从国家与社会关系视角探讨我国教育元评估制度的建构

梁 宇，宋彩萍，郝永林

（上海对外经贸大学1.高等教育研究所，2.法学院，上海 201620）

党的十六大以来，针对事业单位存在的功能划分不清、定位不准确、公益服务供给总量不足、资源配置不合理、质量和效率不高的情况，我国开始分类推进事业单位改革。长期以来，我国政府在教育资源配置过程中占据主导地位，学校和社会参与教育治理的内在驱动力不足。1985年，我国开始有组织、有计划地实施教育评估活动，在此后的30多年中，教育评估逐渐得到重视和发展，评价范围覆盖了教育领域的方方面面。教育评估在提高教育质量和推进教育改革中发挥了重要作用，但随着教育评估工作的不断开展，教育评估的质量也引起了社会各界的质疑。面对教育评估中出现的问题，我们应审视目前的教育评估制度，本文尝试从国家与社会关系的视角建构教育元评估制度，探讨教育评估中的管办评分离问题，希望有助于实现教育治理体系和治理能力现代化。

一、问题的提出

我国的教育评估长期由政府主导，绝大多数教育评估机构是由教育行政部门主办或挂靠教育行政管理部门，小部分是挂靠高等院校或教育科研机构而设置的事业单位或民办非企业单位，［1］因此，我国教育评估机构很难有独立的价值判断和选择，往往唯政府指令是从。当前，我国教育的第三方评估尚在发展完善中，其评估结果的认可度有待提高。此外，我国还没有一套科学公正的认定机制对教育评估机构进行必要的资格审查和认可，［2］也没有严格、可行的外部监督机制。我国评估立法尚待完善，对评估机构的性质、地位、职能、义务、权利等没有明确的法律规定。这些导致了我国教育评估机构公信力的欠缺。如何进行教育评估，以什么标准衡量教育评估，如何提高教育评估质量，如何提高教育评估的独立性，如何提高教育评估的公信力，什么标准的评估经得起推敲、检验，这些都值得我们去研究。

长期以来，我国政府对教育资源配置占有主导权，这是不符合教育治理能力现代化要求的。当前，我国国家与社会的关系正从社会管控走向社会治理，国家与社会的互动状态体现为国家是通过社会建设维持控制机制。一方面，社会力量迎合国家意志获得合法性，另一方面能够利用机会，通过竞争承接政府转移的职能，主动参与国家事务，影响国家政策过程的生存策略，维护本身利益并以此赢得自身的发展。从社会管控到社会治理，作为一种动态的演变过程和过渡形态，暗含了国家与社会在互动中走向社会治理的发展趋势和方向。［3］国家与社会的关系在教育领域则表现为政府职能的转变，按照治理的要求来重构教育管理的权力体系。政府在工作理念上以管理为中心转向以服务为中心，在权利关系上实现由高度集权转向简政放权，抛弃行政思维的评估模式，将专业性的评价职能委托给或通过法定程序授予给社会评价机构。

针对我国政府在教育行政中存在的“越位”、社会专业评估机构的“失位”现象，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出鼓励社会专业机构和社会中介机构对高校的专业、学科、课程等水平、质量进行评估。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和其办学自主权，完善学校内部治理结构。2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法〔2015〕5号）要求，引入市场机制，政府可以委托专业教育评估机构和社会中介组织开展教育评估。深入推进教育管办评分离，转变政府教育职能，由办教育向管教育转变，改变管办评不分的现象。［4］从国家发布的一系列政策可以看出，国家一直在推进管办评分离。管办评分离就是要最终实现政府管教育、大学办教育、社会评教育。但目前我国教育评估机构依然处于组织关系不独立、公信力不高的现实困境。

针对我国教育评估机构不独立的困境，可以建立元评估制度，监控和修正教育评估活动，并通过教育元评估向所有评估利益相关者提供公开透明的循证信息，对教育评估的科学性、可信度和有效性作出评判。［5］同时，教育元评估机构接受政府的监督，以此推进教育评估工作独立、规范、有序进行，真正推进管办评分离。

二、管评不分：教育评估制度的争议焦点

教育规模的扩大促使教育评估成为教育质量保障的重要手段。回顾教育评估机构的发展历程，从初步探索到目前的第三方评估机构呈规模化发展，不难看出推进管办评分离、转变政府教育职能是教育评估的必然趋势。当前的教育评估机构可分为官方评估机构、半官方评估机构和社会评估机构。前两者对政府的依赖性强，依政府行政命令做事；后者接受政府、学校等委托进行教育评估，但目前这类评估机构的独立性不强，对所进行的评估任务、评估时间乃至评估结果的利用不能自主决定，仍听从于政府部门。虽然国家要减权放权，但由于教育评估机构自身专业发展的局限性和政府总揽全局的思想，使管评并未真正分离。

如何实现管评分离，保证社会评估机构的独立性是值得我们重视和研究的焦点问题。社会上有较强影响力的评价机构，如软科，其公布的排行榜的权威性、客观性、公正性等时常受到质疑。社会评估机构的准入资格、标准、评价程序、评价结果的可信度等都存在问题。保证社会评估组织工作独立，评估程序客观、公正，评估结果可信性强，是管评分离的意义所在。在深化管办评分离的过程中，虽然政府将教育的办学权和评价权逐步下放给学校和社会，但目前政府仍是学校评估和考核的主体。政府放权给社会教育评估机构是实现教育治理现代化的重要内容，也是发达国家已经实践且可行的做法，社会评估是政府向社会的分权，也是“有限政府”理念的发展。国家权力不再是公共生活的唯一领航者，通过社会辅助国家治理，国家权力向社会权力转移已经成为现代社会越来越强劲的趋势。［6］在推进管办评分离的过程中，对政府管理的改革是前提和基础。要真正实现管办评分离，实现教育治理现代化，政府需要将教育评估权让给社会，引入市场机制，鼓励更多的社会组织参与教育评估和监督。政府负责对社会评估组织的监督，建立评估机构市场准入机制，落实委托或者购买社会评估服务。［7］政府采用购买社会评估机构的评估服务的形式推进管评分离。教育管评分离的目标是最终形成“政府管教育、社会评教育”的局面，实现社会评价运行的独立性、社会评价程序的公正性、社会评价结果的可信性，从而实现教育治理现代化。

三、国家与社会视角下教育元评估制度建构的两种方案及分析

从国家与社会关系的视角来看，教育评估制度可以分为两种模式：以德国为代表的法团主义主导下的公法规制模式和以英美为代表的多元主义的普通法规制模式。

1.国家法团主义模式影响下的教育评估制度

20世纪70年代后期，法团主义出现了国家的权威法团主义和社会的新法团主义两种形态。在法团主义模式中，国家认可具有自治地位的单位，给予他们在该领域内的代表地位，但同时他们也要让渡自己的权利作为交换，其领导人的选择、组织支持及单位诉求表达等方面要受到国家控制。从20世纪90年代开始，介于国家和社会之间的第三条道路开始盛行，它强调通过组织化的团体来协调决策和利益，并形成阐释国家与社会关系的基本框架。［8］大陆法系的典型代表德国主要实行国家规制模式，因此，作为相对独立的准公共机构，高等教育质量保障机构也被纳入了公法规制的范围之内。［9］大部分欧洲的认证机构是国家建立的，他们虽然拥有一定的自主权，但是在实践中这种自主权能否发挥作用还有待讨论。更为关键的问题是认证机构在法律框架之内的自主权是否包括使用评估的方法论问题。［10］德国这些质量保障机构背后的驱动力几乎都是政府的关注和议程。例如，德国的认证系统是双层阶梯式的，国家认证委员会位于认证系统的顶层，具有法律认定的地位，处于下一层的则是专业认证机构，但是这类机构不是联邦政府或州政府的附属机构，而是独立于政府的社会法人，但是接受所在联邦的监督。

2.多元主义模式影响下的教育评估制度

英美法系的教育质量保障大多是通过“自下而上”的市场形式实现的，这和美国本身的多元主义体制有关。在多元主义体制中，公民社会而非国家构成了政治行动的基本阵地，它的价值是鼓励个体和组织的利益，崇尚个体和组织的地位，不承认国家的管制地位，他们相信社会秩序来源于公民社会的自我管治。基于此英美法系下的教育质量保障机构通常是以独立于政府之外的非政府组织的形式存在，其教育认证机构的认证权被认为是非营利性的自治权。在美国，联邦政府是认可非营利性组织判断学术质量权威的，认证一般是由私人组织设计认定条件，联邦政府则依赖认证组织的认证结果。认证机构独立运行，但是也接受政府的问责。

3.中国情境下教育元评估方案的选择及分析

国家法团主义是大多数国家采取的一种形式，也基本符合我国国情。目前，我国不少省市的教育评估机构受当地教育委员会直接管理，一般是以评估研究院或评估中心的形式开展评估业务。但从国家与社会关系的视角来看，法团主义指国家与社会二元分立的一种社会契约关系，换言之，将教育评估与教育行政相分离。除了国家法团主义模式之外，另外一个需要考虑的是不同国家自身特有的文化。澳大利亚学者安戈在《中国、组合主义及东亚模式》中提到，东亚国家深受儒家学说的影响，因此个人利益服从领导和集体利益的传统观念与爱国这一现代诉求相辅相成。中国属于“硬性”国家，在政治体制上，相对来说不受来自利益集团的压力。有学者认为中国是朝着国家化组合制度发展的，中国采取这一制度不是为了强化国家对经济与社会的控制，而是为了减轻国家的紧密控制。［11］由此可见，教育评估院这类机构虽然起到了为政府机构分权的作用，但不可否认，这些机构依然是政府的附属机构，并不能完全代表公共社会利益，也不是分立与契约意义上的合作关系。分析国家与社会组织的结构，可以发现通过合作的方式去解决问题的方法是适合我国国情的，我们需要一种折衷主义的、重视和谐的行政观，即法团主义。［8］在目前的情境下用法团主义制度进行改造，首先需要在现有的框架下建立外部评估保障机构——教育元评估委员会，对教育评估院这类机构进行科学评估。政府通过评估院这样的“桥头堡”，适度将评估的公权力让渡给社会组织，允许这类机构拥有独立平等的法人地位，独立运行，不受政府直接管理，但受政府的监督与问责。凭借教育评估的专业水准为教育领域提供其特有的专业服务，并因此去获得社会公众的信任与支持，从而实现并列主体之间的制衡关系。［12］其次，就是政府购买专业化的教育评估服务，通过教育评估质量外部保障机构——教育元评估委员会签订评估项目委托合同，购买各项教育评估服务，对教育评估院或教育评估中心的评估行为进行规制，督促教育评估机构能够进行公平公正科学地评估工作。总之，中国情境下教育元评估方案的选择对政府的治理能力提出了更高的要求。

四、法团主义语境下我国教育元评估制度建构的举措

纵观我国教育评估的发展历程可以发现，政府在教育资源配置过程中占据主导地位，在教育评估中既是运动员又是裁判员。近些年，第三方教育评估组织对政府依然有很强的依赖性。针对目前现状，在法团主义语境下建构教育元评估制度，从而达到管办评分离是符合我国国情的。

1.教育元评估委员会的定位

教育元评估委员会是教育评估质量的外部保障机构，负责监督和保障教育评估的质量，所有的教育评估机构和评估工作人员都必须经过教育元评估委员会认可才有资格进入教育评估市场和从事教育评估活动。它是政府公权力向社会公权力让渡的结果。教育元评估委员会作为元评估的主体，应具有独立性、专业性、公正性，是政府、高校、市场沟通的桥梁。建立教育元评估委员会的目的并不是让政府在教育评估中缺位，而是转变政府的职能，由政府直接主导转为制度调控和提供服务。政府通过建立健全教育法规政策，明确教育元评估委员会的法律地位及相应的权责关系，保证其行为有法可依，同时监督教育元评估委员会的行为。

教育元评估委员会、政府、评估机构、各类学校四者共同形成一个治理结构，共同保证教育质量。治理结构本身是一个系统中各方利益群体的组合，通过权力的分配和运作机制进而达到各方关系的平衡，从而保障系统的有效运行并实现该系统的根本目的。这个教育评估治理结构体现了政府公权力向社会公权力的转移，政府是“有限政府”，不再是无所不包的“全能政府”。政府负责制定相关的教育评估法律政策，教育元评估委员会在法律框架指导之下有序地开展各项工作。同时，政府应建立教育评估专家库，建立完善的评估信息数据库。教育元评估委员会作为独立的法人，应该设有独立的经费、工作人员，能独立运行，但接受政府的监督与管理，同时认可、监督各教育评估机构。各教育评估机构得到教育元评估委员会的认可后方可开展评估业务，之后还要接受后续的监督评价。教育评估机构在教育元评估委员会的监督下对各类学校进行评估，教育元评估委员会也受学校的监督，从而形成管办评分离、责任明确、相互制衡的教育评估治理结构，如图1所示。

图1 政府、教育元评估委员会、评估机构、各类学校组成的治理结构图

2.教育元评估委员会的职能

教育元评估委员会作为教育元评估的主体，主要职能是认可、监督教育评估机构、评估人员，保证参与评估工作的机构具备评估资质和能力，保证教育评估工作的规范化、有序化进行。同时要监督教育评估的过程，评估教育评估的结果，指导评估结果的正确使用。评估结果是发挥教育评估价值功能的重要手段，对学校的声誉、资源、发展都会有影响。规范评估结果的使用范围、使用方式和使用边界，发挥评估结果正确的导向作用，为政府的决策、社会公众的选择行为提供准确可信的依据。

制定评估机构和评估人员的准入机制。对申请进入教育评估市场的教育评估机构和人员制定具体的标准，并制定认定的具体流程。达到规定标准的机构和人员才可以进入评估行业，开展评估工作。通过建立评估机构和评估人员的准入机制，保证教育评估机构的专业性，提升教育评估机构的质量和公信力。制定教育评估规范。监督教育评估工作规范有序进行，负责对教育评估工作进行分析反思，在发现问题、解决问题的过程中，提出完善的教育评估规范、制度，提升教育评估质量。

提供专业评估指导，搭建专业平台。教育元评估委员会为教育评估组织提供专业指导和支持，制定教育评估的准则和方法，搭建教育评估组织间交流学习的平台，提升教育评估从业人员的专业水平，同时做好教育评估行业内协调沟通的工作。

做好政府和评估机构之间的“桥梁”工作。帮助政府与各评估机构签订评估项目委托合同，促成政府对评估服务的购买行为，督促教育评估机构公平公正科学地开展评估工作，促进并维护各评估机构之间的良性市场竞争状态，帮助实现管办评分离，实现教育评估的独立运行。

政府在教育质量保障中的作用不可或缺，应结合我国国情，发挥政府的监控监督功能，同时学习借鉴国外元评估组织的经验，构建教育元评估委员会，共同提升教育质量，促使我国教育评估从管评不分到管评分离的转变，实现教育治理体系和治理能力现代化。

3.教育元评估委员会的运行程序

教育元评估委员会的主要工作职责是认证教育评估机构，因此必须制定严格、规范的认可标准和程序。①准入标准。制定教育评估机构和教育评估机构人员的准入标准。审核机构是否具备独立的法人资格，符合我国相关法规；是否在当地政府部门注册登记，是否具有固定的办公场所，有一定数量、一定水平的专职评估人员、评估专家及相关技术人员等。②资格标准。资格标准是认证系统中的关键性标准。它致力于正确清晰地界定教育质量，提高教育智力；鼓励被评估机构运用教育评估结果，分析被评估机构存在的问题，并帮助做出针对性的整改方案。③认可程序。教育评估机构自愿向教育元评估委员会提出书面申请并提交相关资料，教育元评估委员会认可申请后审查材料，符合条件的，进行文件审查、实地考察，验证其实施评估的能力，没有通过验证则需说明理由。通过验证则颁发证书，可以进入评估市场，开展教育评估工作，但其工作接受元评估委员会的监督，到期之后进行复评。

针对目前政府依然在教育管理中占主导地位，教育评估机构独立性不足、公信力不高的现状，通过分析国家法团主义模式下的教育评估制度和多元主义模式影响下的教育评估制度，并结合我国当前的国情，我们认为在国家法团主义语境下引入外部保障机构对评估机构进行再评估的做法是符合我国国情的。社会主义法团可以通过部门利益共同体来表达共同利益，从而求得发展，将教育评估力量与教育行政力量分离是社会公众的需求。构建教育元评估委员会，有助于实现政府公权力向社会公权力的转移，实现从管评不分到管评分离，进而实现我国教育治理现代化。