浅谈乡村振兴相关政策和资金审计应把握的内容和重点

谢银芬 韩山师范学院

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，2018年2月中央一号文件对实施乡村振兴战略作出全面部署，审计署于2018年8月印发了《在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，要求各级审计机关在乡村振兴战略实施中要发挥好审计的监督与保障作用。构建乡村振兴审计监督体系，实现突出重点、全面审计，助推乡村振兴战略深化，是审计工作在新形势下面临的重要任务和艰巨挑战。

实现好、发展好和维护好广大人民群众的根本利益是做好乡村振兴工作的出发点与落脚点。这就要求审计人员在实施乡村振兴审计项目中一是要做到懂政策，熟练掌握中央决策部署、各项重大政策措施的精神实质。将各项方针政策精神始终贯穿于乡村振兴审计全过程。二是要做到知实情，准确把握基层实际。在关注政策落实过程中，坚持实事求是的科学态度，扣住总体、抓住重点，摸清被审计地区或单位的实际情况。 三是要做到善运用，准确把握上级政策与基层实际的契合点。着力关注上级政策与基层一线的实际结合情况及落实效果情况，客观准确评价政策实施的政治效益、社会效益、经济效益和环境效益，促进各项政策措施真正泽及基层、惠及百姓。

乡村振兴相关政策和资金审计，就是紧扣巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴目标任务，对中央和省政策措施落实情况，以及涉及的各类重点专项资金分配、管理、使用和重点目标任务完成情况进行全流程、全链条审计。乡村振兴审计政策复杂、覆盖面广、惠及人群多、资金类体量大的特点，也相应产生了乡村振兴审计监督的难点。

乡村振兴战略实施以及乡村振兴审计监督的总目标，要求乡村振兴审计在全面审计基础上，做到重点突出。建议对以下几个板块内容和重点开展审计。

一、关注乡村产业发展，提高农业综合效益和竞争力

围绕乡村产业振兴和农民增收创收的要求，了解掌握地方产业特色与项目实施的情况及效果，重点关注农业产业强镇、现代农业园区、一村一品等建设运行以及农村一二三产业融合发展等政策落实情况。

(一)审计任务目标完成情况

关注国家级、省级及市级现代农业产业园、农村产业融合发展先导区、农业创业创新园、农业产业强镇、优势特色产业集群等国家及省级建设任务的完成情况；农业生产托管项目、新型经营主体培育、新型乡村助农服务体系构建进展情况。

(二)审计项目申报审批和认定情况

关注特色功能园区在认定主体、认定条件、功能定位上相似或相近，入驻企业、发展规划等主要建设内容重合度高，发展同质化，而且不同类型园区由不同部门审批管理，因相关间沟通衔接不到位，出现多头管理、重复申报等问题。

(三)审计项目实施情况

揭示各类农业产业园区管理运营不到位，入驻企业有名无实、违规经营；农业科技园区高新技术企业少、科研人员不足、科技投入偏低；一二三产业融合发展不够，缺乏完整产业链建设，主导产业覆盖率低、产品附加值不高；由于收入效益不佳、入不敷出，最后沦为政绩工程、形象工程甚至烂尾工程；应招标未招标或围标串标等问题。

(四)审计项目绩效考核和退出机制运行情况

揭示是否对各类农业产业园区定期开展绩效评估、检查等工作；是否建立退出机制及落实情况，即不符合条件的产业集群、农业产业强镇、不标准的农业产业园是否及时摘牌退出；绩效考核工作滞后，考核评价指标设置不科学、评价结果不实等问题。

(五)审计资金管理使用情况

重点揭示未按计划、方案实施或虚报任务、工程量，套取骗取、侵占挪用、损失浪费项目资金和资金长期闲置；申报的农业新型经营主体是否符合奖补资金发放资格、是否存在重复多头申报；各类农业产业园、农业产业强镇和农业产业融合以及优势特色产业集群项目资金使用绩效不佳等问题。

二、关注粮食安全生产，夯实重要粮食生产保障基础

围绕高标准农田项目建设和防止耕地“非农化”“非粮化”要求，关注政策措施落实和项目实施和后续管护情况。

(一)审计政策措施落实情况

关注是否按照《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》要求，在编制最新国土空间规划时对已建成的高标准农田划为永久基本农田，实行特殊保护，防止非农化；重点揭示被审计县、镇是否按期完成省市下达的高标准农田建设目标任务。

(二)审计项目实施情况

重点揭示高标准农田建设过程中存在的将坡度大于25度地块划为高标准农田、建成后的高标准农田地类未提升等建设标准低问题；将大面积林地、水塘划为高标准农田实施建设等选址不当问题；建设质量差、虚报项目建设面积、有严重偷工减料等实质性问题；违规招投标、违法转分包、未按设计规范施工、验收责任不落实等程序问题。根据落实高标准农田政策、任务完成、建设质量、粮食种植等情况，评价高标准农田建设绩效。

(三)审计后续管护情况

重点揭示项目建成后未落实管护资金和管护单位等管护机制未健全问题以及因管理管护不到位造成损毁、设施设备不配套或损毁废弃，影响高标准农田效益发挥等问题。关注已完工区域有无及时上图入库，及时移交当地乡镇或村等情况。

(四)审计“非农化”“非粮化”情况

重点关注已建成高标准农田用于粮食生产情况，揭示高标准农田闲置撂荒和违规用于建设房屋、交易市场、工场等“非农化”问题以及从事林果、大棚种植花卉、挖塘养鱼、非法取土破坏耕作层等“非粮化”问题。

(五)审计体制机制情况

关注粮食生产功能区种植粮食作物引导奖励机制建立情况，重点揭示划定的粮食生产功能区大量种植非粮食作物、挖塘养鱼、粮食产量持续下降等问题，深入分析体制机制原因或瓶颈问题，梳理排查突出短板。

三、关注农村人居环境整治，推动打造生态宜居的美丽乡村环境

围绕中央及省农村人居环境整治三年行动确定的重点任务，重点关注农村厕所革命、生活垃圾和污水治理等三项重点工作推进和管护情况。

(一)审计农村厕所革命

一是目标任务确定及完成情况。重点揭示因对改厕需求和任务掌握不精准，导致目标制定不合理、不切合实际；公厕、旅游厕所、户厕的整体进展缓慢，虚报改厕任务完成数等；厕所建设选址不合理，改厕模式单一，建成后无法使用。

二是项目建设实施情况。重点揭示擅自更改厕所设计标准、未按设计施工、建设质量不达标准、偷工减料、设施设备质量不达标，以次充好、影响使用等问题，以及项目违规招投标、竣工验收把关不严等程序问题。

三是维护使用及粪污无害化处理情况。重点揭示因“不能用、不好用、用不上”等造成设施设备闲置、毁损等资金效益不高的问题；粪污收集、处置等配套设施与厕所改造项目建设不同步，部署安排脱节；粪污无害化处理滞后和后续处理不规范；缺乏定期收集、消杀、维修等管护资金及人员；收集的粪污没有经过无害化处理直接排放或施用等问题。

(二)审计农村生活垃圾处理

一是非正规垃圾堆放点、镇级垃圾填埋场整治任务完成情况。重点揭示非正规堆放点排查不到位、底数不清，虚报整治完成量、任务未完成；列入整改的镇级垃圾填埋场是否及时按规范关停或整改。

二是“村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理体系建立健全情况。重点揭示农村生活垃圾收集、处理、转运等不及时，存在随意堆放、私自焚烧等现象；镇转运过程中因垃圾收集车、转运站等配备不足，设施设备闲置、破损或缺少防渗漏等防护措施，影响治理效果；垃圾处理厂、填埋场等建设规划不及时，特别是转运至县城处理后，处理能力趋于饱和存在风险隐患等问题。

三是运行维护长效机制建立情况。重点揭示未制定收运处置设施管护标准及管护效果评价机制，各环节管护责任主体未能明确，资金保障不到位，导致设施设备缺乏后期管护、治理效果不能保持等问题。

四是村级保洁员队伍建设情况。重点揭示村级保洁员补助发放制度缺陷；保洁员工资是否及时、足额发放，手续是否完备；无劳动能力残疾人是否被聘用为保洁员等问题。

(三)审计农村生活污水处理

一是农村生活污水处理统一规划情况。重点揭示农村生活污水治理、厕所粪污等规划未统筹衔接，厕所粪污未纳入农村生活污水统一处理；黑臭水体治理与畜禽粪污、水产养殖污染、种植面源污染等治理工作不衔接等问题。

二是任务目标完成情况。重点揭示乡镇生活污水处理设施未能按期完成建设任务；未能有效完成自然村的雨污分流和污水排放管道收集，村庄生活污水处理治理率提升未达标；乡镇建设污水厂污水管网未能有效覆盖镇级建成区、雨污未能实现分流，影响污水处理效率等问题。

三是后期运行管护情况，重点揭示农村污水处理项目建成后闲置、利用率低、处理能力不饱和或损毁；水质监测不符合规定，不达标尾水直排造成污染；未建立运行管护机制、运行管护不到位等问题。

四、做好乡村振兴审计工作的措施

乡村振兴是一项长期性和系统性的工程，当前做好乡村振兴审计工作可以采取以下四方面的对策措施。

(一)加强调查研究，确保审计工作有的放矢

作为乡村振兴审计实施主体的审计机关要加强调查研究，除了到相关主管部门走访了解外，还要到基层和一线深入了解三农(农业、农村和农民)发展的真正需求，掌握乡村振兴政策在地方落实过程中碰到的问题、存在的障碍与弊端，收集基层审计人员的反馈意见，将实施乡村振兴战略的关键环节、农民关心的焦点问题同审计工作有机结合，目标明确地编制审计项目计划安排。乡村振兴审计项目计划一旦确定，审计工作方案就需要作为牵头实施项目的业务部门精心编写，既要明确审什么，又要明确怎么审，并做好充分的审前调查和各种相关政策研究是优质审计工作方案的必要前提。各审计组根据审计工作方案要求，加强调查摸底，提高审计实施方案可操作性，就能保证审计工作有目标、有效率、有效果。

(二)创新审计项目组织方式，加强项目统筹管理

在当前信息化大环境下，乡村振兴审计项目需要向扁平化的审计组织结构模式转型，构建大农业的审计平台，推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置，统筹和调配好审计资源，加强和发挥上下级审计机关和审计人员整体合力作用，注重信息共享，强化审计成果运用。把实施乡村振兴战略作为契机，加强审计项目审计组织方式“两统筹”，在组织开展财政、金融、企业、民生、资源环境、投资、经济责任等审计项目时，重点关注实施乡村振兴战略重大政策措施落实情况，不断推动审计工作高质量内涵式发展，不断提高审计监督的效率和效能，不断提升审计围绕中心服务大局的能力和水平。

(三)聚焦资金审计主责主业，找准审计切入点和突破口

通过财政预算执行审计关注预算编制中“三农”支出是否作为公共财政优先保障领域，督促财政部门加大对乡村振兴薄弱环节、重点领域支持力度。通过对国有土地出让收支预算的审计督促地方政府加快调整完善土地出让收入使用范围、提高农业农村投入比例，用于巩固脱贫攻坚成果、支持实施乡村振兴战略等，以此促进乡村振兴资金筹集。加强对农村教育、社会保障、卫生健康等各类乡村振兴资金的审计监督，揭露资金分配、管理、使用中存在的侵占挪用、骗取套取、挥霍浪费等问题，依法移送涉嫌违纪违法人员。揭示普遍性问题，为决策层解决乡村振兴专项资金管理使用中的体制性障碍提供参考依据；检查乡村振兴资金使用、项目安排等公告公示制度是否落实，促进乡村财务政务的公开透明化；检查乡村振兴资金绩效评价制度是否建立，审查绩效目标能否实现以及绩效评价结果是否作为政策调整、预算安排的重要依据，以此促进乡村振兴资金规范使用。

(四)创新审计技术方法，加大乡村振兴审计数据分析力度

创新大数据环境下的乡村振兴审计思路和技术方法，在获取涉农统筹整合项目、乡村产业发展等相关业务管理数据的基础上，利用财政、国库、税收、电力、工商、户籍等各领域间数据的关联比对，从整体区域、宏观层面进行大数据关联和分析，将疑点筛查与实地核查取证相结合，以此提升审计数据利用水平。目前这种传统的数据分析技术已经在长期的实践中形成了一整套数据采集、整理分析以及核查利用的成熟方法，应该坚持和传承。当前，利用人工智能方法进行大数据分析的方式也有所发展，拓宽了新的审计思路，利于发现审计问题新类型，应该积极学习并加以运用。近年来，作为同乡村振兴审计关联紧密的国土等部门先后建成了地理信息数据库及应用系统，以前传统方式没有办法实施的实地测量取证等审计工作，通过利用地理信息技术及相关辅助工具，能有效走出这些困境。所以，审计人员应用地理信息技术实施审计，将是乡村振兴审计创新技术方法的新趋势和新任务。