省级体育协会实体化发展模式、现实挑战与优化路径

党琳燕

(河南财政金融学院 体育学院，河南 郑州 451464)

政社改革是转变政府职能、促进社会组织自治和社会治理能力提升的重要决策，是实现中国特色社会主义共建共治共享、“强国家、大社会”治理格局的重要举措。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，2019年发改委、民政部等十部委联合发布《关于全面推进行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，为体育协会体制改革指明了方向。截至2020年底，全国省级体育协会分批分次实现了政社五分离。体育协会脱钩后的自治发展成为社会各界关注的焦点。

当前针对体育社会组织、全国性单项协会改革的研究相对较多[1]。已脱钩的体育社会组织，存在利益壁垒阻滞、官员认识不足、协会自治能力欠缺等障碍[2]。同时，在体育社会组织治理中存在协会和中心权责划分不清、多数脱钩协会存在自我造血能力不足以及内部管理失范等问题[3]。学者认为，当前不同单项体育协会项目特点不同、群众基础不同，其脱钩改革发展的路径与进程也不同[4]。因此，对省级体育协会的脱钩发展方式进行分类，针对不同类型描述其优势和劣势，提出改革方案具有重要意义。

1 体育协会实体化改革模式的分类逻辑

当前,学界对于体育社会组织实体化发展的主要理论依据是资源依赖理论。资源依赖理论认为，组织间的相互依赖是开放系统理论框架的产物，为了获得生存所需的各种资源，组织必须与环境中的各种因素(包括其他组织)进行互动[5]。同时，组织对资源的依赖并非固定不变，为了生存，组织必须采取行动来管理或者消除依赖，主要包括改变自身来适应环境或利用变化创造更有利于组织发展的环境[6]，资源依赖理论能合理地解释单项体育协会脱钩前后生存所依赖资源的变化而带来的组织行为的改变[7]。

脱钩前，省级体育协会和政府部门之间是相互依赖的非对称关系。政府为体育社会组织提供政策支持、办公场所、资金等，体育协会为政府提供所需要的各项服务、承担相关职责等。尽管两者表现为互相依赖关系，但从需求确定和资源供给角度，政府处于主导地位，存在较大的非对称性。脱钩改革后，传统的非对称依赖关系发生了改变，原来自上而下的政府委托改变为政府购买，非对称依赖变为合作性关系。体育协会对政府的资源依赖逐渐变弱，一定程度上改变了资源来源途径，迫使其改变发展策略以应对新环境，展现不同形式的转型发展模式。

本课题根据体育协会脱钩后对政府资源的依赖程度和汲取形式，将省级体育协会的实体化发展类型分为市场主导型、政府主导型和合作发展型。市场主导型指体育社会组织在脱钩中和脱钩后走企业化发展模式，属于主动型脱钩，对传统行政资源的依赖明显变弱，能根据周围环境的变化，迅速做出调整，以创造出更有利于协会发展的环境。政府主导型指体育社会组织对传统行政资源的依赖性较强，属于被动脱钩型，对资源的依赖性显示出稳定型特质，对环境变化的适应性较慢，对外界环境的变化往往采取等待机会维持自身生存，表现出对资源的强依赖性。合作发展型体育社会组织善于利用自身与政府资源，创造适合组织发展的资源环境。既有市场主导型的灵活性，又有政府主导型的动态性，对传统行政资源具有一定的依赖性，但又弱于政府主导型。

为探索体育协会脱钩实体化改革状况和存在的问题，课题组于2019年11月至2021年6月先后对广东省、江苏省、河南省部分省级体育协会进行了跟踪调查与访谈，并选择具有典型市场主导型特征的江苏省体育舞蹈协会、政府主导型特征的河南省风筝协会和合作型特征的广东省汽车摩托车运动联合会作案例。

2 省级体育协会实体化发展的特征及面临的挑战

协会实体化改革是一项复杂且艰巨的任务。组织转型实质上是一种结构机制的转变[8]。体育协会转型意味着发展目标、服务内容及实施路径的转变。体育社会组织转型改革没有现成模板可寻，很多情况下是体育行政部门和体育社会组织“摸着石头过河”的探索过程。在转型过程中，体育社会组织受“路径依赖”影响，不可避免地会遇到困境与挑战[9]。

表1 体育协会实体化模式发展状况

2.1 市场主导型协会发展特征及挑战

市场主导型即服务会员的发展模式，对市场规律把握较准确，将业务的重心放到市场资源的获取上，对政府资源的依赖性较弱。该类型体育协会受脱钩改革的影响最小，以服务会员为核心的发展理念符合社会组织的本质属性，其经营和管理模式初步形成了社会企业模式特征。社会企业是介于传统商业企业和非营利组织之间的新型组织形态，强调通过提供市场化产品和服务获取收入以维持自身可持续运行[10]。社会组织脱钩改革为市场主导型体育协会发展提供了更广阔的发展空间，其社会企业发展方向也符合国家社会治理改革的目的。

江苏省体育舞蹈协会于1993 年 11月在江苏省民政厅登记注册，2015年列为国家政社改革试点协会，2016年开启实体化改革的步伐。根据市场需求调整其服务内容和提升服务质量。2019年 5月协会召开第五届会员大会，将协会宗旨修改为“推广和普及体育舞蹈、促进体育舞蹈优秀人才培养和运动技术的提升，加强与国际体育舞蹈界的交往、促进社会主义精神文明建设服务”，其中推广和普及体育舞蹈是本次修订新增内容，拓宽其服务内容和服务对象。注重自身能力建设，完善协会内部管理结构，增设监理会、会员管理委员会和市场开发委员会等，提高自身管理的规范化和高效化。加强协会人才队伍建设，吸引社会精英担任协会领导，为协会带来更多社会资源。2020年，江苏省体育舞蹈协会工作人员共55人，其中专职人员10人，占协会工作人员的 18%。

积极开发市场，拓展业务。协会改组后，共设置三个业务部，市场开发委员会主要负责市场开发，拓展新业务，增强自我造血功能，更好地适应市场化的需求。会员管理委员会主要负责管理和服务协会会员。服务会员作为其发展的主要方向，重视会员服务能力的提升。由于体育舞蹈项目特点，群众基础较好，会员受众面广泛。截至 2020 年 12 月底，协会共有个人注册会员 326 人，协会注册团体会员共 24 家[11]。赛事管理委员会主要负责各类型赛事的宣传与运作，为了扩大影响和提升美誉度，协会积极承办各类培训和赛事。其中江苏省体育舞蹈俱乐部联赛已成为其品牌赛事，2021年参赛选手达数千名，深受赞助商、广告商的青睐，极大地推动了江苏省体育舞蹈运动的普及和全民健身的推广，同时，也为协会带来可观的收入。调研发现，协会主要资金来源较广，包括会员会费、培训收入、赛事收入、赞助费、政府拨款等，其中会员会费和赛事收入是其主要收入来源，二者占比65%，相较之下，政府行政拨款仅占10%。

图1 江苏省体育舞蹈协会组织经费来源构成

积极承接政府购买服务。脱钩后，协会与政府的关系发生了明显转变。虽然走服务会员的模式，但是与政府的联系仍然较为密切。省舞蹈协会具有多年承办政府公共服务的组织经验，对于大型赛事、师资培训、公共服务推广等业务通过政府购买或委托的形式进行持续合作。在为会员服务的同时，也关注政府的相关诉求，呈现出协会服务内容的双重性。

市场主导型体育社会组织在以市场为导向、不断拓展市场资源的过程中，应注意规避由市场机制带来的不利于协会发展的因素：一、由于我国对非盈利性组织的监管政策、法律尚不健全，市场主导型体育社会组织在以市场为导向的发展过程中，易受市场化和商业化的影响而发展异化，使其在过度依赖会员逻辑、满足会员需求的同时侵犯他人利益或公众利益，与其引导行业规范发展、参与社会治理的责任相悖；二、体育社会组织的社会企业发展导向容易发生公益目标与盈利行为的冲突。社会企业的存在是以市场化的方式展示公益行为，但会对服务对象收取一定的费用，一定程度上与其他商业机构的行为类似。在运用商业化手段进行组织运营时，会产生商业化导向、公益性偏弱等现实问题。

2.2 政府主导型协会发展特征及挑战

政府主导型体育社会组织脱钩后利用其自身固有优势，寻求或等待政府帮扶和合作，如通过政府购买或委托公共服务、社会捐赠等获取资源，以维持其生存和发展。政府主导型体育社会组织与政府有多年的合作经验，具有较强的政策理解力和行政执行能力。脱钩后政府主导型体育社会组织重塑与政府的关系，在政府资源获取上有着较大的优势。政府主导型体育社会组织脱钩本质上来说仍然保持对政府资源的强依赖性，并未改变组织的资源汲取途径。由于该类型体育社会组织长期依附于体育行政部门，对政府的政策理解和执行力较强，但自主能力较差，脱钩改革对该类体育社会组织影响较大。

河南省风筝协会是河南省民政厅1991年批准登记的社会团体，属于传统体育文化类协会，2018年10月正式脱钩。协会的业务范围包括推广风筝运动、举办风筝交流活动、弘扬民族体育文化、承办项目赛事等。承办政府委托事项是风筝协会日常工作的主要内容，也是维持协会运转的主要资金来源。由于该项目特征受众面较窄，协会会员多以老年群体为主，社会化较弱。政府经费支持和社会帮扶等是其主要经济来源，对政府资源的依赖性较强。脱钩改革对协会发展影响很大。风筝协会负责人表示：“脱钩时协会的账户经费是0。社体中心也不再对其进行资金补贴和办公场地供应等，面临租赁办公场地、人员配备、水电等费用，压力很大。”

政府主导型的脱钩延续政府信任，重构政社合作关系。面对政社脱钩带来的压力，河南省风筝协会曾积极寻求转型，发展会员，走服务会员模式，但由于其项目和会员特征的局限性，转型效果并不明显。会员人群主要以老年人为主，对于协会服务如组织活动的交通、吃住、保险等要求较高，而对会费标准要求较低，以致协会每次组织活动都远超预算，对协会发展带来较大困扰。协会效益不好，缺乏专业人才来拓展市场，处于发展困境。协会重新审视自身的优势和劣势，将发展方向重新定位为在提升服务质量的基础上，寻求政府帮扶与资源供给，为协会转型发展争取更多的时间。

该类型协会转型发展市场资源较弱，创新性不足，自我造血能力差，对协会组织的运作模式和组织建设面临较大挑战。首先，资源获取难度变大。随着脱钩改革的不断深入，“一业多会”的推行，传统体育社会组织将面临严峻的竞争形势，政府在购买公共服务中会有更多的选择对象。此外，政府购买公共体育服务政策会随社会经济环境的变化而改变，政府资源缺乏稳定性，一旦国家政策改变，缩减购买内容，政府主导性体育社会组织将会陷入资源困境，甚至影响组织生存。其次，政府职能转移形成的能力要求。政府主导型体育社会组织由于过度依附政府，自治能力和承接政府职能转移能力较弱。未来政府会逐渐让渡体育社会组织更多的职能和权限，相关体育社会组织应思考如何更好地承接政府转移的职能，发挥体育社会组织的职能，加强自治和参与社会治理能力建设。再次，核心资源服务模式有待优化。政府主导性体育社会组织在服务会员时由于过度迎合会员，使组织内部利益受损，影响体育社会组织的良性发展。

2.3 合作发展型协会发展特征及挑战

合作发展型体育社会组织充分挖掘自身项目特点、善于解读和把握国家经济发展政策，将协会自身发展与地方经济发展相联系，获得地方政府的认可，与地方政府进行双边互惠互利的合作发展。该类型协会脱钩后，一方面继续维持和政府的关系，关注政策方向，不断提升自身承接政府职能转移和政府委托、购买服务的能力，以继续获得政府支持；另一方面改变协会发展方向。根据该项目特征，打造“体育+”多元发展模式，提升其经济和社会影响力，加强与地方政府部门的平等合作。合作发展型虽然对政府资源具有较强的依赖性，但与政府的依赖关系发生实质性改变，由单项依赖向共赢合作的双向依附转变。

广东省汽车摩托车运动联合会，2005年在广东省民政厅登记注册，广东省体育总局主管，2016年开启实体化改革发展。汽车摩托车运动同样受众面较窄，社会化不强，单一靠项目推广、发展会员模式具有较大局限性。脱钩后，协会转变发展思路，重视汽车运动文化的科普与传播，开展汽摩运动的公益讲座与赛事宣传，大力推广汽车运动文化。着力打造汽车越野赛、“一带一路”汽车集结赛暨南粤古驿道文化万里行、全国房车集结赛等品牌赛事。构建“赛车+旅游+文化”的发展平台，将自身发展融入地方旅游和文化建设之中，拓展与政府的合作空间。

推动地方体育、旅游、农业三位一体融合发展。2019年广东省汽车摩托车运动联合会与肇庆市、广东华辰玫瑰园联合打造广东省专业汽摩运动综合示范基地，该基地总投资10亿元，总占地面积3090亩，主要建设有汽车、摩托车、卡丁车、UTV、Crosscar跨界车等竞技型赛道房车营地，通过汽车运动助力肇庆市旅游业和农业协同发展。2021年5月，为庆祝党的百年华诞，广东汽摩协会开展“寻访红色印迹”2021年广东省汽车集结赛，数百参赛车组从广州出发，沿途240公里，打卡第一个苏维埃政权的诞生地——汕尾海丰。极大展示了广州、汕尾的城市形象，通过“体育+文化+旅游”的形式，带动当地旅游等行业的发展。广东省汽车摩托车运动联合会带动地方旅游、文化发展的同时，也为自身发展获得了更多的资源支持，2021年9月2日，被国家体育总局授予“2017-2020年度全国群众体育先进单位”称号。

合作发展型协会善于利用自身优势，强化与政府合作关系，争取政府资源的同时，积极研究市场需求，拓宽业务范围、提升服务能力，获得了较大的发展空间。合作发展型体育协会在转型发展中应注意如下问题：其一，专业人才和专职人员短缺是协会实体化发展面临的的突出问题，加强专业人才引进和专职人员聘任是亟需解决的问题；其二，适应市场竞争的问题。虽然合作发展型体育社会组织有较强的政策洞察力，也不断发展新的领域，但随着体育服务市场的完善，很多企业、其他社会组织的介入，市场竞争在所难免，因此，合作发展型体育社会组织必须加强核心竞争力建设，在拓展领域的同时，也要把服务做精做细，提升服务能力。

3 体育协会实体化发展的优化路径

3.1 积极引导体育协会向合作型、市场主导型转变

社会企业是未来体育社会组织改革发展的趋势所在，既能实现社会组织脱钩自治的盈利问题，也契合国家脱钩改革实现社会组织社会治理的目的。市场主导型体育协会以市场为导向，以盈利为目的，以服务会员、服务社会为宗旨的理念，已初具社会企业发展的特点，发展前景较好。政府主导型和合作发展型体育协会对政府资源的依赖性较强，市场拓展力不足。随着政府对承接政府购买主体的培育和扶持，市场竞争力逐渐增强，当前“一业一会”的垄断状态必将被打破，势必会影响政府主导型和合作发展型组织的生存和发展。因此准确定位发展方向，转变管理理念，逐渐向企业化发展努力。加强对市场需求的调查研究，把握市场规律，准确定位市场需求，同时加强组织内部业务能力和服务会员的能力，提升自身核心竞争力。

3.2 政府优化制度建设，加强对体育协会转型发展的监管和引导

加快厘清政社关系，推进政府职能转移。政府体育行政部门应尽快转换管理观念，按照“五分离、五规范”要求，把应该且能交给体育社会组织的职责和权限，通过购买或委托等方式合理、合法转让给体育社会组织，使其拥有更广阔的发展空间。当前省级体育协会脱钩后仍对政府资源有较强的依赖性，特别是政府主导型体育社会组织。由于脱钩改革有待深入，政府购买公共体育服务还未有明确的目录清单和购买标准，导致购买体育公共服务的数量有所下降，完全不能满足脱钩后的体育社会组织对政府资源的需求。相关行政部门应积极推进政府购买体育公共服务工作，加大政府购买公共体育服务力度，给予体育社会组织更多公共资源。构建体育社会组织脱钩的政府扶持机制，以多种补偿方式对其实施扶持与保障机制，帮助体育社会组织实现平稳过渡，根据不同体育协会项目发展特点与社会化程度等，对其工作能力和发展前景进行评估，以确定对不同体育协会职权下放范围与扶持力度。

3.3 构建同类型体育社会组织融通联动发展机制

融通发展是将同类型体育社会组织联合起来，发挥各体育社会组织的优势共同发展。脱钩改革使部分市场化薄弱、造血功能差的体育协会、组织生存维艰，特别是随着市场竞争的日益激烈，靠单个力量发展已不能解决组织发展面临的困境。建立融通联动发展机制，使同类型体育社会组织抱团发展，发挥各自优势，相互借力，提升整体竞争力是明智之举。首先可联合承接大型政府购买公共服务，也可共同举办师资培训、大型赛事等，各体育协会、组织共同承担宣传、租用场地、人力资源等费用，既为各体育社会组织节源开流，又提升组织活动的质量和影响力。

3.4 加强专业人才引进，建立人才培养梯队建设

专业人才是体育协会脱钩发展壮大的推动力量，人才梯队建设是组织长久发展的保障。体育协会发展必须有专业的人才为组织注入新理念、新思路，还要有一定专职人员配合，建立各司其职、相互配合的推广团队。为防止人才断流、资源流失，协会应提前加强人才梯队的选拔和培养，培养下一届接班人的领导力和业务能力，加强和维持与政府长久合作的关系。因此，专业人才引进是各类型体育社会组织当前亟需解决的课题。应加强与高校特别是有培养体育社会指导与管理专业的高校开展校企合作，建立实训基地，吸引更多的社会体育专业的人才到体育社会组织实习，并将有能力、有意愿留在体育社会组织继续工作的学生，毕业后签署长期聘任书，提升专职人员的薪资待遇，吸引更多的人才加入体育社会组织的队伍。加强自己的团队建设，为组织长久发展提供保障。

4 结束语

体育社会组织政社脱钩改革的关键是建立脱钩后的新体制，要准确定位发展方向，使社会组织规范发展，促进社会组织自治和社会治理能力的提升，实现其参与社会治理的历史使命，提升国家公共体育服务质量满足人民美好生活需求。就当前体育社会组织普遍存在问题而言，以合作发展型为重点，市场主导型为发展导向具有一定的合理性。