从范围经济到范围治安：长三角警务一体化的实现路径

[摘要]基于范围经济和区域经济发展相关理论，在社会治安治理层面提出范围治安，指引长三角警务一体化理论、实践和政策创新，适应国家长三角一体化发展和建设更高水平的平安中国战略。理论研究遵循“移植—嫁接”的思路提出范围治安概念，分析内涵与外延；联系实际，历时考量区域警务合作机制及其最新进展长三角警务一体化。研究发现范围治安理念下的长三角警务一体化可以界定为借助警务合作机制平台形成的长三角各行政区域公安机关之间联合协作、共同参与，分层次、分等级的跨区域协同的警务行动合作。研究进一步提出了长三角警务一体化总体思路、现实挑战与实现路径。

[关键词]范围经济；范围治安；警务合作；长三角警务一体化

为有效服务区域经济协调发展和社会安定，近年来我国公安机关积极探索构筑警务合作新模式，建立起了多元化的区域警务合作及警务一体化机制[1]。党的十九届五中全会提出要坚持实施区域协调发展战略，推动长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极[2]，并就统筹发展和安全、建设更高水平的平安中国作出重要部署[3]。上述战略指引下，长三角警务一体化亟待理论、实践和政策创新。据此，以范围经济理论、区域经济发展理论为基础，得出的“范围治安”理念可以为考量和推进长三角警务一体化提供理论模本与范型。

一、 概念梳理：从范围经济到范围治安

1. 范围经济概念与区域警务合作

范围经济（Economies of Scope）是研究企业生产经营与经济效益之间关系的基本概念，最初由美国学者Teece、Panzar等以及Chandler提出并使用[4-6]，意指企业同时生产两种产品的费用低于分别生产每种产品的费用时，只要把两种或更多的产品合并在一起生产的成本比所有产品分开来生产的成本之和低，就可能存在范围经济1。后续研究中，学者们认为将范围经济分为广义和狭义之别：广义被称为范围经济的外在经济性，或区域的范围经济，指在同一地区范围内多个企业生产多种相关产品，使参与生产的相关企业获得比每个企业单独生产相关产品更多的效益，即聚集效应；狭义被称作范围经济的内在经济性，或企业的范围经济，是指一个企业通过优化管理结构和合理投入资源来生产多种产品而不是相同的条件下只生产一种产品，以此来达到单位产品成本降低或成本节约的目的[7]。

从供给角度看，范围经济是企业对于剩余资源和闲置生产力的充分利用，资源和生产力的完全利用可以大大降低企业生产的资产专用性和沉没成本；从管理角度看，范围经济是企业对管理能力充分利用的产物，重视研究和发展的溢出，充分利用企业家的管理能力、管理经验和经营技能，建立完善的、具有一定规模的营销、分配和服务系统等，都有助于产生范围经济[8]。范围经济能被经济组织接受也是因为其比常规规模经济更具有竞争力[9]，如通过分摊固定成本和降低变动成本等方式形成生产成本优势，通过“多样化、个性化、差异化”的需求形成聚集效应，以此达到形成差异化优势等。

中国特色社会科学知识体系的构建必须以概念为基础，一个重要路径就是通过“移植——嫁接”的途径创造新概念[10]。范围经济理论，可作为对通过区域警务合作来降低警务运行成本的比照分析理论。与范围经济类似，当不同行政区域公安机关联合执行治安警务行为所需的成本小于各行政区域公安机关单独执行治安警务行为所产生的成本之和，就能产生范围治安的效果。进而言之，即使区域警务联合行动和各单位行动所需成本之和相同，亦可实现警务联合行动收获更多，这也可以看作范围治安的成果。

2. 区域经济发展理论与区域警务一体化

区域经济发展理论是对区域经济发展所包含的各种理论的统称[11]，以增长极理论、点轴开发理论和梯度推移理论等为代表。将这些理论应用于区域警务合作及警务一体化的分析，可为长三角警务一体化提供理论基础。

（1）增长极理论[12]与区域警务一体化。区别以往增长极理论强调区域经济发展不强调“全面开花”，而要选择有较好经济基础的区域作为“增长极点”，利用经济发展早期的集聚效应，吸引和集中更多资源向增长极点投入，以实现增长极点率先增长，在增长极点区域不能容纳更多经济能量时，利用增长极点的发展进入扩散效应阶段，带动周边地区发展。将这一理论应用于区域警务合作及一体化的逻辑过程如下：选择若干有特色及基础的小区域作为警务增长极点，先引导其进入增长极理论早期的“集聚效应”阶段，然后增加警务资源的投入和政策的扶持，让这个增长极点的警务发展模式逐渐显现特色和优势，进而成为警务发展的“模本”和“范型”，并使其进入警务经验和特色的“扩散效应”阶段，同时向周边扩散，形成周边地区向其学习态势，努力使区域内及周边地区出现警务增长集群。

（2）点轴开发理论[13]与区域警务一体化。点轴开发理论的理论基础是生长轴理论和中心地理理论。这一理论认为，区域经济发展必然经历由点到线、由线到面再到出现一个经济增长轴的过程。因此，点、线、面的发展组合成型对区域经济整体发展非常关键和重要。同样，在长三角一体化发展国家战略中的区域警务合作及发展的实际警务合作过程中，选择培养江苏、浙江、安徽和上海四地的若干优秀警务模式作为警务增长极点，努力让它们完成由点到线、由线到面再到形成一个警务增长轴的过程，并以这一警务增长轴带动长三角区域空间范围内警务的全面提升和进步，使这一区域在长三角一体化发展国家战略的带动下，警务也逐渐一体化并成为全国警务发展的一个新的增长轴和亮点群。

（3）梯度推移理论[14]和区域警务一体化。区域经济梯度推移理论认为，在区域经济发展中，区域内部各部分的经济发展水平处于不同的发展阶段，有发展的梯度差，这种梯度差恰恰构成了差别区域之间的梯度势能，利用这种势能去促进和实现高梯度地区经济对低梯度地区的辐射和影响，在梯度推移和反梯度推移中帶来区域发展层面的共同进步。同样，长三角一体化发展国家战略中要实现区域警务的合作及一体化，可利用长三角区域间警务发展水平的差异，在各个区域之间与区域内部的不同省市，甚至在一个市的公安局以及派出所之间促进各单位互相学习和交流、分工与合作，这可以促使长三角区域警务整体进步和提高，加快长三角警务一体化的进程。

3. 范围治安理念的内涵与外延

长三角一体化发展国家战略必须重视范围经济的理念，即长三角一体化发展既要重视长三角区域范围内的资源互相进入与融合，也要注重泛长三角地区资源的互相进入与融合，更要注重通过长三角地区经济跳出区域范围与世界经济的“腹地对接”。因此，在长三角治安治理方面，可以在“范围经济”的基础上导出“范围治安”的概念。长三角区域发展国家战略治安环境的共同改善，既是长三角区域各地治安治理工作整合的一次良机，也是区域内警务与全国其他区域警务合作交流的重要契机。

综上，可将范围治安的内涵界定为：两个或两个以上区域公安机关之间、或者区域公安机关的某一或多个警种之间，联合参与治安警务行动，使警务运行的成本低于各单位或各部门单独行动所需成本之和的一种治安治理合作模式。应该说，范围治安理念可以使这种联合警务模式常态化，推进警务一体化并树立警务效能上的榜样和“标杆”，形成足以影响区域内部及周边治安治理一体化的常规示范和“模本”。

范围治安理念主张在一定的行政区域范围内，借助警务合作机制平台形成各行政区域公安机关之间联合协作、共同参与跨区域协同行动的一种联合警务。其目的在于通过区域警务资源的整合以及警务力量的沟通实现区域治安环境的同步改善。在范围治安理念下推进区域警务合作，一方面，将有效增强打击合力，在强化打击整治力度和精确度的同时，减少人力、财力成本，形成高效有序的合力；另一方面，将在更大范围内实现警务资源共享，实现分工合作、高效协调、优势互补，最大限度地消除地区间的警务资源壁垒。

社会科学的研究大体来自于实践映射，范围治安的提出也并非空中楼阁，也与实践进程密切相关。2010年代，我国多地探索建立有中国特色的区域警务合作机制，合作的生发或来自公安部自上而下的部署，或源于地方公安机关跨区域实践的驱动。合作的适用或覆盖一次专项行动（如突发事件、重大活动），或来自一个各方共识的长效协议。这些生动实践也都决定了范围治安概念外延的动态性与可拓展性。当然，尽管层次与类型存在差异，核心要素都需要有效整合各自警务资源，本着平等协商、互利互惠、依法合作，合力应对跨区域、多领域甚至长周期的社会治安复杂问题。范围治安理念下推进区域警务合作，将在更大范围内实现警务情报数据、物质装备等各种资源共享，有可能最大限度地消除地区间的警务协作壁垒。这种双赢，涵盖了在强化打击整治力度和精确度的同时，亦可减少人力、财力、物力成本，形成高效、持续的整体合力。

二、 现实考量：长三角警务一体化的总体思路

1. 长三角警务一体化战略概述

长三角区域社会事业与公共服务的同构与合作，是长三角区域发展国家战略的重要环节。与之相适应，长三角区域警务合作以实现区域治安环境改善，是这一区域社会事业与公共服务发展的重要组成部分，其意义十分重大，也是保障这一区域经济社会发展的基础。

在范围治安理念下，长三角警务一体化可以界定为：在长三角区域范围内，依托警务合作机制平台形成的各区域公安机关间联合协作、共同参与，分层次、分领域、分阶段的跨区域协同的警务行动合作。考量实然层面，2010年的世博会安保的“环沪护城河”工程是长三角地区警务合作的第一次成功典型。基于沪、苏、浙、皖警务联勤指挥机制在世博会安保实战中发挥的重要作用，2010年11月1日，三省一市公安机关正式签订了区域警务合作协议，通过了《苏浙皖沪三省一市公安机关区域警务合作章程》1。2019年5月，四地公安厅（局）长共同签署《长三角地区公安便民服务“全域通办”工作协议》。2020年6月，四地公安机关联合签署《长三角区域跨省户口网上迁移工作协议》等10个长三角警务一体化合作项目。同年9月，四地公安厅局联合印发《长三角区域网上跨省（市）开具“无违法犯罪记录证明”工作实施方案》和《长三角区域持电子证照跨省（市）入住宾旅馆工作实施方案》。同年10月，长三角地区户籍类证明统一调整名称为“户籍事项证明”，并实现沪苏浙皖四地异地办理，沪苏两地公安机关先行实现“一网通办”线上办理。2021年2月，四地部分区域户籍居民在长三角区域内跨省迁移户口实现“一地办理、网上迁移”2。期间，针对突发公共卫生事件的特点，四地公安机关在2020年初适时出台《长三角区域公安机关应对新冠肺炎疫情联防联控警务合作事项》，明确了疫情联防联控7项机制3。

长三角警务一体化是按照党和国家的重大决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立安全发展理念，主动把警务一体化工作融入经济社会发展一体化大局中的思考和谋划，也是找准把握区域警务一体化内在特点规律，为长三角构建统一高效的区域大市场营造良好的法治环境和安全的营商环境，为推动长三角一体化高质量发展、构建区域新发展格局提供更加优质的公共安全服务和保障。长三角警务一体化既是中国区域警务合作及警务一体化机制的提档升级，也是服务国家战略和长三角一体化发展大局的警方担当。

2. 长三角警务一体化的实践价值

通过“范围治安”可以提升长三角一体化发展国家战略的经济社会发展效果，将安全和秩序作为公共产品和服务提供给区域内的民众和组织。如何有效掌控长三角区域发展中的社会治安形势的发展变化，及早预防和化解大发展中的各种社会矛盾，优化和改善长三角区域的治安环境，并在更高层次上推进长三角区域范围内的平安建设，是长三角区域各级公安机关面临的现实课题和紧迫任务。

应该看到，长三角区域一体化发展国家战略强调“以人为本”和“可持续发展”的原则。因此，在这一国家战略实施的过程中，关注经济发展之外人的诉求，特别是人们在安全方面的需求，重视长三角一体化发展中通过区域警务合作实现治安环境的共同改善，重视治安环境保障与战略实施之间的互动关系，是长三角区域警务合作实践意义的要旨[15]。

具体而言，长三角警务一体化的实践价值主要体现在两个方面。一是现代警务机制改革维度[16]，可以对长三角公安机关为营造良好的社会治安环境的实践探索进行概括总结，进一步丰富相关的社会治安综合整治的成果，提炼经验，推出典型。目前，一些省市公安機关正在户籍管理、治安防控、信息共享、便民服务等方面积极探索适应长三角规划发展国家战略的新模式，一些新型工作机制，如信息共享机制、预警调处机制等正在逐步成形；二是防范化解重大风险维度[17]，对长三角公安机关将如何防范和化解可能出现的新挑战、新风险给予前瞻性分析，为实战部门决策部署提供有效的指导。

在长三角一体化发展的大背景下，长三角公安机关需要找准警务工作服务长三角区域发展国家战略的切入点，保障社会各项活动的规范有序，避免产业、人口聚集过程中的社会矛盾积聚，以及有效应对重大突发事件等，这些都将是本区域公安机关在新的发展形势下必须完成的新历史使命。以长三角一体化发展国家战略的实施为背景，以相关区域治安环境的提档升级为导向，以健全落实相应的警务协作机制为重点，以切实增强公安机关驾驭动态治安局势能力为核心，以各区域间警务的合作发展为契机，长三角警务一体化形成的成果势必对长三角地区的公安工作及平安建设产生积极的作用。

3. 長三角警务一体化的总体思路

当下，长三角一体化发展国家战略实施过程的治安环境改善，就是要加强三地之间关于长三角一体化发展国家战略的治安环境的协调、沟通和联系，要通过联动形成区域间的多重协作机制策略，努力使这一区域的警务合作成为警务管理和协作的范本，并逐步向外扩散，产生示范效应。

为此，可探索构建以区域治安协调中心、区域治安合作机制、区域治安联动平台以及区域治安交流论坛等为具体形式的警务联合行动、警务政策共享和警务战略联盟。长三角区域治安协调中心，可在省、市、县这三个层次上分别设立和运行这一组织架构。长三角区域治安合作机制具体包括流动人口合作机制、治安合作机制、刑侦合作机制、经济侦查合作机制、“大交通”合作机制、信息合作机制等。通过长三角区域治安联动平台，可以定期开展长三角区域范围内的治安整体行动等。定期举行长三角区域治安交流论坛，既可以进行治安保障方面的经验交流，分享有效的警务方式，也可以选择焦点性治安问题进行研讨，推进解决方案的出台或完善。长三角警务一体化的总体思路如图1所示。

为达成警务一体化，一是寻求理论与实践的共振。根据四地的经济社会发展特点，将区域经济发展理论中的增长极理论、点轴开发理论和区域经济梯度推移理论等应用到长三角区域的警务发展及警务合作之中，构建长三角区域警务合作的有效模式；二是把握好共性与特性的关系。找出四地各自的治安特点，总结共性，在长三角一体化发展国家战略的治安环境保障的对策措施上通盘考虑，既要有全区域范围内的“治安组合拳”，也要形成“特色即分工”的理念，争取合作中并不灭失各地警务的亮点和特色，甚至主张各区域之间通过学习和交流形成各自的竞争优势；三是平衡好长期与短期的关系。以经济社会发展一体化为蓝本，建立警务战略联盟甚至逐渐实现警务一体化是长三角警务合作的目标形态，目前可初步考虑推进长三角地区流动人口管理一体化、治安管理一体化、刑侦（特别是经侦）一体化、交通管理一体化、警务合作制度一体化等；四是处理好多领域与多层级的关系。寻求四地政法领导部门的合作、综合治理部门的合作、市区公安机关的合作、派出所甚至边防哨所之间的合作等，以促进长三角区域治安环境的共同改善。同时，组成由四地公安厅（局）、四地省辖市（区）公安局和县级公安（分）局牵头的3个层级警务协调机制以保证区域间集体行动的整体落实，保证警务合作的可能性和效果。

长三角警务一体化的目标模式是要构建高效率的警务战略联盟，而这一警务战略联盟的成功运作，既需要超越江浙沪皖四地利益，处于四地公安行政主体之上独立的协调机构通过制度化协调和非制度化协调，也需要长三角警务一体化的具体执行、激励和约束机制的成功运行，更需要政府力量、社会组织和社会公众基于增进安全的多中心治理。

三、 对策建议：长三角警务一体化的实现路径

安全问题已经成为特定区域发展的品牌和重要资源[18]。区域一体化的发展推动在区域层面构建了新型范式的区域警务合作——区域警务一体化。从范围经济到范围治安，长三角警务一体化的路径，实际上正是长三角地区公安机关服务保障长江经济带高质量发展的现实路径。当下，长三角警务一体化推进中受到包括区域发展参差不齐、行政壁垒仍需打通、重大风险关联叠加、跨区域犯罪高发多发、基层警务工作瓶颈显现等众多因素的制约，遵循前文总体思路，可从以下几方面着手，持续推进。

1. 加快机制建设，激发长三角警务一体化内生动力

一是细化“三级运作”机制。包括主动谋划申报长三角警务一体化重大事项重大议题，加强与国家长三角领导小组办公室的联动对接，争取国家层面的支持。尝试建立与长三角合作办的定期会晤机制，协同地方党委政府和职能部门，主动沟通、积极协调省际警务协作重大问题。制定长三角警务一体化路线图和项目方案，进一步明确建设的时间节点和目标成效；二是完善财政共担机制。为保障一体化组织机构正常运转，建议四地党委政府应将相关行政开支列入年度财政预算，从制度上确保长三角警务一体化落到实处。同时，本着“共同受益、共同分担、量力而行”原则，适时考虑各地开支比例的合理分担；三是建立督察评价机制。制定差异化的长三角警务一体化督察评价指标体系，将督察结果纳入各地公安机关年度绩效考核，发挥评价的持久作用。明确奖惩措施，对重要合作项目敷衍搪塞、不履行义务的警种、部门和个人实行责任倒查，做到张弛有度、稳步推进。

2. 强化科技引领，提升长三角警务一体化综合能级

一是推动数据赋能一体化。研究制定统一的数据治理标准，抓好区域内人、案、物、事、网和铁路、民航、客运等数据的获取、治理、共享。协调互相开通有关移动终端应用权限，研发满足基层实战需求的移动警务App，不断丰富接处警、人车核查、民生服务、联勤指挥、案件信息共享等移动应用场景；二是推动应急联勤一体化。抓好应急指挥手段创新升级，相邻地区可互相授权开放警力资源定位系统应用权限，建立警情就近直推机制，实现警情一键推送、异地处警，打造一键式联动指挥体系；三是推动信息工作一体化。在区域警务合作平台基础上，共同研究建设长三角区域重大风险库，规范区域内协查联控机制，实行异地协查、就地侦办，形成查控闭环；四是推动执法办案一体化。重点围绕涉黑涉恶、长江禁渔、环境污染、网络犯罪、流窜犯罪案件侦办和知识产权保护等，主动落实、不断丰富相关合作协议，加强交流互鉴，形成高度协同的执法办案、侦查打击合力；五是推动政务服务一体化。抓好“一网通办”“全域通办”“电子码证”的落地生效，提高服务企业和群众的能力。不断拓展线上和移动应用场景，建优实体政务服务网点，加强情况掌握和跟踪指导，确保公安政务服务一体化措施落实到位。

3. 借助社会力量，增强长三角警务一体化保障能力。

一是明确合作场景。面对公安建设资金及技术人才缺乏现状，借助社会力量，破解建设投资大、筹资难以及公安机关重建设、轻维护等难题。在提升公安机关社会治理能力方面，应重点发挥行业协会、企业、社会组织在民间合作机制中的作用，为企事业单位、居民参与长三角警务一体化提供可行路径；二是拓展合作内容。构建涵盖企业、高校、科研院所等在内的长三角警务技术联盟，整合区域相关资源，形成多元集群组织，为区域警务一体化提供先进的科技支撑。加强各地行业协会、公益组织等的跨区域合作平臺建设，如在营商环境优化方面，可由相关协会组建跨区域行业发展联盟，协同公安机关就规范长三角市场秩序、服务企业发展等开展通力合作。积极倡导和组织跨区域学术交流活动，及时交流各地关心的主要问题和发展前瞻，为政府科学研判提供支撑；三是鼓励多元参与。在长三角警务一体化合作专题的议定过程中，可有序吸收跨区公民的合理意见，形成“跨区问政”决策环境，增强民众对合作事项的接受度。在跨区公安政务服务供给方面，可与异域社会组织开展合作，采用政府跨区购买服务的方式为本地外出人员提供基本公共服务，有关社会组织也可根据自身功能定位自发开展互动合作，及时弥补政府与市场的失灵。

4. 打造智库联盟，推进长三角警务一体化实战研究。

服务领导决策和公安实战，是新型公安智库的主要职能。在2020年11月举办的“长三角区域警务合作智库论坛”上，江苏警官学院、上海公安学院、浙江警察学院、安徽公安职业学院、南京森林警察学院共同签署《长三角区域警务一体化实战研究智库共建协议》1，合力打造长三角区域公安院校智库联盟。公安智库要主动加强与各地公安机关的对接，紧紧围绕长三角警务一体化建设中的重大理论和实践问题开展决策咨询研究，提出更多专业化、建设性、切实管用的对策建议，为深入推进长三角警务一体化贡献智慧力量。长三角区域分布着众多高等学府、知名智库、部队战略战术研究机构，是非常鲜有的警务战略资源。各地公安机关应加强与相关单位的协作和交流，通过委托、合作、转让等形式，进行重大警务课题研究，推进高科技警用装备研发，开展高层次警务学术交流。同时，探索建立长三角一体化发展高端警务人才库，在公安机关制定重大决策时，邀请相关专家参与，提高决策的科学性与可行性，使决策真正达到预期目的和实现最大社会效益。

参考文献：

[1] 王轩.区域合作模式创新的地方经验——以粤澳区域警务合作模式为对象的研究[J].行政法学研究， 2017（1）：90-97.

[2] 刘宾.协同发展中提升区域创新能力路径探讨——以京津冀为例[J].理论探讨，2021（4）：84-90.

[3] 张文显.建设更高水平的平安中国[J].法制与社会发展，2020（6）：2，226.

[4] Teece D J. Economies of Scope and the Scope of the Enterprise[J].Journal of Economic Behavior and Organization，1980，3（1）：223-247.

[5] Panzar J C， Willig R D. Economies of Scope[J].AEA Papers and Proceedings，1981，71（2）：268-272.

[6] Chandler A D.Scale and Scope：The Dynamics of Industrial Capitalism[M].Cambridge：Harvard University Press，1990.

[7] 申倩倩.范围经济文献综述[J].现代商贸工业，2011（3）：57-58.

[8] 王大树.关于范围经济的几个问题[J].管理世界，2004（3）：135-136.

[9] 陈章武，李朝晖.范围经济：获得竞争优势的一种思路[J].经济管理，2002（12）：18-24.

[10] 周平.概念供给：中国政治学构建的关键[J].江汉论坛，2017（11）：5-11.

[11] 王娟娟.中国区域经济发展百年历程——基于合理和效率关系的梳理[J].当代经济管理，2021（8）： 64-75.

[12] 刘晨冉，刘冲，牛逸婕.强大国内市场与经济增长极培育——基于市场一体化视角的分析[J].产业经济评论，2021（4）：73-88.

[13] 张贡生.区域经济发展战略：从点—轴开发到网络式布局[J].开发研究，2010（2）：1-5.

[14] 李鹤虎，段万春.梯度推移理论创新——虹吸理论[J].经济问题探索，2010（11）：55-61.

[15] 刘跃进.“统筹发展和安全”的历史演进及融发展和安全为一体的国家大战略[J].学术论坛，2022（2）：81-92.

[16] 张玲，姚添，王禹淋.我国现代警务机制改革的价值取向、演进逻辑与路径选择[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2021（6）：97-106.

[17] 钟开斌.重大风险防范化解能力：一个过程性框架[J].中国行政管理，2019（12）：127-132.

[18] 高睿，张海波.中国2000—2020年安全治理的政策变迁：类型与机制[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2022（7）：1-14.

基金项目：江苏省社会科学基金一般项目“长三角警务一体化机制与路径研究”（项目编号：21FXB005）。

作者简介：王智军（1972-），男，博士，政治学博士后，江苏警官学院教务处处长、教授，南京师范大学法学院硕士研究生导师，研究方向为政治经济学、管理学。

（收稿日期：2022-06-15  责任编辑：高 雅）