精准扶贫过程中地方政府行为偏差研究

佘飘飘

摘 要：2020年我国决战脱贫攻坚取得全面胜利，然脱贫摘帽不是终点，巩固拓展脱贫攻坚成果是我们后期要推进的重要工作，这就要求我们“回头看”，规避在过往精准扶贫工作中存在的问题。我国实行以政府为主导的扶贫开发模式，政府在精准扶贫中扮演着至关重要的角色。故本文从地方政府这一主体切入，通过总结分析在以往精准扶贫工作中地方政府行为存在的问题及偏差在此基础上深入分析其产生原因，以期为地方政府如何更好地巩固拓展脱贫攻坚成果这一问题提供经验参考。

关键词：精准扶贫;地方政府;行为偏差

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.06.007

2020年我国决战脱贫攻坚取得全面胜利，在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，巩固拓展脱贫攻坚成果便成了我们如今应该关注的重点。地方政府不仅是地方精准扶贫政策的制定者和执行者，也是扶贫工作的推动者、协调者和监督者，其行为直接影响脱贫绩效。国内学者从经济、社会、政治学等角度上研究精准扶贫的意义、功能、存在的问题以及原因等。但是还没有系统深入地研究地方政府在精准扶贫的实际操作过程中存在的行为偏差及其产生原因等问题，因此本文从政府行为这个角度入手进行研究，总结在过去的精准扶贫工作中地方政府的行为偏差及其成因，为地方政府巩固拓展脱贫攻坚成果提供经验参考。

1 精准扶贫过程中地方政府的行为偏差

长期以来，我国扶贫工作以政府为核心展开，实行的是政府主导型扶贫模式，具体为：中央政府制定与精准扶贫有关的宏观政策，地方政府根据宏观政策实施扶贫工作的微观事项。这种运作方式能有效地发挥政府动员社会力量与分配社会资源的能力，但是其在实际运行过程中暴露出来的问题却也不容忽视。

1.1 职责分工不明确

精准扶贫实行政府主导、扶贫部门实施、非政府组织部门参与，是集农业、交通、公共服务、社会保障等于一身的社会系统工程。政策主体在整個公共政策系统中占据主要地位，其可按照自主意志对各类政策客体施以主动的影响，而在现实中却存在各部门扶贫职责不明确的问题。比如，各地在颁布其精准扶贫的政策时，普遍采用了贫困线与低保线“两线合一”政策;但由于分管扶贫工作和低保工作的扶贫和民政这两个部门职能的分离，导致在实际操作中过程中出现了例如两库合并中的政策标准混乱、扶贫政策无法精准地使贫困户受惠等政策衔接问题，甚至出现了一些贫困户在摸底清查的过程中丧失低保托底保障的情况。政府各职能部门长期各自为政、缺乏互动将会导致政策执行分割现象愈加严重，“碎片化”现象突出，直接影响精准扶贫工作的正常高效运行。

1.2 扶贫工作形式主义严重

精准扶贫成为各级政府“头号民生工程”，重点考核地方政府扶贫责任落实情况及扶贫成效，严格考核党政领导班子和党政领导干部完成减贫增收任务情况。这种严格的考核机制虽然保证了扶贫工作按时按量进行，但是这种压力型体制却给地方政府基层扶贫干部带来了不少压力，比如扶贫目标的层层加码与逐级放大、督察巡防之多与考核目标之细、考核之后严肃问责与高压惩治。由此观之，在压力型考核机制的作用下，中央制定的政策虽然划定了地方政府所应该达到的政绩标准，但是也提高了在这道考核高压线下地方政府 “缺斤少两”行为发生的可能性，导致扶贫工作的“质”与“量”存在错位。

在地方政府的扶贫工作中，扶贫表格作为应对上级的考核的工具，也免不了滑入形式主义的泥潭。扶贫表格本是各类扶贫数据如贫困户信息录入、建档立卡等信息的载体，也是决策者及时了解基层扶贫信息必不可少的工具，但是过多冗余、重复的表格却让基层组织及扶贫干部花费了大量人力、物力、行政成本，反而使得进村入户、精准调研等主要工作打了折扣，这种舍本求末的做法往往在不经意间就将地方政府的扶贫工作陷入形式主义的窠臼。而且这些表格材料在考核过后便被搁置甚至是封存，并没有起到其他实际作用，也没有成为进一步提升精准扶贫实效的根据，从而导致了在基层执行过程中的数字悬浮，导致在后期的实际操作过程中扶贫措施有时并不与贫困户的需求相契合，部分流于形式。

1.3 未合理发动市场力量

在我国的精准扶贫过程当中，主要采用的是由中央政府统筹安排指挥、省级政府负总责、市县乡（镇）政府操作落实的方式。这种方式能够发挥“集中力量干大事”的体制优势，但是也存在难以合理盘活及发动市场力量的缺陷。地方政府未合理借用外部的多方力量，导致在精准扶贫过程中没有形成“拧成一股绳”的合力。

在现实情境下，由于地方政府引导力度不够、相关的配套政策不到位，导致地方政府和市场主体之间往往并没有建立起良好、长期、互利、有效的利益联结机制，两者的利益没有实现共享，在这种情况下，以市场主体为代表的社会主体参与精准扶贫的意愿不够强烈，这时候想单单倚靠某些市场主体的社会责任感来吸引其加入扶贫产业中显然是不可行的。但市场恰恰又是扶贫过程中不可或缺的一个角色，因为在精准扶贫过程中，反贫困最终还是要增强贫困人口自身的经济发展能力，市场恰好能满足这一需求。它能够将短效的“输血式扶贫”方式转变为高效可持续的“造血式扶贫”，在产业经营的具体运作过程中，市场主体能够很好地弥补贫困户和基层政府存在的固有缺陷，如果缺少市场主体的协助加入，“输血式扶贫”这一良性运作的扶贫方式将很难有序运行。

2 精准扶贫中地方政府行为偏差的成因

地方政府在扶贫过程中表现出来的这些行为偏差，并不是偶然的，它有着相应的成因与生发逻辑，分别是地方政府内部主体责任不明，领导干部压力过重和参与动力不足等，下面就这几个方面详细展开论述。

2.1 地方政府内部主体责任不明

导致地方政府在扶贫工作中职责不明确的深层次原因，主要就是政策主体不明确、各职能部门的职责分配不明确，在精准扶贫过程中往往缺失责任主体，政府部门长期处在一个缺乏有效配合互动的情况下。主体责任不明、执行主体不清，会影响一些地方政府执行成效，感觉“束手束脚”。在部门设置上，常设的临时议事协调机构并没有建立专门的领导班子，也没有精准确定各自的扶贫联系点（包括县、乡、村、组、户）;作为综合性协调机构的扶贫办因为缺乏支配项目资金的决策权，扶贫资金的作用难以发挥，从而也使得筹集资金、实施帮困脱贫的效力打了折扣。政府各职能部门长期各自为政、缺乏互动将会导致政策执行分割现象愈加严重，“碎片化”现象突出，在开展精准扶贫的工作时，若长期处在这种缺乏有效协调机制的环境中，将很容易出现扶贫资源分配不均、实际产出效率不高等问题，长此以往也会导致扶贫政策的实际效果不尽人意，影响扶贫目标的达成。

2.2 领导干部压力过重

精准扶贫工作作为实现全面小康的重要战略计划，是各级政府工作的重中之重，扶贫任务被一层一层下放、工作压力也一层一层传导至地方政府乃至基层政府，一些扶贫工作确实十分考验地方政府工作的能力，甚至是触碰了其“底线”，但迫于种种压力，为完成硬性的工作任务指标，地方政府多是“敢怒不敢言”，这可能会把扶贫工作异化为官僚制下的指标管理，甚至在潜移默化中直接导致了地方政府扶贫工作的形式主义、扶贫不精准等问题。

在走访过程中，一位扶贫干部这样说道：“扶贫工作太多又太杂，还经常有各种表格需要填写、各种报告需要提交，上面还时不时地有各种领导干部下来视察工作，我们平常真的就是往村民、领导两头跑。”在高压机制下，一些地方政府为了更好地完成扶贫工作、加快扶贫工作的进程，出现了明显的大户偏好和规模经营偏好;另一方面，受农村传统的熟人网络关系影响，扶贫干部往往倾向于把自己的亲戚好友划入扶贫名单之列。导致一些真正贫困的农村家庭被排斥在外，在某种程度上来说，这甚至导致贫困群体的社会结构处在一个更加固化的状态。被过分政治化的扶贫工作往往要求地方政府在有限的时间里完成一个本应该需要更长时间才能完成的扶贫目标，而在过分紧迫的时间以及工作压力刺激下产生的政策往往又是没有经过周密的考量与论证的（俗称“拍脑袋决策”），这就很容易导致扶贫工作的“悬浮”。

2.3 參与动力不足

贫苦地区虽然是精准扶贫的帮扶对象，享受国家的经济扶持、产业扶持等政策，在精准扶贫开始之后各方面均取得了较大进步。但从总体上来看，贫困地区发展水平不高、与发达地区经济条件差距大等问题还是客观存在。对于企业而言，它们的核心目标是谋取利润，而在扶贫实践过程中，企业无疑需要投入较多成本，而且由于贫困地区的发展条件、人员素质等有限，产业在短期内难以回本，这就在无形中导致了产业参与动力不足，贫困村能够自主吸纳的产业较少。另一方面，对于社会组织而言，它的公益性相对于企业来说更强，但是在我国现行阶段并没有发展完全，尚处在一个上升阶段，并不适宜大规模地直接投入精准扶贫的工作之中。

据统计，“十二五”期间经济薄弱村现有的增收项目约80%来自扶贫资金形成的资产，这也意味着现在大部分村民的经济增收主要来靠“拿来”，即政府直接的物资补助，而并非来自可以持续为村民增收的产业项目。这种“输血式”扶贫虽然在短期内能够显示成效，但却无疑是一种饮鸩止渴的行为，并不利于长期扶贫计划的实行，也无法从根本上解决贫困问题。所以在巩固拓展脱贫攻坚成果的工作当中，如何合理发动市场力量，变“输血”为“造血”是我们后期要推进的重要工作之一。

参考文献

[1] 杨秀丽.精准扶贫的困境及法制化研究[J].学习与探索，2016，（01）：108110.

[2]王春城.政策精准性与精准性政策——“精准时代”的一个重要公共政策走向[J].中国行政管理，2018，（01）：5157.

[3]袁坤.整体性治理视角下西部农村地区协同扶贫机制研究[D].武汉：华中师范大学，2016.

[4]杨秀丽，武菲菲，谢文娜，等.精准扶贫过程中地方政府行为、困境及对策研究[J].农业经济与管理，2017，（04）：5560+89.

[5]孙宗锋，孙悦.精准扶贫何以深陷“表海”——组织分析视角下基层政策执行多重逻辑探析[J/OL].公共管理学报，2019：121[2020-02-25].https：//doi.org/10.16149/j.cnki.23-1523.20190520.003.

[5]王雨磊.数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究，2016，（6）：119142.

[6]管前程.乡村振兴背景下精准扶贫存在的问题及对策[J].中国行政管理，2018，（10）：151152.

[7]邢成举.科技扶贫、非均衡资源配置与贫困固化——基于对阳县苹果产业科技扶贫的调查[J].中国科技论坛，2017，（1）：116121.

[8]袁明宝.扶贫吸纳治理：精准扶贫政策执行中的悬浮与基层治理困境[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018，（3）：5764，153154.

[9]魏柱柱，丁裕祥.基层政府推进农村精准扶贫研究[J].合作经济与科技，2020，（01）：176179.