环境影响评价与排污许可制度衔接探析

颜晴晴

（河北林诺环保科技有限公司，河北 保定 071000）

自工业革命发展以来，我国在自然改造与经济发展方面已取得明显的成效。但是，对自然资源的过量开发利用也会引发严重的环境污染，生态环境也会遭到破坏。因此，相关人员需要加强对环境保护工作的重视。其中，通过实现环境影响评价与排污许可的衔接，不仅可以有效提高对环境的保护效果，还能为后续可持续发展战略的实施奠定良好的基础。

1 环评制度与排污许可制度衔接的必要性

1.1 有助于推动环境行政许可的优化

在2016年，国务院针对当前社会环境中存在的问题，召开了全国推进“放管服”改革电视电话会议。在此项会议中，有关人员提出了政府部门应做好简政放权，优化服务等工作，使政府效能得到显著提升。而在环境领域，环评审批便是此项改革目标得以落实的重要载体[1]。近年来，我国各级环保部门针对这一工作进行了积极的探索，主要针对审批流程、时间及权限等进行针对性调整，从而使当前的市场营商环境得到优化，激发市场活力，最终实现社会经济高质量发展的目标，如图1所示。

图1 我国环境影响评价制度框架

而在对排污许可制度进行改革时，国务院结合当前实际需要发布了《控制污染物排放许可制实施方案的通知》。其中，环评与排污许可制度的衔接为后续排污收费、排污交易等工作的进行提供了准确的数据，防止出现重复申报的错误现象。这不仅可以有效提高政府部门的工作效率，还能降低相关企业的运营成本[2]。从法律属性来看，环评审批与排污许可均属于行政工作，二者的衔接，不仅是对当前环境行政工作进行优化的必然要求，也是满足政府部门改革的重要途径。如图2所示。

图2 我国排污许可制度框架

现阶段，对环评制度及排污许可制度的改革主要内容如下。首先，对环评制度进行优化设计，使以往复杂的工作流程得到简化，其他的额外功能也得到消减，有助于环评效率的提升；其次，对排污许可制度，则采取适宜的措施推动其实现“一证式”管理，并充分发挥其对社会各级单位排污行为的监管效用。这种改革方式的实施需要政府部门将环评工作视为排污许可证的申领前提，并将环评要求纳入排污许可证的颁发标准中[3]。同时，政府人员还需对申请排污许可证企业的实际执行情况加以关注，并将其作为项目验收及环境影响评价的重要依据。由此，在这种改革方式下，两项制度的衔接能够为环境行政效率的提升打下坚实的基础，并能使行政资源浪费的问题得到显著降低，为我国可持续发展战略的实施做出了重要的贡献。

1.2 有助于加强对污染源的全过程管理

从原环境保护部颁发的《制度衔接通知》中可以得出，行之有效的环评制度与排污许可制度进行衔接，是提高污染源类项目管理效果的前提。在我国，对污染源类项目的管理可分为三个阶段[4]。首先，在项目建设前，需对污染源类项目建设是否会对周边环境产生不可接受的影响进行评估，且现场管理人员还需充分发挥环评制度的预防作用，使污染防治措施得到明确，为后续发展提供保障；其次，在建设期间，施工单位需保证污染防治设施与主体工程同时进行、同时结束，坚持遵守“三同时”制度；最后，在污染源类项目运营期间，需保证其排放数量满足排放标准要求，且单位需在正式运营前申报排污许可证。若其没有取得相关许可证件，则不能进行项目运营。

另外，对需要编制环评报告书的项目，需严格进行环境影响评价。由此可见，环评制度在污染源管理中发挥着重要的预防作用，并在项目建设前期扮演着准入门槛的角色；而排污许可制度则是在排污单位稳定运行的法律依据，能够为环评报告书中提出的各项政策、措施的落实提供保障[5]。因此，政府部门需做好对环评制度与排污许可制度的融合，为提高对污染源类项目管理质量提供保障。

2 环评与排污许可制度衔接间存在的问题

2.1 制度存在缺失

现如今，我国环评制度与排污许可制度仍然存在的一定的不足，导致其无法实现良好的衔接工作。其中，环评制度主要关注事前预防，是整个环境保护工作得以顺利实施的前提。而排污许可则是侧重于事中及事后的监管，这就需要政府部门制定统一的制度，实现两者的无缝衔接[6]。另外，多数情况下，排污许可证中并没有将环评文件中的污染源种类、排放量、污染防治措施等信息加以体现，相应的环评内容也没有被纳入排污体系中，不利于环评工作有效性的提高。此外，这种现象的发生对监督检查工作的开展也会造成影响，进而对环评及排污许可制度的发挥造成限制，不利于环保工作的顺利进行。

2.2 管理制度没有得到充分落实

在实施环评制度与排污许可制度的衔接时，存在管理制度没有得到有效落实的问题，给两者的衔接效果造成了影响[7]。具体表现在以下几方面：在项目建设实施结束后，部分管理人员的监管意识不足，没有加强对排污许可监管工作的重视。同时，部分监管人员仅以排污管理标准作为主要的工作依据，没有对实际情况加以重视，导致环评人员根据实际情况提出的管理规定没有得到充分落实。

2.3 技术规范不统一

在对污染源数据进行核算的过程中，环评与排污许可存在较大的差异。其中，排污许可的计算方式较多，其数据来源也相对多元。有的根据当前的污染排放实际情况进行计算，有的则利用监测数据进行计算[8]。这虽然能够提高计算效率，但缺乏系统性，对排污量的计算过于随意。而环评则利用物料平衡法与类比法等，对污染源进行核算。在这种情况下，由于两者核算方式不同，使得最后的计算结果也会产生较大的差异，缺乏整体性，不利于污染源管理工作的实施，相应的管理有效性也会受到影响。

3 两项制度衔接的思路分析

3.1 把握衔接程度

在对两项制度进行有效衔接的过程中，政府部门的首要任务就是对制度间的衔接程度加以把控。对此，工作人员需要明确，制度衔接的目的在于加强对环境的保护，并能对污染源进行系统的控制，而不是完全按照某一标准实施换屏技术评估或排污许可管理，需要其把握好衔接中的“度”，防止衔接工作走入误区[9]。首先，在衔接过程中，工作人员需要正视环评制度的重要性，减少对其权威性的削弱，且由于环评具有全民性，使得在后续执行排污许可制度时，需加强对执法人员的要求，即按照环评制度的要求实施监管工作，为衔接工作的进行提供保障。其次，虽然当前排污许可制度在污染控制中占有主要作用，但该制度不能对环评制度进行替代。且由于排污许可管理具有很强的实践性，使得工作人员应当利用排污许可制度来提高环评制度的实用性。具体而言，其可以根据环境影响评价文件来对污染物种类进行明确，并增进对执法标准、排污许可容量等信息的理解，在后续的执法中将其作为主要的依据。

3.2 明确核算指标

核算指标的明确是实施排污许可制度与环评制度衔接的前提。因此，在实施环评技术评估的过程中，工作人员需严格按照污染物排放标准、质量检测要求等，结合污染排放核算方式等技术，对环评数据进行准确测算。而为了保障此测算过程的规范性，环评人员需根据污染源强核算的要求，对源强进行确定，再对企业产生或排放的污染物度量进行测算，如废水、噪声等。随后，其需要在确定源强的基础上，通过物料衡算法、对比分析法等，对原辅料、燃料成分、污染控制措施等污染源进行分析，并利用相关资料对污染物浓度进行确定，明确项目建设相关参数，进而对企业污染物的单位产量进行换算。此外，在对排污数据进行统计时，需先对其统计标准加以明确，并使用规定的表格、单位等，使数据统一性得到保障，有助于整体管理标准的建设。

4 提高环评及排污许可制度衔接效果的措施

4.1 制定完善的政策法规

对当前的政策法规来说，虽然我国政府部门出台了一系列的法律规定，以使环评与排污许可工作得以顺利进行，但由于法律规定的内容相对更加注重两项制度的分享管理，缺乏对其衔接的重视，给两项制度的衔接工作造成了限制。因此，政府部门需要根据两者衔接现状制定相应的法律法规，利用法规中的约束性内容，为制度衔接工作的执行奠定基础。具体而言，政府部门可在排污许可制度中规定，环评报告书及相关单位的审批文件具有法律效力，这使得政府部门可以根据环评报告书及审批文件等资料，向相关单位颁发排污许可证书。另外，政府部门也可以对排污许可制度的执行现状，对项目进行回顾评价。由此，从政策角度来看，政府部门需加强环评报告书与排污许可证颁发标准的联系，为后续制度衔接工作的进行提供保障。

4.2 提高衔接管理的全面性

在建设环评及排污许可制度的过程中，政府不仅要从制度本身内容入手，还需要对管理对象、管理内容等进行全面考虑，为衔接管理的全面性提供保障。对管理对象来说，环评管理对象主要为各类环境影响因素，注重对其影响程度的分析；而排污管理的对象为污染源，主要对其排污量进行分析，这也是评判其环境影响程度的重要指标。为此，为增进管理对象的衔接效果，政府部门可以制定下述规定：新建工程项目需进行环境影响评价，并在出具环评报告书后，对排污许可证进行申请。

从管理内容来看，环评管理内容主要包括空气、水及声环境，还需对工程建设效果及环境监测数据等进行分析。而排污许可管理的内容也包括工会能够分析及环境管理等内容，使得其在日常工作中必然会出现交叉现象。在这种情况下，为提高两者的衔接效果，政府部门可从管理内容入手，在排污许可制度中开展多向环境监测管理，并为相关单位颁发排污许可证，在当前的工作基础上对排污许可制度的管理范围进行拓展，以提高环境管理的有效性。

4.3 制定规范的技术标准

在实施制度衔接的过程中，政府部门需要坚持绿色管理的理念，从技术手段出发落实绿色创新的要求。具体而言，政府部门首先需要对现行的技术标准加以规范，将绿色概念融入环评技术中，以降低生产活动引发的环境问题。同时，政府部门还需结合实际需要制定环评工作导则，以保障相关技术的规范发展，为后续制度衔接工作的进行奠定基础。其次，政府部门需在此基础上对管理名录进行完善，统一污染物的类型，并对环境影响的计算方法加以明确，从而使制度实施过程中能够有效减少冗余内容的产生。更重要的是，政府部门还需将上述内容编制成册，再将其与环评制度及排污许可制度进行同时执行。由此，制度衔接工作得到有序进行，还能为环境管理工作的标准进行提供保障。

4.4 构建联动管理体系

对制度衔接工作而言，监管部门在其中发挥着不可忽视的作用。由于传统的制度实施管理主体较多，使得制度的内容难以得到有效落实，不利于衔接工作的有序进行，对后续工作的开展也会造成阻碍。因此，推动衔接工作的顺利进行，政府部门需要构建完善的联动体系，通过各项制度的高效实施，达成预期的衔接目标。具体而言，联动管理体系主要有以下几方面的内容：首先没加强对排污企业的管理，扩充排污企业需要承担的社会责任，保证其能够主动进行排污管理工作，减少对企业周边环境的污染。另外，在建设污染源的过程中，排污企业还需积极落实“三同时”的原则要求；在生产管理期间，企业还需对污染处理设施进行定期检修维护，做好对设备运行状态的检测，以保证污染物的排放浓度达标。而为了加强对环评审批信息的申报管理，政府部门还需利用信息技术构建申报系统，要求各企业通过互联网完成排污许可证相关材料的提交工作，再将该系统与排污许可证管理系统进行连接，为后续制度衔接工作的进行提供保障。由此，排污企业在项目建设开始前，就可以登录信息申报系统，按照相应的流程填写申报信息，为后续环评及排污许可管理工作的进行奠定基础。这不仅可以使环境管理流程得到有效简化，还能实现环境管理水平的整体提升。

5 结语

现阶段，为解决愈发严重的环境问题，政府部门需做好环境影响评价工作，对社会企业的排污现状及造成影响进行评判，再将该工作与排污许可制度进行联系，以使环境保护工作的高效进行得到保障。为此，本文对环境影响评价与排污许可制度衔接进行探析，首先对该工作的必要性进行阐述，再对其中存在的问题进行研究，最后提出了提高衔接管理的全面性、制定规范的技术标准、构建联动管理体系等措施，以提高环境保护效果。