关于环境影响评价与排污许可制度衔接的几点建议

黄丰华

（株洲市环境保护研究院，湖南 株洲 412007）

这里所指环境影响评价，是对污染影响型建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减缓不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。排污许可证是每个排污单位必须持有的“身份证”，是企事业单位生产运行期排污行为的唯一行政许可，是排污单位守法的基本依据[2]。

环境保护部关于印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》的通知（环环评〔2016〕95号）和《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评〔2017〕84号）文件要求，做好环境影响评价制度与排污许可制衔接是落实固定污染源类建设项目全过程管理的重要保障。在环境影响文件和排污许可证审批过程中，发现环境影响评价和排污许可制度在衔接过程中逐渐显露出一些问题，本文将对两项制度在衔接方面出现的问题进行探讨，并提出相应的对策和建议，从而有利于环境影响评价与排污许可制度紧密衔接。

1 环评和排污许可衔接中存在的问题

1.1 环评和排污许可名录的分类要求不一致

《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》第三条规定：本名录依据《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）划分行业类别，而《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》（以下简称《环评名录》）是根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，综合考虑建设项目可能对环境的影响程度并参照《国民经济行业分类》制定的，其中的一级行业采用《国民经济行业分类》中的大类名称，二级行业分类参照《国民经济行业分类》中的中类和部分小类行业名称，类别经过了相应拆分、归类及顺序调整。两个制度名录绝大部分都可以相互对应，即环评报告书对应排污许可的重点管理，环评报告表对应排污许可的简化管理，环评登记表对应排污许可的登记管理，但由于《环评名录》参照《国民经济行业分类》进行了部分调整，导致诸如机制砂属于“其他非金属矿物制品制造”，环境影响评价需编制报告表，而排污许可属于排污登记管理；工业硅属于“常用有色金属冶炼”，环境影响评价需编制报告书，而排污许可属于排污登记管理；硬质合金产品（利用单质金属混配重熔生产合金的除外）属于“有色金属合金制造”，环境影响评价需编制报告书，而排污许可属于简化管理（非铅基合金制造，年产2万吨以下）。环境影响评价和排污许可分类管理要求的差异会造成一定程度的管理混乱，排污单位填报人员更是难以理解，会影响到两者的紧密衔接以及后续各项环境管理要求的执行。

1.2 环评文件与排污许可制度内容和要求衔接有差距

1.2.1 环评文件与排污许可制度基本内容衔接有差距

环境影响评价文件是核发排污许可证的重要依据和主要支撑技术文件，但两者的基本内容很难对应。根据排污许可的填报要求，排污单位一般需要填报单位基本信息表、主要产品及产能信息表、主要原辅材料及燃料信息表、废气废水产排污节点、污染物及污染治理设施信息表、排放口情况、污染物排放浓度和总量表、噪声和固废排放情况表、自行监测及记录信息表、环境管理台账信息表等近二十来个表格。建设项目的环境影响报告书一般包括工程分析、建设项目环境质量现状、建设项目对环境的分析预测和评估、建设项目环保措施及其可行性论证、建设项目对环境影响的经济损益分析、环境管理与监测、环评结论等七部分内容。上述内容基本涵盖了排污许可的相关内容，但都以不同形式夹杂在环评文件的各个章节，需要通过归纳总结才能提炼出排污许可需要的内容。环评文件与排污许可制度基本内容的差异导致不论是排污单位填报排污许可还是管理部门审核排污许可，都不能很好的利用环评文件，在实际工作中造成了人力、物力的浪费。

1.2.2 环评文件与排污许可制度在管理要求上存在脱节

《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评〔2017〕84号）对环评和排污许可衔接的基本原则提出了要求，但在环境管理中具体如何衔接没有进行明确，后续也没有出台相关细则。环境影响评价文件侧重点为建设项目对环境的影响分析、预测和评估，以及环保措施的环境可行性和达标排放的可靠性分析。排污许可证副本中需要载明管理部门对水、气、声、固废、无组织排放管控、自行监测、台账管理、信息公开等方面的管理要求，上述内容在环境影响评价文件中通常和环保措施或者环境影响分析内容关联在一起，并未形成一一对应的各项管理要求，而且自行监测、台账管理等内容在环评文件中多是简单带过。因此排污许可的各项环境管理要求对于非专业的排污单位填报人员来说难度较大，而且环境风险防范、地下水污染防治、防护距离内敏感目标的管理等建设项目环评审批的重要内容并未被纳入排污许可的管理要求。

1.3 污染物排放总量计算衔接存在差异

环境影响评价和排污许可对污染物排放总量的计算方式和统计对象存在差异。环评文件主要根据环境质量现状、周边敏感目标可接受情况并结合各项污染防治设施处理效果后确定污染物的排放量，建设项目工程分析中污染物源强计算依据是生态环境部已发布的各行业《污染源源强核算技术指南》，未发布《指南》的参照《排放源统计调查产排污核算方法和系数手册》（2021年第24号），统计对象包括主要排放口、一般排放口和无组织排放量—也就是建设项目运营过程中每年排放的所有污染物的排放总量。

《排污许可证申请与核发技术规范总则》（HJ942-2018）中规定了许可排放限值，包括污染物许可排放浓度和许可排放量，污染物许可排放浓度应根据国家和地方污染物排放标准，按从严原则确定许可排放浓度。根据该标准规定的允许排放量核算方法从严确定许可排放量，2015年1月1日后取得环境影响评价审批意见的排污单位，许可排放量还应同时满足环评文件和审批意见确定的排放量的要求［3］。许可排放量是按照各行业排放标准浓度限值、单位产品基准排气（水）量和产能核算得到的排放量，是该行业污染物排放量的上限值，是个较宽松的排放限值[4]。许可排放量的统计对象仅限于主要排放口。因此实际核算过程中，排污许可虽然只统计主要排放口的许可排放量，但其核算量反而要远远大于环评的计算量。以陶瓷行业辊道窑中二氧化硫计算为例：

根据最新发布的《污染源源强核算技术指南 陶瓷制品制造》（HJ1096-2020）采用的产污系数法计算，3074日用陶瓷制品制造行业系数手册天然气辊道窑（目前生产日用瓷最常用的炉窑）二氧化硫产污系数为0.0288 kg/t产品。

陶瓷产品产量为1000 t/a时，计算可知炉窑二氧化硫产生量为1000×0.0288×10-3=0.029 t/a。

根据《排污许可证申请与核发技术规范 陶瓷砖瓦工业》（HJ954-2018）计算，基准排气量取13851 m3/t。同样陶瓷产品产量为1000 t/a时，计算可知炉窑二氧化硫产生量为1000×13851×50×10-9=0.693 t/a（二氧化硫排放限值取50 mg/ m3）。

因此，在环评中生产1000 t陶瓷产品二氧化硫污染物排放总量为0.029 t/a；而根据排污许可，生产1000 t陶瓷产品二氧化硫污染物排放总量为0.693 t/a。同一种污染物因为采用不同的核算方式，计算结果相差非常大。

2 环境影响评价与排污许可制度紧密衔接的建议

为深入贯彻落实政府关于深化“放管服”改革的重要部署，全面提升政务服务效能，建议对环评技术导则体系、《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》和《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》进行适时修订，加强两种制度对排污单位管理的一致性，努力推动环评与排污许可制度紧密衔接。

2.1 适时修订名录

环境影响评价和排污许可名录的相互对应，是实现两者紧密衔接的基础。《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》与《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》都于近期最新发布，并对相关内容进行了优化，但是其针对同一个行业依然存在分类不明确、管理类别不对等问题，因此，建议适时对《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》与《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》进行修订，使两者对同一管理对象的管理要求趋于一致，这是解决名录差异的关键，或者根据环境影响评价文件类型直接在该环评文件的相应章节明确项目的排污许可类别，最终使环境影响评价报告书与排污许可的重点管理相对应，环境影响评价报告表与排污许可的简化管理相对应，环境影响评价登记表与排污许可的登记管理相对应。这样一方面能够对名录目录式管理中因为地方差异所产生的不合理情况进行解决，另一方面还能将环评和排污许可制度紧密衔接，使得整个环境管理体系运行更加高效、顺畅、稳定，还能够为管理要求、技术等方面的统一打下坚实的基础。

2.2 适时修订环评技术导则体系

现行的《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》（HJ2.1—2016）的发布要早于《排污许可证管理暂行规定》（2016年12月23日）和《排污许可管理办法》（部令第48号），仅在环境保护措施及其可行性论证方面要求分析环保措施是否满足“排污许可要求的可行性”，其余章节并未明确提出与排污许可进行衔接的具体内容和方式。因此有必要根据排污许可证申请表填报需要的内容及参数对包括《总纲》、各要素导则、专题导则和行业导则等在内的整个技术导则体系进行修订，以此使得环境影响报告书（表）在不同的章节能够形成排污许可证填报需要的诸如排污单位基本信息表、主要产品及产能信息表、主要原辅材料及燃料信息表等各种表格。另外还应该对排污许可证核发需要的管理要求进行梳理汇总，在环评文件的相关章节形成与排污许可对应的大气环境、水环境、土壤环境、固体废物、噪声环境和其他环境管理要求，方便排污单位借助已批准的环境影响评价文件，能同步输出大部分的排污许可证申请表的内容，以期实现两种制度在基本内容和管理上的紧密衔接，具体内容见表1。

表1 环境影响评价文件与排污许可证申请表内容对应表

2.3 推进排污许可证申请与核发技术规范与污染源源强核算技术指南体系的衔接

2018年至今，生态环境部已陆续发布了《污染源源强核算技术指南准则》以及钢铁、火电、制浆造纸、水泥、平板玻璃、制药、农药、化肥、陶瓷等19个重点行业的污染源源强核算技术指南，也发布了火电、造纸、钢铁、陶瓷等75个行业的排污许可证申请与核发技术规范。为了避免出现同一行业（比如上述的陶瓷行业）污染物排放总量核算出现完全不同的结果，更好地促进环评与排污许可制的衔接，建议对污染源源强核算技术指南体系文件进行修订，将建设项目污染物源强选取、核算的技术方法进行统一，从而实现一个企业、一套数据，更好地理顺环境管理要求。

2.4 加大环评和排污许可的监管力度

环境影响评价和排污许可紧密衔接后，还需加强后续监管。生态环境部近期印发的《环评与排污许可监管行动计划（2021-2023年）》，计划未来三年持续对建设项目环评文件及批复要求落实情况、固定污染源排污许可证核发情况和执行情况进行复核抽查，是落实《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）文件的要求，也在一定程度上推动了环境影响评价和排污许可制度的衔接。通过严厉打击环评违法行为，加强事中事后监管引起排污单位高度重视，不断增强环评制度以及排污许可制的威慑力。同时，结合全国排污许可证管理信息平台监控、现场核查等方式，对排污单位的污染物排放量、排放浓度等进行核查，建议相关部门能够投入更多的财力、物力以及财力，结合实际情况制定监管措施，持续推进环境影响评价与排污许可制度的紧密衔接，从而更好地实现对排污单位的监管。

3 结语

就目前发展而言，最新发布的《污染源源强核算技术指南陶瓷制品制造》和《污染源源强核算技术指南 汽车制造》提出了需要核算主要排放口和一般排放口排放量；《建设项目环境影响报告表编制技术指南（污染影响类）（试行）》在环境保护措施章节，也明确了参考排污许可技术规范要求填写，这与排污许可规范的衔接更近一步。排污许可也在按照“产污设施-治理设施-污染物排放”管理思路，与环评进一步衔接。随着环境管理制度改革的不断深入，环境影响评价制度和排污许可证制度将会不断紧密衔接，最终将形成以环境影响评价制度为主体的源头防控体系和以排污许可制度为核心的固定污染源监管体系，实现对企业环境行为的“一证式”管理，有效控制和减少污染物排放，持续推动生态环境质量改善[1]。