模式[5]，国内某火力发电厂提出的基于嵌套理论的安全管理模式等[6-10]。但是，上述模式主要针对传统业务，未能解决企业新业务新业态发展带来的安全制度匹配性不足、安全责任界面不清等问题[11-15]。

本文以国内某电力公司(以下简称“公司”)为例，从4个维度开展安全风险及责任分析，提出相应的管理策略及措施，研究适用于国内电力企业新业务新业态发展的安全管理模式。

1 电力企业新兴产业安全生产的特点和难点

1)公司以“能源+”为发展方向，大力推进综合能源、电动汽车服务、境外业务等，业务涉及40多个门类，安全风险明显增加，类型更加多样。

2)公司大力推进子(分)公司内部联合、混合所有制改革、多元化投资、企业上市等，企业所有制形式由单一的国有全资，向控股、参股等多元化形式转变，资产关系和管理关系发生重要变化，安全责任界面和归属更加复杂。

3)公司在项目具体实施中采用了总承包、融资租赁、网约车平台运营等各类新型的组织模式，安全生产涉及的相关方明显增加，责任点多、链条更长。

4)公司不断推进境外业务，涉及五大洲20多个国家，所处国家或地区的社会环境、法律法规、安全监管体系与国内差异明显，境外业务安全风险辨识、安全责任落实和应急处置面临新的课题和挑战。

2 建立并实施四维度安全风险及责任分析方法

为进一步认识并分析新业务新业态安全生产基本状况和存在的问题，从业务、所有制、组织模式、地域(境内外)4个维度分析公司新业务新业态安全风险及责任归属的方法，并进行实践应用。

2.1 业务维度对安全风险类别和等级的分析和结论

2.1.1 新业务新业态安全风险分类

参考《中央企业安全生产监督管理暂行办法》，本文将公司新业务按照风险从高至低的顺序分为一类、二类、三类(如图1所示)。

图1 公司新业务风险分类Fig.1 Classification of new business risks in enterprise

2.1.2 新业务新业态安全风险高、变化快，前期安全评估不到位

1)通过分析公司新兴产业业务情况，发现一类(高)风险业务占比高达20.94%(如图2所示)，包括：节能改造、工程类业务、清洁能源建设运行、化学储能、通用航空等。

图2 公司新业务风险占比Fig.2 Proportion of new business risks in enterprise

2)原来从事电工制造、金融投资的一些企业，也逐渐大量进入电力建设市场，从事建设项目总承包等高风险业务。

3)一些计划开展的综合能源业务，还涉及生物制气等危化品生产、储运等，有可能存在重大危险源，但没有开展充分的安全评估。这些业务，均应作为新业务新业态重点安全管理对象。

2.2 所有制维度对安全责任归属的分析和结论

2.2.1 新业务新业态所有制形式分类

公司下属单位所投资的公司包括全资子公司，以及上市公司及混合所有制等形式的控股、参股公司(如图3所示)。

图3 公司下属单位投资公司类型Fig.3 Types of subordinate investment companies of enterprise

2.2.2 国有全资子公司安全责任界定和落实出现新问题

参考《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》、《中央企业安全生产监督管理暂行办法》规定，母公司对全资子公司安全生产“责无旁贷”，必须承担连带责任，这种从上到下，“一一对应”的单链条安全责任关系，是长期以来国有企业对下属各级单位安全责任追溯的传统模式。

但是，随着新兴产业的发展，国有企业内部由2家及以上下属单位(全资分公司或子公司)出资成立的全资子公司不断出现，给安全责任的界定和落实带来新的问题。这类合资公司，对总公司来说，也属全资所有，2家子(分)公司出资各占50%，或者在多方子公司出资情况下，各方出资均不足50%。安全责任的链条出现了“一对多，多对一”的新情况。其实控方的确定，安全责任界面的划分，投资各方安全责任的归属，存在明显不清晰的问题。个别合资公司出现了各方都应管，但是谁也没有管的状况，并没有将安全责任真正纳入到企业的安全管理体系当中。

2.2.3 国企控参股公司依法安全管理的边界和实施途径不清晰

股份制公司的出现虽然由来已久，但是，对于正在进行公司制改革的国有电力企业(国企改革三年行动)来讲，无疑是“新生事物”。关于风险和责任，应关注以下4个方面问题：

1)国有企业作为股份公司控股方，应负安全管理责任并承担后果。参考《中央企业安全生产监督管理暂行办法》、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，中央企业应当对其控股子企业的安全生产认真履行监督管理责任，并将其纳入安全管理体系；企业发生重特大事故，除该企业外，还要追究实际控制人和上级企业的安全责任。

2)相关文件表明，国企公司制改革要求弱化行政干预、尊重企业独立性。国家所有者转化为公司股东，国家与企业的关系由行政隶属关系变为股东关系，对企业只有间接管理权，没有上下级关系，弱化了行政干预。同时企业具有独立性，负起盈亏责任，由行政主体向市场主体转变。《公司法》对公司股东遵守法律法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利等提出了明确的要求。

3)从法理来看，控股股东不当控制，滥用股东权利，破坏公司独立性，需在“有限责任”外承担连带责任，学术上也称为“刺破公司的面纱”。例如，江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故的法院判决指出：天嘉宜公司主要负责人由其控股公司江苏倪家巷集团有限公司委派，重大经营管理决策需由倪家巷集团决定、批准，倪家巷集团与天嘉宜公司共同决策实施不法行为，对2家公司负责人均予以刑事追究。此类控股股东不当控制、滥用权利而被追责的案例在国内外均屡见不鲜。

4)存在对企业控、参股定位及责任模糊的情况。企业作为投资方出资占51%以上，作为控股股东的定位是明确的，但是对于并非一家独大的相对控股情况，问题并不简单。一些公司持股只有10%，20%的企业，依照《公司法》、《上市公司治理准则》分析股权结构来看，应属控股企业，但安全管理工作并未有效实施。

因此，国有电力企业在公司制改革、新旧体制转换过程中，对控参股企业的安全管理，往往存在着传统行政管理与依法管理、确保本企业安全管理体系完整性与尊重控股企业的独立性、有效开展安全管理工作与避免对控股企业的不当控制等诸多界面的疑虑和不清晰。在实际对上市公司和混合所有制企业等典型的股份制公司调研中发现，往往存在控股股东要么不管不问，要么直接按下级单位进行行政化管理2个极端情况，使控股企业的“三会一层”形同虚设。这些做法，均会给电力企业带来很大的安全责任风险。

2.3组织模式维度对相关方风险责任的分析和结论

2.3.1 新业务新业态组织模式分类

随着公司新业务新业态发展，综能服务、设备租赁、融资租赁、各类总承包形式、网约车等新型生产经营和作业组织模式不断出现。

2.3.2 新业务新业态相关方增加，安全责任涉及面广

新业务新业态的业务组织模式与传统业务相比，涉及相关方更多、组织方式更复杂，现有法律法规体系针对各方安全责任划分规定细则不明，引发安全生产责任界面不清晰，安全责任难落实问题。如融资租赁模式业务涉及8个安全责任相关方，涉及到设备制造、采购、施工、安装、运行等流程的全寿命周期，比原来的3～4个相关方有明显增加(如图4所示)。一些原来从事装备制造的企业成为了建设项目业主方、总承包方，项目安全风险管控能力不足。

图4 公司融资租赁模式安全责任相关方Fig.4 Parties concerned with safety responsibility of financial leasing mode of enterprise

2.3.3 组织模式改变并不意味着安全风险和责任降低

近年来，一些电力企业实施了EPC等各种类型的总承包项目，试图通过加强总承包方的安全责任来降低建设单位(业主方)的安全责任风险。从实际情况来看，对于总承包项目，建设单位并不能不管，更不能不负责。如江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，业主及其上级和上两级单位存在未经论证压缩工期、项目安全质量监督管理工作不力、项目建设组织管理混乱等问题；一审判决结果中业主单位3人因重大责任事故罪、玩忽职守罪被处以刑期不等的有期徒刑。这些案例，警示组织模式的方便与快捷，决不等于安全生产的充分保障。

2.3.4 面向社会的互联网平台运营模式带来新的风险和责任

网约车平台运营相关方包括平台投资方(公司)及运营方、车辆租赁企业、分时租赁及企业用户、网约车驾驶员及乘客。从近年来发生的同类企业安全事故情况分析，与电力企业安全生产不同的是，网约车运营平台主要需承担2大风险：一是道路交通事故风险，为电力企业带来交通事故责任风险；二是网约车平台面向社会和乘客，涉及到社会安全、企业舆情风险等，处理不当将会给企业造成意想不到的负面影响，带来了新的安全风险和责任问题。

2.4 地域维度对境外人员和项目安全风险及责任分析和结论

2.4.1 地域维度安全风险和责任分类

境外业务风险涉及外派人员、当地员工及境外设备设施3类风险(如图5)。

图5 公司境外人身和项目安全风险分类Fig.5 Classification of overseas personal and project safety risks of enterprise

2.4.2 公司对外派人员人身安全负有管理责任

1)外派人员非生产性人身安全风险及责任

参考《境外中资企业机构和人员安全管理规定》(商合发〔2010〕313号)等，外派人员因社会安全风险、公共卫生安全风险以及人身健康安全风险发生人身伤亡事件，若委派企业在安全教育、风险防范和应急处置等方面存在明显疏漏问题的，将被追究责任。

2)外派人员生产性人身安全风险及责任

外派中方管理人员在工作过程中存在生产安全风险，但发生较大事故概率较低。但是，在一些总包承或分包项目中，外派人员承担项目管理工作，或者直接进行电力作业，其生产安全风险高。公司外派人员发生作业人身伤亡，由公司涉事境外项目部或资产公司根据事故调查结论承担相应责任，国内相关机构依据《对外承包工程管理条例》、《境外中资企业机构和人员安全管理规定》等，根据事故原因及国际影响对公司及下属境外业务主管单位做出行政和经济处罚。

2.4.3 当地员工人身安全问题按照所在国法律处理，以民事责任追究为主

通过对近年来我国企业在境外发生当地员工人身事故案例的统计来看，境外资产公司或项目部雇用的当地员工发生人身伤亡，由当地警方、安全或劳工监管机构依据当地法律调查，因未按规定为当地员工提供安全培训、安全工作场所和劳保用品导致事故，公司境外资产公司或项目部承担责任。因董事会不批准安全费用或高管层违反安全法规等原因造成事故，董事及高管层承担事故责任。所有责任追究以民事责任、经济处罚的形式体现。

2.4.4 设备设施可靠性风险及责任

公司境外单位运营的设备设施因可靠性不足导致事故，由市场监管机构遵循“可靠性事件经济化”原则，对事发公司进行经济处罚，公司及其境外资产公司不承担电网事故责任。但是，从确保公司资产安全的角度，还应加强设备全寿命周期管理工作；并可通过对在运资产投保等措施降低设备设施故障风险。

3 强化新业务新业态安全管理的四维策略

依据四维分析结论，从安全风险管控、安全责任落地、依法治安实施和境外安全保障等4个方面，提出强化策略。

3.1 安全风险管控策略

1)加强源头管理。新业务新业态发展要兼顾安全生产和效益，将安全风险评估纳入前期发展规划评审环节，对于可能存在重大危险源及大量危险化学品的业务，要严格审核、统筹考虑。

2)加强过程管控。综合考虑业务属性及国内央企分类方法，对新业务新业态安全风险进行分类并制定规范，促进规范管理，加强对高风险单位及业务的全过程安全管控。

3)加强应急处置。针对不同生产事故和灾害类型，制定综合预案、专项预案及现场处置方案。根据规定，每年开展不少于1次的应急培训与演练。

3.2 安全责任落地策略

1)明晰企业安全责任。针对内部合资子公司安全责任界面不清，管理要求不明的情况，通过完善安全协议及章程条款，明确公司、企业负责人及各职能部门职责，降低事故追责风险。

2)完善安全责任清单。完善公司内部分、子公司安全责任清单，将全资子公司的安全管理纳入公司整体安全监管体系。

3)落实各方安全责任。针对融资租赁、总承包、网约车项目相关方多，安全责任难落实情况，完善制定相关分类分级管理文件，健全安全责任体系。

3.3 依法治安实施策略

1)控参股上市公司及混合所有制企业，应落实国资委等部门要求，公司作为投资主体必须以协议、合同及章程等形式，明确公司及下属单位在投资公司中的安全责任。

2)逐步健全现代企业制度，认真落实国务院《关于进一步提高上市公司质量的意见》，证监会《上市公司治理准则》等文件要求，突出依法治企，重点监管上市公司、混合所有制企业落实安全法律法规情况，督促其依法合规参与市场竞争。

3)加强依法分类管理，深入分析股份制公司股权关系和风险责任，认真履行实际控制人和控参股股东的法定责任，既不能穿透式管理，也不能放手不管。对于公司相对控股，但并非实际控制人的企业，应签订安全协议明确各方责任。

3.4 境外安全保障策略

1)坚持“依法合规、因地制宜、分类管理”原则，兼顾国(境)内外地域、政治、法律差异，遵守并尊重所在地区法律法规、商业规则和文化习俗，实施差异化分类管理，按照现代企业治理体系和权责对等工作思路，落实境外安全管理责任。

2)针对外派人员社会、公共卫生及人身健康安全风险较高问题，制定《因公出国(出境)外人员安全行为准则》，规范外派人员安全管理，提高境外人员安全意识，推行国际SOS安全风险和应急服务，保障境外人员人身安全。

3)加强所在地区安全管理相关法律的研究，依法开展境外业务；修订发布《境外业务安全管理规范》，加强境外总承包、施工及资产运营现场安全管理；编制适合中方境外人员安全管理的责任清单。

4 实施新业务新业态安全管理的2项措施

1)从建立健全安全责任体系入手，完善新业务新业态安全生产责任制，编制新业务新业态安全生产责任清单。针对管理人员、现场人员及项目部，编制并实现“一组织一清单、一岗位一清单”，落实电力企业新业务新业态安全责任。

2)从建立健全安全管理体系入手，完善安全管理制度框架，规范安全生产基础工作，编制新业务新业态分类分级管理规范。依据安全风险情况，将新业务新业态企业分为3类。从安全责任、安全风险管理、应急管理等14个方面，制定分类分级管理规范，覆盖新业务新业态安全管理全过程。

5 “4411”安全管理模式研究

基于四维度风险及责任分析、安全管理四维策略及安全管理措施研究结论，建立安全管理对象—对策—方法逻辑结构，提出适用于电力企业新业务新业态安全管理的“4411”模式(如图6)，建立闭环管理机制。

图6 电力企业新业务新业态“4411”安全管理模式Fig.6 “4411”safety management mode for new business and new formats of electric power enterprises

1)四维风险分析层。作为基础层，从业务、所有制、组织模式及地域4个维度辨识电力企业新业务新业态风险类别，厘清各方安全责任，为安全管理策略提供基础。

2)四维安全管理策略层。作为方法层，基于四维风险分析所得结论，提出安全风险、安全责任、依法治安及境外安保策略，为安全管理措施提供方法。

3)2项措施层。作为措施层，依据国家法律法规及行业标准，按照分类分级监管原则，针对安全监管地域差异，编制完善各方责任清单，制定管理规范，健全安全管理体系。

6 结论

1)通过分析电力企业新业务新业态特点，从业务维度，将风险分为3类，分析其过程管控状况；从所有制维度，分析全资子公司及股份制公司各方风险责任状况；从组织模式维度，分析各相关方安全风险责任；从地域维度，分析外派及当地人员、设备设施安全风险及责任。

2)针对四维度分析所得结论，提出安全风险管控、安全责任落地、依法治安实施及境外安全保障4项安全管理策略。

3)完善新业务新业态安全责任清单，制定分类分级管理规范，具体实施健全完善新业务新业态责任和管理体系的“一清单、一规范”措施。

4)总结提炼研究实践结论，提出适用于电力企业新业务新业态的“4411”安全管理模式，形成闭环管理机制，为国内其他企业开展新业务新业态安全管理提供参考。