日韩新加坡鼓励生育政策对中国的启示

金英玉

（中国人民银行延边州中心支行，吉林延边 133000）

一、文献综述

国外人口较早经历了从快速增长到缓慢增长甚至倒退的阶段，并通过实施相关政策来解决人口下降等诸多问题，因此国外的专家学者对于人口政策的研究较早，对我国具有较强的参考价值。以美国经济学家Gary S Becker为主，认为人是市场最基本的经济单位之一，家庭行为的改变将对宏观经济运行产生影响，家庭作为综合经济主体，其最基本的功能之一是生儿育女并完成子女早期的人力资本投资。Peterson (1999)将人口老龄化对经济发展带来的负面影响归纳为以下五个方面：一是随着年龄增长医疗成本以惊人速度上升。这将给赡养父母的家庭来庞大的医疗费用负担，还会导致巨大的政府财政压力；二是不断上升的老年抚养比，导致消费下降；三是劳动力严重短缺带来经济总产出下降；四是储蓄率下降(更少的年轻人储蓄，更多的老年人消耗他们的储蓄)，导致投资减少；五是从事工作的热情减少，以及改革的阻力变大，导致经济缺乏活力。

国内学者对中国当前的人口增长情况较为担忧，鼓励放开生育政策，针对鼓励生育政策的手段主要集中表现为通过宏观手段提高居民生育和社会福利待遇，进一步减少居民经济负担从而刺激居民生育孩子的意愿。卜慧瑜（2022）认为利用财政补贴纠正生育行为的正外部性，或是利用税收优惠减少生育家庭的首付比例并提高其可支配收入，从而帮助改善家庭的生育决策。姚余栋、王賡宇（2016）认为从补贴生育险、婴幼儿消费进行所得税抵扣和促进企业和社会组织参与等三方面提高生育率。刘玉（2021）研究认为我国生育政策的调整应以我国现阶段基本国情为基础，注重社会保障体系的建设，将鼓励生育与住房、社会保障、公共服务、育儿设施等多领域的经济社会建设相结合，注重推进和完善生育友好型的社会政策体系。任泽平、熊柴、周哲（2019）建议加快构建生育支持体系，大力鼓励生育。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束；二是加大托育服务供给，提升0-3岁入托率并对隔代照料发放补贴；三是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。

二、中国人口现状与问题

2021年 1月10日凌晨东吴证券首席经济学家任泽平博士发文称：尽快建立鼓励生育基金，央行多印2万亿，用10年社会多生5000万孩子，解决人口老龄化少子化难题，让未来更有活力，而且不增加老百姓、企业和地方负担，任泽平团队研究认为现在只有这个办法最务实有效可行。这笔钱可以支持生育家庭现金补贴、个税抵扣、企业所得税减免、购房租房补贴、建设托儿所等。近几年，任泽平一直呼吁出台加码鼓励生育的政策。这说明目前的生育形势，确实比较严峻。出生率和新生儿数量持续在下降，尤其是2020年全国人口出生率为8.52‰，首次跌破10‰，创下了1978来的新低。同期全国人口自然增长率（出生率-死亡率）仅为1.45‰，同样创下1978年以来的历史新低。包括初婚人数减少、光棍越来越多、养老金连年收不抵支，一代独居家庭日益增长，少子化、老龄化的趋势已经十分严峻。①数据来源：任泽平：应立即全面放开生育保障非婚生育平等权利-http://finance.jrj.com.cn/2019/02/26073027090046.shtml

中国人口目前面临的情况是，一方面，新生儿数量不断下降，二胎占比不断提高。2021年年末，全国人口141260万人，比上年末增加48万人，人口自然增长率只有0.34‰。更重要的是“净增长人口”的下降速度特别快。2017年至2021年，净增人口分别为779万人、530万人、467万人、204万人、48万人。只用了5年，从800万量级降到不足50万，已经逼近零增长区间，按照每年接近200万的降幅，负增长也不是早晚的事。还有新生儿数量的降幅，2016年时刚放开了二胎，全年出生人口是1883万人。短短6年，降幅就达到了821万。

图1 2017年以来人口净增长数量

另一方面，育龄妇女人数的减少才是核心原因。统计局局长宁吉喆表示，2021年15-49岁育龄妇女比上年减少约500万，其中21-35岁生育旺盛期妇女人数减少约300万。从另一个指标二胎占比就能看出来，出生人口中二孩占比由2013年的30%上升到2021年的43%。

但问题是仅靠印钱很难提振生育意愿。人口生育是一项复杂的社会民生工程，将其异化为“奖励锦标赛”，本质上仍是计划经济思维和“运动式”思维，有可能埋下新的问题隐患。首先，从历史经验来看，韩国、新加坡等生育率较低的国家都曾实行过各种奖励生育措施，但最终效果乏善可陈。其次，全球范围内人口向大城市和都市圈流动已成趋势，“运动式”刺激生育，将导致中西部地方付出的成本与收益严重不对等，最终政策推行积极性难以持续，这反过来会弱化当地的公信力。最后，奖励力度太小，不足以影响公众的生育意愿；但奖励金额加大，又将让部分中西部地区本已捉襟见肘的财政雪上加霜，可谓得不偿失。

三、日本、韩国、新加坡鼓励生育的措施

近邻日本、韩国以及新加坡与中国的文化相近，在鼓励生育方面的举措实施的也比较早。中国从这三国的生育政策中，或许能得到一些有益的启示。

（一）日本生育率持续走低

1975年以后，日本生育率缓慢下降。直到1989年，日本的总和生育率创下1.57‰新低时，才引起了日本政府和民众的极大关注。从那个时候开始，日本政府出台了多项措施鼓励生育。例如，1995年，日本出台了旨在扶助职业女性养育孩子的“天使计划”。然而，鼓励生育未能扭转日本生育率下降的势头。日本的总和生育率从1995年至今一直低于1.5‰，2005年总和生育率降到1.26‰的最低点，随后缓慢回升。近年来，日本的总和生育率徘徊在1.4‰左右。2020年日本的出生人口为84.8万人，与2019年相比减少了1.7万人，这是日本从1899年有该项统计以来的历史最低。而65岁以上的老年人口比重已经达到29%，日本是世界上老龄化程度最高的国家。

日本鼓励生育之所以效果不明显，至少有以下两个原因：一是与其他发达国家相比，日本鼓励生育的力度远远不够。根据经合组织数据，2017年日本家庭福利开支仅占GDP的1.79%，而法国、瑞典等生育率较高的欧洲国家的家庭福利开支均占GDP的3.4%以上。二是近几十年来，日本结婚率不断下降。根据经合组织的数据，1970年日本结婚率为10‰，1995年下降到6.4‰，2017年下降到4.9‰。日本厚生劳动省“国立社会保障与人口问题研究所”2017年4月公布的调查结果显示，日本男性“终身未婚率”（到50岁都未结婚的人口比例）在2015年为23.37%，女性为14.06%。该数据比上次2010年调查时上升超过3个百分点，刷新最高纪录。近30年来，日本经济增长极为缓慢，年轻人职业前景黯淡，他们既没有努力工作的动力，也没有追求婚姻伴侣的动力。

（二）韩国人口进入负增长

目前，韩国人口密度约为中国的三倍，朝鲜战争停战初期，韩国的总和生育率一度达到了6.0‰。在这种人口压力下，1962年韩国总统朴正熙开始推行计划生育。即便朴正熙被推翻，这些政策仍然延续了一段时间，让韩国人口增长率在上个世纪80年代前期迎来了一波断崖式下跌。到1990年，韩国的总和生育率降到了1.59‰。

韩国政府于1996年批准了人口政策的改变，取消了控制人口出生政策，防止生育水平进一步下降。然而，政策调整后，韩国的总和生育率没有回升，反而进一步下降到2003-2004年的1.2‰。极低的生育率引起了韩国政府的极大忧虑，其不得不于2005年5月通过并实施了《低生育率与人口老龄化基本法》，成立由总统亲自担任主席的“低生育率与人口老龄委员会”，实行鼓励生育的政策。但鼓励生育的政策未能扭转韩国生育率不断下滑的趋势。根据韩国统计局的数据，韩国总和生育率在2018年降到0.98‰，2019年降到0.92‰，2020年进一步降到0.84‰，连续三年低于1，换言之一个妇女一生只生一个孩子都不到，甚至不够妈妈们自己的人口替代。照这个趋势发展下去，2030年韩国人口将进入负增长，2050年韩国老龄化率将达到惊人的38%。

2020年，韩国人口正式进入负增长。韩国生育率如此之低，至少有以下几个原因：一是韩国人口过度聚集导致房价高企。韩国人口约5200万，首尔都市圈（由首尔市、仁川市、京畿道组成）的人口接近2600万，这意味着约有一半的韩国人挤在首尔都市圈里生活。人口的过度聚集导致首尔房价不断上涨。

据韩国《朝鲜日报》2021年1月12日报道，文在寅政府上台后，首尔房价4年内上升了89.7%。在全球522个调查对象城市中，首尔市中心房价仅次于中国香港，居全球第二，超过纽约、伦敦等世界主要城市的房价。高房价是生育率的一大杀手。二是韩国社会对于女性的要求过于苛刻，女性需要为生育付出很高的代价。例如，许多韩国公司不愿雇用当了母亲的女性，认为她们无法在家庭与工作中取得平衡。在这种情况下，许多韩国职场女性选择不婚不育。近几十年来，韩国结婚率不断下降。根据经合组织的数据，1970年韩国结婚率为9.2‰，1995年下降到8.7‰，2017年下降到5.2‰。三是韩国人的工作时间过长。根据经合组织的数据，2016年韩国劳动者年平均工作时间为2068小时，而英国为1541小时，法国为1522小时，瑞典为1478小时，挪威为1394小时。工作时间过长，不可避免会减少育儿时间。

（三）新加坡的华裔生育率比马来裔更低

新加坡是世界上人口密度最大的国家之一，自然资源极度匮乏。1960年代，新加坡总和生育率一度高达5.4‰，在这种情况下，新加坡政府从1970年代开始推出节育政策。在节育政策和经济、社会发展的双重效应下，新加坡的总和生育率从1971年的3.0‰快速下降到1985年的1.61‰。到1986年，在新加坡认识到生育率的持续走低已经成为严重问题后，李光耀政府决定停止节育并立即转为鼓励生育。1987年，新加坡提出鼓励生育的口号是“如果能养得起，就生三个或更多”。

虽然新加坡不断加大鼓励生育的力度，但总和生育率依然在下降，1995年降到1.71‰，到2002年之后则一直低于1.4‰，近年则一直徘徊在1.1‰至1.3‰之间的低水平。2018年和2019年，新加坡的总和生育率都是1.14‰，2020年下降到1.1‰，是该国的历史最低水平。

新加坡鼓励生育的一项重要措施是发放育儿补贴。2020年10月，新加坡政府又推出新的生育奖励，在现有福利基础上再额外提供一次性的生育补贴。凡是在2020年10月1日至2022年9月30日出生，符合条件的新加坡籍新生儿，可获得政府3000新币（1新币约合人民币4.8元）一次性补贴。此外，新加坡的鼓励生育措施还包括：成立专门的社会发展署，给未婚的年轻人做媒；给生育三个或以上的家庭提供税收补助；大家庭可以有优先选校、选组屋的权利；28岁前能生育第二胎的，可以享有2万新币的补贴。

虽然新加坡鼓励生育的力度较大，但同时新加坡的生活成本也极高。英国经济学人智库发布的《2018年度全球生活成本报告》显示，新加坡连续5年被评为全世界生活成本最高的城市。并且，由于新加坡人口中超过70%是华裔，普遍接受精英教育模式，在教育方面支出巨大，加重了养育孩子的经济负担，导致新加坡华裔生育率比其他族群更低。例如，2018年，新加坡总和生育率为1.14‰，其中华裔0.98‰，印度裔1.0‰，马来裔1.85‰。

四、日、韩、新三国鼓励生育失败的共同特点

（一）日、韩、新三国鼓励生育政策失败的原因

第一，在东亚的文化氛围里，生育更多意味着女性的奉献和牺牲，而男性较少参与育儿。已婚已育的女性在就业市场中容易受到歧视。许多女性为了职业发展而被迫选择少生或不生孩子。

第二，东亚国家的工作时间过长。日本人向来以“工作狂”闻名于世，韩国人的工作时长在经合组织成员国中也居于前列。新加坡不是经合组织成员国，但据新加坡人力资源局发布的数据，2017年新加坡员工平均每周工作45.1小时，超过了日本和韩国。工作时间过长，也一定程度影响了这些国家民众的生育意愿。

第三，在亚洲国家中，未婚母亲和私生子往往被社会歧视，因此，非婚生子女的比例很低。而在一些欧美发达国家，生儿育女的形式已在近30年发生剧变，结婚生子的传统模式，不再是绝对主流，这些国家有很多经济独立的女性不想受婚姻束缚，却想有自己的孩子。近年来，法国和以及部分北欧国家的非婚生子女比例已超过新生儿的一半①数据来源：经合组织网站https://www.oecd.org/statistics/。

然而，在生育率急剧下降之后，日本、韩国、新加坡的生育政策调整却严重滞后。这种政策调整滞后的原因是多方面的：首先在生育率低于更替水平时，政府对人口数量继续增长的恐惧和对即将到来的低生育率估计不足。这使得韩国在生育率低于更替水平10年后才放弃控制人口增长的政策，转而开始施行鼓励生育政策，新加坡等待了12年，日本17年。

（二）采取的措施

等到当这些国家的政府接受低生育率的现实，并深刻意识到低生育率对社会的危害，如老龄化加速、劳动年龄人口减少和性别比上升等等，政府会试探性地发布一些温和的刺激人口政策。例如，1972年日本的儿童津贴政策，旨在减轻贫困家庭的负担。新加坡1984年的政策鼓励女性多生育，高教育水平和低教育水平抑制女性的生育能力。1996年，韩国废除1962年开始的人口控制政策。

后来三国才发布了更加有力的刺激政策。1987年，新加坡政府出台政策鼓励家庭生育“三个或三个以上的孩子”，2015年，新加坡政府加大了政府补贴，新生儿的父母不是担心孩子出生后抚养费用、各种花销的成本高么，那政府就针对这种担忧进行6个月、12个月、18个月的4次补贴发放活动。这个规模之大，耗资之大，达到了历史性的重视。日本1990年生育率为1.54‰时大幅提高育儿津贴，在确认自己怀孕4个月以上，一胎就可得到42万日元的补助。（X胎*42万日元）日本的这一制度叫做“出産育児一時金”。每月还会支付0到15岁的孩子一笔补贴——“児童手当”。韩国1996年生育率为1.58时废止计划生育政策，到2005年韩国政府才开始实施生育鼓励政策，而这时的生育率已是1.08‰，比公认的低生育国家日本还要严重。设立了“低生育与人口政策总统委员会”；从2006年开始实行五年计划，即每五年发布目标和调整一次。从2022年开始政府将新增新生儿津贴，向0至1岁婴儿家庭每月发放30万韩元，并计划于2025年将补贴额提升至50万韩元，这部分津贴可以用来支付育儿费用或者用以接受保育服务。此外，为鼓励年轻人生育，韩国政府从2022年将对新生儿家庭一次性提供200万韩元的现金补助金，补助金不限用途，同时将用于提供孕妇体检、胎儿健康管理等项目的生育医疗保险补贴从60万韩元提高至100万韩元。

由于中国的人口规模较大，中国面临的人口问题更严重，毕竟日本韩国新加坡这样体量的国家，还可以通过吸收外来移民来缓解，中国未来的问题，只能通过现在提早布局，转变政策来解决。

（三）从中总结的教训

回顾日、韩、新三国的人口政策历程，这三国都经历了从节制生育向鼓励生育的转变过程。这三个国家鼓励生育失败的教训，有以下几点：要提高生育率，一是要消除就业市场中的性别歧视，保障女性公平就业的权利。二是要适当缩短工作时间。三是保障非婚女性的生育权有助提高生育率。

五、对中国人口政策的启示

回望过去的半个世纪，中国和东亚地区低生育率国家政府如日、韩、新，都是控制人口政策实践中的佼佼者。但是其余三国已经开始做出调整，中国政府在这方面还处于落后阶段。

2020年中国人口普查的结果再次印证了这一点。中国人口变化的趋势与日本、韩国、新加坡如出一辙。当前，中国正处于人口大国向人力资本强国转变的重大战略机遇期，立足国情，遵循规律，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，能够最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，积极应对生育水平持续走低的风险。上述三国在生育政策方面的成败得失，对中国调整完善生育政策和相关配套支持措施，或许有某些可供作为前车之鉴的参考价值。

从生育政策较为有效的瑞典来看①数据来源：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16366612，其生育政策体系主要包括三支柱：一是完善的育儿休假制度：孩子满8岁前，父母有权享有共计480天的育儿假，其中父母各自专属享有60天，其余360天由父母共同享有且自主安排。二是优厚的育儿补贴：480天育儿假的前390天，按照父母原收入的80%发放津贴，2015年标准为最高3.7万瑞典克朗/月（约合人民币2.75万元），无收入家庭则按每人每天180 克朗，剩余90天按统一的费率公式发放津贴。三是发达的托儿服务体系：所有年满一岁的儿童，均可于申请后的3—4个月内安排入学，家长只需负担托儿费用的8%，强有力的支持体系使得父母得以在不间断工作的情况下养育幼儿。

从日、韩、新三国的人口政策来看，真正能提振生育意愿的措施，绝不只是发钱而已，而是如何营造民众愿意“生、养、教”的氛围。例如，在教育领域，将双减试点到全国推广，从多校划片到教师轮岗，从课外培训到课后服务，从教师待遇到学校考核。在住房领域，对房企三道红线，银行限贷两条红线，推进房地产税试点，二手房参考价、约谈问责、22个城市集中供地打压房价的过快上涨。在医疗和养老领域，进行医药集采，养老金全国统筹。如果只靠印钱就能解决，那生育率也不会成为各国都为难的问题了。