基于国内外新城案例借鉴的上海新城建设政策建议

文/上海市规划编审中心 胡 垚

0 引言

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》在研究市域空间结构时，从重要区域廊道、发展基础良好等角度出发，选取嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇五大新城，明确“建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”（见图1～4）。2021年2月上海市政府正式印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（沪府规〔2021〕2号），明确“必须把新城高水平规划建设作为一项战略命题，抓住‘十四五’关键窗口期，举全市之力推动新城发展”。本文从新城建设政策入手，总结国内外新城建设的政策经验，以期为上海新城建设提供参考。

图1 奉贤新城：上海之鱼

图2 奉贤新城：九棵树未来艺术中心

图3 嘉定新城：嘉定图书馆

图4 嘉定新城：远香湖地区保利大剧院

1 国内外新城建设的法律保障

新城建设起源于英国，第二次世界大战后，新城建设多为疏解中心城区人口，建设更多居住空间之需，因此，在新城建设初期，西方政府重视新城建设立法，从城市区域的合理布局出发，强调政府主导的规范化新城建设。通过分析国际新城法律案例，总结新城立法的作用如下。

1.1 明确各级政府职能，引导新城发展

英国《新城法》中明确新城建设作为中央政府的一项国家决策，同时确定中央政府负责决策、地方政府负责咨询、新城开发公司负责开发建设等各角色职责。韩国通过制定《世宗市建设特别法》明确政府在新城建设中的作用和规则以引导新城发展建设，如明确支持原则、分类促进计划及建议实施操作路径等。

1.2 定期修订和完善，打通全生命周期发展建设路径

美国1968年制定《新城开发法》，明确美国进入新城建设时期，批准建立63个郊区型新城；1970年通过《住房与城市发展法》，增加私人对新城投资贷款的额度（从2.5亿美元提高至5.0亿美元），并明确鼓励各州成立新城开发公司，促进新城高速建设；20世纪80年代后，受新城市主义影响，美国制定以TOD交通为导向的新城建设政策，强调新城的集聚发展和邻里关系。

日本在1963年新城建设初期制定《中部圈开发整备法》，明确新城建设发展方向；20世纪70年代由于东京大都市区新城开发进入兴盛期，颁布《新住宅市街地开发法》为新城地区吸纳中心人口及开展大规模的开发建设提供法律支撑；20世纪80年代由于新城“卧城”现象严重，日本制定《新住宅市街地开发法》，其中“特定建设”条文明确新城应多元化和高科技化发展并强调产业结构升级，为新城的多功能综合化发展提供法律依据。

2 国内外新城建设的政策类型和内容

上海市《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》明确提出新城建设的总体要求、功能导向、产业支撑等相关内容。笔者总结国内外新城的实施政策，从规划、土地、人才引进、财税资金4个方面提出可向新城投入的“政策包”。

2.1 强调规划引导

2.1.1 制定区域规划，明确新城建设目标和发展导向

日本东京1958年制定《首都圈第一次基本规划》对城市建成区进行整治，明确近郊环带建设卫星城用以吸纳流向大城市的人口和产业，如筑波科学城。二十世纪七八十年代在东京第五次区域规划中提出，在规划和建设新城时需重视解决与中心城市的交通联系问题，从政策导向上强调建设“TOD新城”，如多摩新城。

2.1.2 重大公共项目、公共活动优先设置于新城

巴黎将迪斯卡特科学城、迪士尼主题公园落户于马恩拉瓦莱新城，在地区经济、旅游文化和税收创汇等方面获得巨大收益，也使马恩拉瓦莱成为巴黎新城中发展最快、最成功的样本。

日本筑波科学城规划初期，政府将所属9年部（厅）的40多个研究机构迁至筑波科学城，形成以国家试验研究机构和筑波大学为核心的综合性学术研究及高水平的教育中心基地。1985年，由日本举办的世博会选址于筑波科学城，为筑波科学城的基础设施完善提供了契机。

我国首都北京将环球影城选址于通州区，同时配套相关影视文化产业链，带动了通州地区的基础设施建设，加速通州新城规划建设，预计可为该地区创造近万人的直接就业及10万人左右的间接就业岗位。

2.1.3 配建快速交通体系，加强与大都市的联系

日本筑波科学城距东京50km，拥有快速轨道交通线、高速公路等与东京的联系通道，其中筑波快线（59.3km）可保证60min内抵达东京。

根据我国12306数据统计，近沪城市均拥有每日高频发车直达上海的高速铁路、城际铁路，如嘉兴每日单程101班次（平均10min/班），最快27min可达上海虹桥；昆山每日单程115班次（平均8min/班），最快18min可达上海站。上海新城地区在快速交通方面仍有一定提升空间，如嘉定新城依托轨道交通最快60min抵达上海站；松江新城最快80min抵达上海站。

2.2 合理的土地政策

2.2.1 制定土地强制征收政策

英国施行“土地强征”政策，地方有权征用城镇或乡村土地用于新城建设发展，一旦纳入征收范围任何房屋将被冻结，不得私人买卖;法国实行“土地银行储备”，地方政府有权指定某处为“城市化优先地区”。1962年，法国政府又开始实施“预留建设区”计划，以法律形式规定不同地带不同地价（在预留建设区内的土地市场售价低于其他地区），有效遏制土地投机现象。

2.2.2 明确土地供给与建设开发时序

法国马恩拉瓦莱新城明确土地供应优先围绕地铁车站周边，并分至4个分区，第一个优先供应建设区域为公共服务设施区域（如商业、办公、交通、体育等）；第二个建设区为城市创新功能区（如产业园区、研发中心等）；第三个建设区依托原镇区开发住宅、商务办公等功能区；第四个分区因在建设过程中遇到资金短缺，故作为当时的预留区，后期由于引入迪斯尼主题公园，为地区发展带来巨大收益。

我国香港新城在确保政府征收到充足且可供发展的土地后，优先建设公屋、轨道交通和其他大型基础设施（包括商业设施、社区中心、学校、幼儿园、医院、休闲场地、警署及消防局等），同时建设工业用地，提供充足的就业岗位，后将新城内富足的土地出售给开发商进行商品住宅和商业建筑建设。

2.3 全面创新人才引进政策

2.3.1 创新落户制度，落实地区境外人才永居政策

我国上海临港新片区根据地区重点产业布局和发展要求，对于用人单位引进的紧缺急需、具有本科及以上学历学位和2年以上相应工作经历的核心业务骨干以及紧缺特殊人才，通过认定均可给予直接落户政策；针对引进外国科技创新人才、支持重大项目的外籍科研团队成员以及外国创新创业人才等的引进提供便利服务，如一次性给予2年以上的工作许可、给予签证计点积分奖励、享受信用卡办理理财服务等绿色通道和政策。

2.3.2 提供住宅补贴，为地区人才提供居住保障

我国上海临港新片区为符合标准的人才提供限价房的购买政策，如本科以上本市户籍，或临港地区在岗在编、与所在单位签订5年以上劳动合同的非户籍人才，税收达到上海市个税申报基准及以上符合条件人才均可在临港地区申请限购房政策（限购房价格为市场价的9折）。

我国浙江嘉兴对于申报入选的国家“万人计划”人才、浙江省“万人计划”杰出人才、浙江省特级专家等给予购房补贴100万元或租房补贴10万元/年（最长10年）的补贴政策。

2.3.3 建立长效人才成长平台，健全人才培养机制

我国上海临港新片区制定《关于促进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区高质量发展实施特殊支持政策的若干意见》，鼓励临港地区劳动者积极参加职业培训、提升职业技能，同时对获得相应证书资格的人才给予一定培训补贴。如取得国家职业资格四级（中级）、三级（高级）、二级（技师）证书的，每人补贴1000，2000，3000元等。

2.4 加强产业支撑和财税补贴扶持政策

2.4.1 提供专项投资基金和奖励补助

日本筑波新城在开发建设中，政府明确对参与筑波“脑力立波”实施计划的企业减免税费，此外还为每个企业划拨一定经费以吸引其进驻。

我国上海临港新片区针对地区重点发展的核心产业制定专项产业扶持政策，明确扶持内容和奖励补助措施，如对于促进航空航天产业全产业链发展中占有一定市场份额的骨干企业和中小微企业，实到资本金5000万元（含）以上的企业，经认定按实缴资本3%～5%给予奖励，同一企业最高1000万元。

2.4.2 鼓励创新企业集聚，提供科研培育奖励和税收补贴

我国苏州为推动一流创新企业集聚发展，加大国家对高新技术人才的培育力度，推出“3+3”鼓励政策，即3年内滚动遴选1000家创新型企业，参照国家高企所得税政策给予3年奖励；为推动多元创新要素集聚融合，苏州对引进诺贝尔奖实验室、重大研发机构、多学科交叉创新平台，“一事一议”重点支持。具备重大原始创新能力和成果转化能力的创新团队，将可获得5000万元支持。

我国上海临港新片区制定《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区加快提升科技创新策源能力若干政策》，明确支持自主创新能力提升、支持科技成果转化、支持创新创业主体发展等鼓励政策，如鼓励科技成果拥有方等将科技成果许可、转让给新片区内企业，给予转让金额的10%作为奖励，最高不超过50万元；对新片区内企业获批设立的企业院士工作站、博士后工作站落地新片区内的，3年内分别给予最高100万，50万元的奖励。

2.4.3 给予企业成长性奖励

我国深圳宝安区对于首次达到规模的文化创意企业给予10万元奖励，对于主营业务收入首次突破5000万，1亿，5亿，10亿元的企业，分别给予20万，30万，40万，50万元的奖励。

我国上海临港新片区针对地区重点产业（集成电路产业、人工智能产业、生物医药产业、航空航天产业等）的主营业务首次超过一定金额，按照晋级补差原则分别给予20万，30万，50万，100万，200万元等奖励。

3 结语

新城建设是大都市建设的重要课题，上海市明确要求抓住“十四五”的关键窗口期，把新城高水平规划建设作为战略命题，按照“独立的综合性节点城市”定位，从经济需要、生活需要、生态需要、安全需要等多维度，将新城打造成引领高品质生活的未来之城。因此，“十四五”期间，在新城建设过程中，需推动资源集聚与政策协同，加大新城政策倾斜力度，需在规划深化、空间统筹、土地供应、人才引进、产业集聚和财税资金等方面形成强有力的政策支持，以政府政策倾斜为引导，带动市场在新城地区的建设热度，面向未来打造宜居、韧性、健康的新城。