城市更新中公共绿地建设困境及对策研究

2022-03-07林伊鸿

城市建筑空间 2022年1期

林伊鸿，滕腾

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510060）

0 引言

伴随着经济从高速增长转向高质量发展，城市发展也逐渐从增量扩张迈向存量提升的新阶段。然而在城市更新过程中，政府面临着以绿地为代表的城市公共空间用地规模不足、规划难以落地实施等问题。本文以广州市为例，通过对当前城市更新中公共绿地建设困境和对策的梳理与分析，尝试为保障更新地区的公共利益、提供高品质的公共空间探索合理的管控手段和实施路径。

1 广州城市更新过程中公共绿地建设的困境

1.1 尚未建立从“规划”到“实施”的有效传导路径

在新时代生态文明建设背景下，城市绿地空间是实现绿水青山美好生态环境目标的重要载体。但作为最早开始单独编制的专项规划之一，绿地系统规划并未纳入法定规划层级，对城市开发建设的实际约束力有限。仅在总体规划层面统一了建成区绿地率、建成区绿化覆盖率、人均绿地面积等指标口径，至于绿地的规模、边界如何向下传递，如何转化为地区的引导指标，甚至转化为控规管理单元的控制性指标，都未能建立起有效的传导机制。

广州市城市绿地系统规划（2010—2020）提出建设城市公园481个，社区公园784个。通过规划实施评估发现，城市公园的实施率仅为40%，社区公园的实施率仅有25%，绝大多数绿地的实际建设位置与规划布局方案中的预期位置存在较大偏差，未能对城市绿色空间的建设起到有效的指引作用。

1.2 缺少对高品质公共绿地建设的关注

2019年年初，广州市统筹推进城市更新的9项重点工作，提出将零散用地、空置地优先用于各类公共服务设施建设，实现经济和社会效益深度结合。然而在实际项目中，往往更注重于教育、医疗、养老等设施的配建，这类设施可以保障总量规模并且能够落实到具体的地块。对公共绿地的关注度则不足，往往仅通过平面面积控制，缺乏对绿地布局绩效、绿地空间品质的考虑和管控，容易造成绿地指标合理但品质及服务性难以彰显等问题。

2020年广州市释放的公共服务设施用地面积占到城市更新改造用地总面积的14%，而公共绿地仅占2.7%。从北京、深圳、青岛等城市对比来看，深圳近年公布的部分城市更新单元详细规划中公共绿地平均占比约8%，而北京和青岛持续推进留白增绿和拆违建绿工作，近两年更新释放公共绿地面积占比高达15%～20%。

1.3 缺乏明确更新地区绿地建设要求的政策指引

近年来，广州出台了大量城市更新相关政策，逐步建立起涵盖法规规章、政策、标准指引等较为系统完整的城市更新规划编制和实施政策体系（见表1）。

表1 广州近年来城市更新主要政策梳理

从以上主要政策梳理看来，有关公共绿地建设要求的内容主要还是以公共服务设施整体配建的规模比例为主，绿地作为其中的一个子项，布局规模和设置要求并无明确规定。其中2020年9月出台的《广州市城市更新单元设施配建指引》重点明确了教育、医疗、文化、体育、养老以及市政等各类公共服务设施的设置要求和规模标准，而在绿地建设方面仅仅明确更新地区单个社区公园面积不小于1hm2，在总量规模、空间布局、人均指标等其他方面均缺乏相应的要求和指引。

1.4 社会资本参与更新地区绿地建设的积极性不足

随着人民群众对绿色生态空间的需求日益增加，政府不仅面临着供应城市绿地的巨大压力，同时还面临着城市绿地运营的昂贵资本。积极引导和鼓励社会资本或个人参与公共绿地的建设和管养，引入市场化手段多元筹资，能够缓解政府财政压力，实现城市资源分配效益的最大化。但在市场化导向的城市更新过程中，寻求经济发展、加快开发建设仍是各级政府和利益主体的基本诉求。城市绿地作为一种公共产品，很难为政府和开发商带来直接的经济效益。因此在利益分配的过程中，政府和开发商会优先保障居住、商业等经营性用地的指标和规模，绿地的建设往往仅满足规划的最低指标，甚至会采用混淆绿地率和绿化覆盖率概念、折算立体绿化等方式来挤压绿地面积，公共绿地的规模在现实利益的博弈中经常受到侵占和蚕食。

2 解决公共绿地供给难题的城市经验

2.1 纽约：激励性政策鼓励下的私有公共空间建设与管控体系

作为全球最早提出私有公共空间政策的城市，纽约规划委员会于1961年通过的新区划条例为城市正式定义了私有公共空间的概念，即由私人所有的、对公众开放的公共空间。纽约以立法的形式，在区划条例中以专章明确私有公共空间设计的量化标准。

区划条例以4个设计原则指导制定统一的设计标准，包括：①对人行道公众开放和共享的原则；②无障碍可达的原则；③创建高品质的休憩环境原则；④安心和安全原则。依据上述原则，区划条例对公共空间的空间形式、位置、朝向、可视性、步行路径、高程、台阶、座椅、植被、照明、标识牌等18项具体内容，均制定了量化的细节标准。

此外，还实施了容积率奖励机制，其本质是利用市场力量进行公共空间的生产，即政府代表公众与开发商签订的一份关于公共物品生产的社会契约，政府支付奖励容积率，并获得公共物品。为保证契约顺利执行，除了支付的价格外，契约还必须对空间质量进行细节规定，在一定程度上实现了政府管控公共空间的目的。

2.2 上海：强化公共空间控制体系与建设导引

为保障公共空间的建设与实施，上海建立了分级公共空间管控体系。

在总体规划层面，提出“按照地区公园2km、社区公园500m的服务半径推进公园建设，加快公园绿地服务半径未覆盖地区规划绿地实施，针灸式新增微型公园”的总体思路及目标。同时，通过编制公共开放空间专项规划，保障公园绿地、广场用地、附属绿地等权属明确的公共开放空间的落实。

在单元层面，通过单元规划梳理总规提出的核心指标，严格分解落实总规对于公共空间的布局及指标要求，并按不同层次落实到区、街道、街坊层面。《上海主城区单元规划编制技术要求和成果规范》明确提出，增加公共绿地和公共空间，按照全市对于400m2以上的公共开放空间覆盖率和各区规划公园绿地的人均目标，在空间上落实公园绿地范围至图则深度。

作为统筹指导上海城市更新工作的政策文件，《上海市城市更新规划土地实施细则》明确提出政府部门应按照“注重品质，公共优先”的原则，对更新地区进行公共要素评价，确定更新需求后，在区域评估的范围内划定城市更新单元和需要落实的公共要素清单，其中，公共绿地属于公共要素涵盖内容之一。同时，《上海主城区单元规划编制技术要求和成果规范》也在“开放空间规划图纸”中提出增加“社区公共空间植入区”空间要素，即指结合更新评估，将社区内现状绿化覆盖率和可达性较差区域作为未来城市更新需要重点提高绿地规模的空间区域。

2.3 深圳：创新面向城市更新的公共空间政策机制

深圳近年来不断探索更新地区公共空间的实施路径和供给政策，创新性地提出通过移交公共用地、“捆绑”实施公共用地与更新项目等方式解决公共空间的供给问题。

2012年出台的《深圳市城市更新办法实施细则》明确规定，城市更新单元范围内应无偿移交一定比例的公共用地给政府优先用于落实城市公共利益项目，移交的面积应大于3 000m2，且不小于拆除重建范围用地面积的15%。该政策明确了每个城市更新单元至少有3 000m2的公共空间交由政府建设管理，极大地保障了更新地区的公共利益。

2018年发布的《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》，允许将位于拆除重建类城市更新项目拆除范围以外的公共空间用地，由更新项目实施主体理顺经济关系，完成建筑拆除并无偿移交国有。这种以类似“飞地”的形式与更新项目的捆绑实施，使政府获得难以落实的公共空间用地，是公共空间规划与建设的基础保障之一。

3 保障更新地区绿地供给对策研究

3.1 体系构建：构建分层管控的规划传导体系

充分衔接广州在国家“五级三类”的空间规划体系基础上形成的“市域-片区-单元”层级体系，构建市、区、街镇三级绿地规划传导层级，摆脱绿地从规划到实施缺乏有效传导机制的问题，保障绿地落地实施。同时根据公园绿地规模，建立分级协调管理机制，纳入区级国土空间规划和其他下位规划，指导绿地落地实施。

1）市域层面以“定量”为主，充分衔接市级国土空间规划以及绿地系统专项规划，控制全市绿地的规模总量。

2）行政区层面一方面实施“定量”管控，衔接区级国土空间规划，按行政区界分解全市绿地规模至各区，满足各区城市绿地建设要求；另一方面采取“定界”的管控方式，明确行政区范围内10hm2以上的大型绿地的四至边界，充分保障为市民提供日常游览观赏、休憩康体、文化娱乐的场所。

3）街镇层面以“定界”管控为主，在详规中控制1hm2以上绿地的规模和边界，1hm2以下的绿地适当赋予弹性，具体位置在详规层面确定。

3.2 规模界定：实行刚弹结合的规划管控体系

在城市更新单元规划过程中，实行刚弹结合的规划管控体系。将单元内独立占地的公共绿地用地规模和占建设用地比例的下限同时纳入刚性指标进行严格审查和管控，从规模和占比两个方面确保该更新单元内绿地的有效供给。在满足刚性指标的基础上，考虑实际建设需求，可结合社区生活圈在更新单元内重新选址，实现均衡布局。

3.3 政策支撑：完善差异化的规划导向与管控指引

逐步完善规范性文件和技术导则，明确更新地区公共绿地的规模布局、设置要求，并纳入技术规定，为规划编制与审查提供政策支撑。在法定规划层面，不仅需要在上层规划严控绿地总量，也要在详规层面细化量化指标和法定图则，落实到地块层面的开发控制，保障规划的有效传导和落实。

完善更新地区绿地的建设指引，在对绿地的规模进行划分的基础上，从空间布局、场地设计、配套设施等方面构建差异化的设计指引，同时还应提出细致的专项控制内容，明确各类强制性和指导性控制要素。

3.4 机制创新：推进规划、建设、管理全流程政策设计

在规划编制阶段，基于用地规模与布局选址的要求，结合公园绿地服务半径覆盖率等指标，校核现状更新地区中公共绿地规模与数量是否存在缺口；明确开发地块绿地的配建比例及容积率奖励政策，在土地出让过程中，明确非独立占地公共空间的建设责任，作为地块出让的前置条件，或给予相应奖励；建立更新地区绿地的定期巡查和考核机制，持续完善公共参与制度，邀请第三方非营利组织或学界对绿地空间的设计、建设与运营进行监督，充分调动社会群众参与绿地建设和管养的积极性，保障更新地区高品质的绿地供给。